法治江西建设调研报告

马承祖（江西省司法厅厅长）

法治江西建设调研报告

马承祖（江西省司法厅厅长）

一、当前法治江西建设存在的主要问题

（一）地方立法还不能完全适应经济社会发展的需要。改革开放以来，江西省加快了地方立法步伐。截止2014年上半年，共制定地方性法规239件、修改211件次、批准137件次。截至目前，我省现行有效的地方性法规229件，总体实现了有法可依，但仍存在一些不能完全适应的方面：

1、一些重点领域和关键环节立法滞后，存在盲点。这种现象，在经济、政治、社会、文化、生态和民生领域都有不同程度体现，特别是在政府投资、商贸流通、能源资源和公共服务特许经营、生态环境保护治理、文化创意产业发展，以及互联网、流动人口、特殊人群管理等方面较为突出。如在商贸流通领域，目前国家层面的法律法规规章46部，而省级层面尚无1部地方性法规或政府规章；再生资源回收、典当、融资租赁、电子商务、零供关系等行业，基本处于无法可依的境地。

2、部门立法的痕迹挥之不去，立法冲突难以免除。这是政府部门主导立法的必然结果。据统计，省十一届人大常委会共制定修改法规49件，其中由政府部门提出40件，占81.63%，由人大专门委员会或工作机构、人民团体和人大代表提出分别为6件、1件、2件，占12.24%、2.04%、4.08%；由政府部门起草的占85%以上。政府部门主导立法，为部门利益法制化打开了方便之门，埋下了多头执法、选择性执法、钓鱼执法的隐患，影响了法制的统一和执法的效率。

3、有的立法时效性、针对性不强，地方特色不够鲜明。一方面，由于废、改、立跟进不及时，导致有的地方性法规与国家新规不一致、与现实发展脱节。如《江西省涉案物品价格鉴证管理条例》颁布于2003年，11年未做修订。另一方面，有的地方立法与省情结合不紧，照抄照搬上位法，管用的条款不多，操作性不强。特别是在实施生态立省、旅游强省战略中，地方立法的引领作用没有充分体现。

（二）行政权力运行离法治政府的要求还有较大差距：

1、行政决策不够科学透明。尚未形成完整、便捷、有效的民意沟通渠道和科学、严密的程序体系。一是对“重大行政决策”没有明确的界定，一些行政决策是否为重大决策往往取决于主观判断，使得一些本该按照重大行政决策程序作出的决策可能没有按规定实施。二是一些决策程序缺乏落实的细化标准，履行决策程序变成走形式，如通过媒体简单公示，收集几条意见则走完“公众参与”程序；因“风险评估”被否决的重大行政决策案例也很少。三是落实重大行政决策程序的监督制约机制不完善，一些决策程序实施的自由度大，决策中更多体现的是领导意志，人治色彩依然很浓，形成换一任领导变一次规划。

2、行政执法不够规范严谨。一是依法行政意识有待提高。有的领导对法治认识不高。以政府和部门聘请法律顾问为例，目前，全省设区市一级政府聘请法律顾问比例较高，也只有54.5%；政府组成部门聘请法律顾问的仅有16.7%，乡镇一级政府聘请法律顾问的仅有10%。二是行政执法机构职能转变不到位，对市场和社会介入过多，承担了过多不该承担的职能，导致行政执法缺乏权威性。如在环保执法方面，一些地方政府出于发展经济的需要，大搞地方保护主义，对环境污染事件能保则保，甚至对于一些严重污染只是罚款了事。三是行政执法权力横向过于分散、纵向职责界定不清，多层执法、交叉执法现象比较严重，影响了行政执法的效率。目前，省级行政执法主体108个，市级平均74个，县级（含乡镇）64个。这种建立在行政区划之上、各个部门分而治之的做法，缺乏必要的统一指挥和协调沟通，不但容易形成多级执法、重复执法的问题，而且在应对跨区域、跨部门事件时显得无能为力。以庐山为例，对庐山的管理，曾经同时分别归属于庐山管理局、庐山自然保护区、庐山垦殖场，以及九江市的星子县、庐山区、九江县等的六个机构或地方政府，可谓是“一山六治”，但对破坏景区风景资源的行为，谁都束手无策。四是行政执法程序随意性大，存在“重实体、轻程序”现象。一些执法人员认为主要结果正确，就不管过程是否合法，程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。行政许可方面，往往忽视了许可的期限、受理、送达的规定，按老一套办事的多，尤其是项目建设中规避审查程序，“先斩后奏”的现象比较突出，造成违法建设、重复建设。五是行政执法行为不规范、方式简单粗暴。一些行政执法人员与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立对抗；有的执法人员为了创收而办案，为了完成案件数而办案，在执法过程中以罚代“法”；城管与市民冲突屡禁不绝等执法不文明、不规范的现象时有发生。六是行政执法与刑事司法衔接机制不健全，造成涉嫌犯罪的行政行为没有得到相应的法律制裁。七是行政执法责任制不落实，监督乏力，追责不严，导致不作为、乱作为，选择性执法、象征性执法、突击性执法、表演性执法等现象时有发生。

（三）公众的法律自觉尚未完全唤醒：

1、领导干部和公职人员的示范作用发挥不够。一方面，有的领导干部和公职人员，在做决策、干工作的过程中往往按照领导意愿办事，忽略了法律规定，或者即使有依法办事的想法，但在传统思维模式影响下也是首先下级服从上级，尔后服从法律，权力和法律、人情和法律的权衡中往往选择前者。另一方面，领导干部和公职人员用法治思维和法治方式处理问题的能力不足。

2、公众法律素质亟待提高。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权；或畏于权势，忍气吞声；要么置法律而不顾，“以暴制暴”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题，导致违法犯罪。

二、问题产生的原因分析

（一）封建思想影响。儒家“人治”思想左右人的思想和行为，形成“人情社会”现状。人们热衷于建立错综复杂的裙带关系，有事不是去找法律，而是去找关系找路子，人际关系往往比法律来得更有效果。

（二）立法体系缺陷。“宜粗不宜细”的立法观念整体制约了立法质量的提高，进而损害法律的权威和统一。立法选项、起草、审议、调研、质量评价、清理和备案审查等机制的不完善，导致人大及其常委会在立法中的主导作用发挥不够。群众参与立法难，导致法规执行的社会基础不牢。

（三）监督制约乏力。领导干部、公职人员带头示范不够，法律不如红头文件、红头文件不如领导批示，以言代法、以权压法现象难以避免。人大对“一府两院”的监督，由于缺乏相应资源和程序保障，难以实施。权力封闭运行，社会监督难以奏效。内部监督实际上是同体监督，流于形式，以罚代法、徇私枉法难以得到有效遏制和纠正。

（四）普法实效较差。普法形式不灵活，运用网络、移动通讯、微博、微信、微电影等新载体，开展普法宣传的作用发挥不理想。普法内容没接地气，重灌输轻理解，用漫画、故事、文艺节目等方式和群众化语言以案释法少。统筹谋划不系统，未将普法教育与经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹考虑，顶层设计。普法力量没整合，社会力量参与普法的机制未落实，考核评价指标设置不科学。

（五）法治基础薄弱。政府法制力量薄弱，目前江西省、市、县政府法制机构人员分别为40人、10人、3人左右，乡镇一级未设法制机构；公职人员和执法人员中法学人才匮乏。行政执法队伍不健全，如全省共有文化市场经营场所（机构）1.1万余家，执法编制为852人，实际在岗762人，人均管理15家。公共法律服务体系不完善，法律服务未纳入《江西省基本公共服务体系“十二五”规划》，全省3000余名执业律师中，80%以上集聚在设区市城区，基层乡镇和偏远村庄存在盲点。

三、推进法治江西建设的对策措施

（一）注重培育全社会的法治信仰。培育公民现代法治观，在全省上下树立法治信仰，形成学法尊法守法用法的浓厚法治氛围，是法治江西建设的先导性工程。一要完善普法机制。建立普法教育工作小组成员单位年度述职报告制度，健全考核评价机制，调动各方面的积极性和主动性。加大法治宣传的投入，按照人均0.8～1元的标准落实各地年度普法教育经费，并落实相应专项经费，保证普法工作顺利开展。二要创新普法形式。要强化法治文化阵地建设，进一步提高“普法讲师团”的层次，拓展“法律六进”的广度和深度，发挥法制学校、法律图书室、电视、广播、墙报、标语的作用，用群众喜闻乐见的方式把法律知识送到千家万户。三要增强普法实效。要强化法治理念。特别要注重学生群体，把法律知识纳入课堂教育范畴，从小学到大学都开设相应的法治课程，从娃娃抓起，让法治理念从小就根植于心中，进而带动全社会树立法治理念。对公务人员，尤其是党政领导干部要强化依法决策、依法管理、依法行政的规则意识。对农村群众，要结合实际，注重强化使用土地、森林、水资源方面的法律规则意识。要把规则意识贯穿执法司法全过程，执法司法活动按规矩办事，不敢逾越规矩而谋求非法利益。要通过倡导法律的精神、原则和规定，让人们明白法律的尺度和法律的底线。

（二）深入推进法治政府建设。行政部门是多数法律、绝大部分地方性法规和所有行政法规、规章的执行主体，社会影响力大、覆盖面广、群众体验最深刻。所以，必须把推进法治政府建设，作为法治江西建设的关键环节来抓。一要推动各级领导依法决策。要注重培育法治思维，把已经习惯的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维，把已经习惯的重长官意志、重行政效率、重权力行使转变为法治方式，打牢各级领导干部依法行政和管理社会的基本功。二要合理界定权责边界。通过立法的方式合理划分各级政府的行政权力，合理划分政府与职能部门的权力，使各级各部门各司其职，在法律规定的范围内行使执法权。特别是要夯实乡镇政府，理顺站、所、办与乡镇政府、上级主管部门的管理职能，最大程度赋予乡镇政府依法管理本级行政事务的权力。三要强化权力运行的监督制约。开展行政首长行政诉讼应诉试点工作，强化各级领导和行政执法人员的法律思维和法治意识。进一步创新政务公开方式，充分运用现代信息技术，不断加大政务公开力度，主动接受社会各界监督。进一步完善人大法律监督和政协民主监督机制，加大检察院的法律监督力度，同步健全执法责任制、评议考核制、错案追究制等，实现权责一致，有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权必赔偿，保障权力在法律的框架内准确运行。四要加快推进普遍建立法律顾问制度。争取用3年左右的时间，实现法律顾问制度在全省各级政府及其部门的全覆盖，弥补政府法律人才稀缺的不足。充分发挥律师法律顾问的专业优势，积极服务领导决策，促进各级政府依法行政，切实有效防止选择性执法、象征性执法、突击性执法、表演性执法的发生。五要切实加强行政执法队伍建设。提高法律人才在队伍中的比例，营造依法办事浓厚氛围。强化现有队伍的法律知识培训，不断提高执法人员的法律知识水平，增强法律意识和法制观念，提高执法工作水平，坚持严格执法。

（三）积极引导群众依法表达利益诉求。一要健全完善公正高效的司法体系。按照中央统一部署，深化司法体制改革，探索建立能够反映司法效率要求的程序制度，切实解决打官司难、执行难等问题。让群众通过高效快捷的司法服务，维护自身权益，提升对法的信赖。二要依法推动信访制度改革。推进信访立法，将信访工作由有章可循变为有法可依。建立涉法涉诉信访问题导入机制，依法处理涉法涉诉信访案件，规范信访秩序。深入推进逐级走访工作，加强网上“阳光信访”建设，及时解决群众合理诉求。三要大力推进公共法律服务体系建设。进一步鼓励和支持规模律师事务所、公证处、司法鉴定机构等向基层和欠发达地区延伸，加强法律志愿服务者队伍，把法律服务领域拓展到乡镇农村、田间地头。探索建立县（市、区）法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务工作站、村（社区）公共法律服务点（窗口）；把“12348”法律援助咨询专线升级为“公共法律服务专线”，受理和解决群众的法律服务事项。充分发挥司法所的职能作用，将司法所真正打造成化解矛盾、宣传法治、服务群众的一线综合平台，把法律服务送到群众身边。进一步深化法律援助民生工程，积极引导和支持弱势群体通过正常渠道和程序化解矛盾冲突，依法维护自身合法权益。

（四）着力完善法律实施监督体系。一要加强人大监督。各级人大要把执法检查监督和工作监督结合起来，把对事的监督和对人的监督结合起来，采取询问、质询、组织调查等方式进行监督，把监督权与人事任免权挂钩，切实增强监督力度。二要加强检察机关的法律监督。要把法律监督的触角延伸到基层，实现检察工作重心下移，在接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访中受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督，促进依法行政和公正司法。三要加强新闻舆论监督。既要保障舆论监督权力的有效行使，减少各种非法干预，打击各种报复行为，维护监督者的合法权益；又要规范舆论监督行为，平衡舆论监督权与公民人格权以及国家行政权、司法权的关系，掌握好舆论权的分寸，防止舆论权的过渡使用而妨害执法、司法活动以及侵犯他人合法权益的行为。

（五）大力提高地方立法质量。一要建立立法选项论证制度。加强人大及其常委会在地方立法中的主导地位，及时对地方性法规和规章进行梳理和清理，及时废止阻碍深化改革的法规、规章。建立立法项目公开征集机制，采取向政府部门征集、向社会公开征集、通过人大代表建议和政协委员征集、向法律专家学者征集相结合的方式征集立法项目，做到开门立法。具体草案应由人大代表或专门委员会起草，或者委托有关社会组织、团体起草，最终由人大决定。二要扩大立法公开范围。要进一步提高立法工作的透明度，完善群众参与立法机制，建立健全草案登报征求意见制度、公民旁听草案审议制度、新闻媒体公开草案审议情况制度、立法听证会制度，方便群众更好地参与立法工作，从而使法规更好地体现群众意志。三要健全立法审查机制。严格执行立法的规定，强化人大法制委员会的审议、审查职能，强化人大代表（或委员）的审议、表决职能，细化法律条文。四要完善立法评估体系。建立健全法规制度提交通过前评估机制，广泛听取各方面意见，使立法更为周全；建立健全法规制度施行绩效评估机制，积极回应社会关切，及时发现、填补存在的缺陷，更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。五要彰显立法地方特色。善于聚焦深化改革前沿，紧扣发展升级主题、转型升级主线，发挥立法的引领作用，将全省在推进新型工业化、城镇化和农业现代化，加强环境、资源的开发、利用、治理和保护，建设文化、旅游强省，完善公共服务体系等方面的成熟政策措施定型、固化，上升为全省人民的统一意志，把发展升级导入法治化轨道，让改革红利持续加速释放。

（六）全面落实《法治江西建设规划纲要（2014-2020年）》。一要完善组织领导体系。要加快各级法治建设领导小组及其办事机构的建设步伐，建立专职工作部门，确定相应的级格。二要加大理论研究力度。建立法治江西建设项目研究规划，将法治江西建设中涉及到的重大理论问题和重要工作方案纳入研究规划之中，组织专家学者进行专门研究，提出解决办法，切实发挥理论研究在法治江西建设中的引领和支撑作用。三要构建评估指标体系。在国际贸易和外商投资等领域率先开展法治评估探索和试点，由浅入深、由易到难，逐步扩展到征地拆迁、环境保护等政府行为的各方面，科学构建并逐步完善法治江西建设的评估指数及评估体系。四要健全社会评价机制。建立法治江西建设观察评议制度，建立一支以人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员、社工人员为主体的法治观察员队伍，形成一套观察测评机制，对各地、各单位、各部门推进《纲要》分工任务和年度重点工作的情况，定期发布观察测评报告，并将其作为考核的主要依据。

（责任编辑 赵海鸥）