苏州市规范法制监督、发展司法行政的创新实践

王冠豪 周 星 滕定定（江苏省苏州市司法局）

苏州市规范法制监督、发展司法行政的创新实践

王冠豪 周 星 滕定定（江苏省苏州市司法局）

党的十八大报告首次提出要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这意味着“运用法治思维和法治方式”的要求已由一般性的法制观念和依法办事，向“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”方向转变，其实质就是要着力提升四种能力：运用法治思维和法治方式推动改革的能力，运用法治思维和法治方式推动发展的能力，运用法治思维和法治方式化解矛盾和处理问题的能力，运用法治思维和法治方式维护稳定的能力。运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，这是对法制工作提出的新要求，它要求法制与改革、发展、稳定融合成一体，为司法行政法制建设指明了方向。

近年来，苏州市司法局自觉实践法治思维和法治方式的新要求，积极创新，通过“规范执法行为，强化执法问责”，“以完善制度来规范司法行政权力运行”等举措，深化执法监督和执法评议工作，在全省率先出台《苏州市司法行政机关执法质量考评实施细则》，全省最早开展系统执法质量考评，苏州司法行政法制监督工作取得明显成效。

一、苏州市创新发展司法行政法制监督工作的背景条件

近年来，苏州市司法行政系统广泛开展社会主义法治理念教育、普法教育等活动，广大党员干部和法律服务从业人员执政为民意识、依法行政意识、公正文明执法意识明显增强，但苏州市司法行政法制监督工作仍遇到了一些难点和问题。一是思想认识不到位。一部分人包括一些领导干部，对法制工作在司法行政体系中的基础性、全局性和保障性的作用认识不足，重人治轻法治思想根深蒂固，任意缩小了法制工作的内涵和外延，人为地把一些法定的法制监督职能排除在外。工作机构设置和人员配备不到位。从苏州来看，基层司法行政法制工作大多没有设置法制科，多为有关人员兼职负责。行政执法的权力有限、缺乏刚性手段，主动执法意识不强，存在执法惰性，执法监督职能弱化。二是业务素质不高。随着改革开放的推进和经济社会的发展，司法行政的地位和作用的重要性日益显现，主要业务领域不断拓展，基层司法行政机关及工作人员对《律师法》、《公证法》、《人民调解法》、《法律援助条例》等涉及的有关执法工作，业务尚不熟悉，缺少经验，缺乏工作积极性。三是执法监督形式化。经过多年的工作实践，基层司法行政机关对法制工作仍存在制度不落实，监督不力，惩处不严的现象。监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化，缺乏严格的执法责任制。

当今中国市场经济系统性、整体性、协同性的深化改革，必然需要配套的法制监督体系来保驾护航。而法治思维，是实施法制监督的前提和条件，是规范、约束和监督公权力运行的核心，它包含了四个方面的内容：一是合法性思维。要依法保障改革、发展和社会稳定。二是维权思维。我们要切实发挥法律服务的功能，依法维护公民、市场主体和其他组织的合法权益。三是公平正义思维。一要保障市场主体公平的竞争秩序；二要让政策和决策的制定程序，向社会公开，让各利益群体参与，民主决策，保障公权力普惠均等化；三要保障利益群体尤其是新城市市民在就业、维权、社会分配、社会保障及教育、就医等方面机会均等、主体平等、利益公平。四是廉政为民思维。做到为民、维民、暖民、兴民、福民、乐民。而苏州市司法行政机关要服务于这一高度法制化的时代和社会，服务于广大市场主体、公民及其他合法组织，就要提供更好的公共法律服务产品，全面发展司法行政事业，更要在规范法制监督上形成成熟有效的科学体系。

二、规范法制监督、发展司法行政，重在建立法制监督责任机制

（一）建立领导负责体系。苏州市司法局成立了局行政执法考评领导小组和工作指导办公室，坚持将执法考评工作纳入司法行政总体工作计划，同部署、同考核，纳入年度工作总结和领导的述职内容。坚持常抓不懈，做到“五有”，即：党组有专题研究、有领导深入基层调研、年初有部署、半年有分析、年底有集中考评核查。从市局到各县市区司法局都成立了由主要领导负责的执法责任制领导小组，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓的工作格局和领导负责体系。局党组把执法责任制作为加强司法行政执法工作的重中之重，提出了强化法制从政，建设“阳光法务”的战略目标，形成了全局上下都重视狠抓执法质量的格局。

（二）落实行政执法责任制。根据政府机构改革三定方案确立的执法处室职能、行政执法主体的责任内容，迅速调整分工，定岗定位定职责，组织进行执法人员资格确认和责任定位，修订工作流程和行政指导的内容程序。同时还坚持实行机关法制处对行政案件的审核制度，将办案、审核、审批职权分离，明确各自的职责，互相配合，互相监督，有效地提高了办案质量。

（三）保障行政决策准确运行。结合近年来的法制监督实践，围绕推进依法行政、建设法治政府这个主线，以有关法律法规及政府规章为依据，修订了《苏州市司法局重大行政决策程序规定》，落实分解相关责任，坚持重大行政决策落实情况报告、执行情况监督检查与决策效果评估等制度，使决策事项更规范、科学。同时还建立了“执法情况公示、听证制度执行、行政处罚执行情况跟踪、行政处罚备案报告、信访投诉提前介入”等工作运行机制。

三、规范法制监督、发展司法行政，必须规范执法行为

（一）健全考评机制。建立和完善行政执法评议考核机制是促进执法规范化的关键。为了规范行政执法行为，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高行政执法水平，优化行政执法环境，依据《江苏省司法行政系统执法质量考评办法》，在全省率先制定了《苏州市司法行政机关执法质量考评实施细则》，明确了执法工作的责任部门和考核部门执法考评的具体内容。对全市司法行政系统执法工作，坚持每半年一巡查、每年一考评。

（二）规范行政执法程序。规范行政执法行为，严格执法程序，是依法行政基础性工作和关键性环节。随着社会法治化进程的加速、人们民主法治意识的增强，原有的执法程序、流程需要进一步修订完善。依据国家、司法部、省司法厅有关法律、法规和规范性文件，结合工作实际组织编写的执法工作用书——《苏州市司法行政系统执法工作指南》印发全市司法行政系统，对开展执法监督的规定、各项业务工作的执法依据、执法程序和工作流程、文书格式和填写说明都进行了全面梳理，建立执法标准化管理制度，有效地促进了司法行政系统各领域执法工作的科学化、标准化。同时，注重对现有执法程序公正性、廉洁性及流程科学性的梳理评估，修订完善执法的相关规范。一是完善行政执法程序建设，保证程序公正。如：公证行业的《苏州市直属公证机构重大事项报告制度》，律师行业的《苏州市律师事务所、律师投诉查处工作规程（试行）》，司法鉴定行业的《苏州市司法鉴定人助理管理暂行办法》。二是积极探索推行全程说理式执法、执法事项提示、轻微问题告诫、重大案件回访以及行政执法相对人权益告知等做法。三是建立行政指导制度。在梳理规范了各执法职能处室的工作内容、程序后，对各项业务的执法工作制定统一的要目，进行分类指导，达到“五个清楚”：建好档案，执法对象情况清楚；坚持学习，执法法律依据清楚；调查研究，执法程序流程清楚；经常检查，卷宗质量要求清楚；落实计划，年度重点工作清楚。制定印发了《关于进一步加强和规范县级市（区）司法行政机关法制工作的指导意见》，对司法行政机关法制工作原则、基本职责、运行的长效机制和机构设置等方面进行了具体的规范。

（三）建立执法公示和纠错机制。一是开展岗位风险排查。从一般科员到领导干部逐一梳理排查岗位风险，制定相应的防控措施，并公示监督执行。二是落实执法公示制度。在苏州司法局网（外网）和苏州市司法行政工作协作平台（内网）分别建立“政务公开”栏，公示权力目录、办事流程、首问负责制和对社会的承诺等。在苏州法治文化网、苏州律师网、苏州国家司法考试网等公示各种执法流程、咨询投诉方法。积极发挥行政权力网上公开运行平台的实时监督作用。三是建立纠错机制。按照《苏州市司法局行政执法过错责任追究暂行办法》，依法界定执法职责、科学设定执法岗位、严格规范执法程序，进一步完善了行政执法责任制体系和问责机制，有效促进了执法行为的规范化。四是落实行政执法责任制。加强对行政执法人员持证上岗、亮证执法、错案责任追究的检查力度，不断规范执法人员的执法行为。认真受理群众投诉、举报，及时纠正行政违法行为。以方便群众办事为出发点，认真执行服务承诺制、首问负责制和限时办结制，不断提高群众办事满意率。

（四）完善监督制约机制。一是健全法制工作机构。配齐配强法制工作人员，提高司法行政法制工作的组织保障能力，确保机构、人员、经费“三落实”。二是健全执法巡检和互查制度，完善整体监督。坚持每季度一分析、每半年一巡查、每年一评查的执法检查制度。同时通过定期或不定期召开片会，及时掌握各执法单位动态，研究和探索执法中的重点、难点问题，组织各司法局间的互学、互查、互评，促进了执法水平整体发展。三是引进第三方监督。发挥特邀监督员的作用，开门纳谏，组织行风评议，自觉主动地接受服务对象监督，增强执法的透明度。健全举报、投诉、回访制度和行政复议制度，完善个案监督。加强与法院、信访、监察等有关部门和单位的沟通、交流，积极做好预防和化解行政争议工作。

（五）强化对法律服务的执业监督。按照执业许可、行业自律、行政处罚、制度建设等内容，搭建了履行职能有责任、处理业务有规则、行使权力有制约、行为方式有规范、奖惩分明有依据的监督制约框架，发挥管理部门的职能作用，加强对公证、律师、基层法律服务和司法鉴定等服务领域的专项检查，有效地规范了工作程序，加强了内部管理，提高了服务质量。一是针对新法规、新业务，及时邀请专家进行培训指导，提高各法律援助中心的业务能力。二是加大了对律师队伍的管理与培养，制定了《苏州市律师事务所、律师投诉查处工作规程（试行）》、《苏州市律师事务所年度检查考核、律师执业年度考核工作流程》，市委市政府办公室向全市印发了《关于进一步加强和改进律师工作的意见》，制定了《苏州市选拔和培养高层次律师人才三年行动计划》，提升律师办理高端业务的能力水平。三是推行公证行业标准化管理，对业务受理、服务流程、公证质量、廉洁承诺等重要环节，制定具体标准，规范执业行为。目前，《苏州公证标准化体系》得到国家质检总局的认定，推广为全国公证标准化体系。四是成立了司法鉴定协会，规范了司法鉴定行业管理，组织召开业务研讨会，开展规范化服务年和专项业务大检查活动。五是国家司法考试工作探索实践了“一站式服务”、全考场监控和监督流程化体系的新路子，实现了零差错、零投诉的目标。六是社区矫正工作着力加强执法规范化建设，提升执法的社会效应。

通过法制监督制度的不断规范和完善，苏州司法行政法制监督工作有了新的提升。一是法制监督网络实现了全覆盖。全市所辖10个县级市（区）司法行政机关，目前正结合新一轮的机构改革，积极协调当地编办，在现有两个县级市（区）有独立法制科的基础上，明确了分管领导和专职法制员。各执法处室、各司法所均设一名法制联络员。二是依法行政的观念得到了增强。通过一系列法制监督制度的建设和宣传，以及开展经常性的教育培训，全市各级司法行政机关，特别是领导干部依法行政、依法办事的观念得到显著增强，自觉运用法治思维和法治方式解决各种矛盾和问题的能力明显提高。三是依法科学民主决策能力得到提升。全市各级司法行政机关均相继出台了重大行政决策的监督制度，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性评估和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。法制机构负责人列席局长办公会议制度和法制机构进行重大行政决策的合法性审查制度已得到落实。四是执法行为得到了有效规范。随着法制监督制度的不断完善，特别是通过推进行政执法责任制，梳理并公布“权力清单”，推行定岗定责制度，有力地推动了司法行政系统执法工作法制化、执法主体合法化、执法行为规范化、执法责任具体化，“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法机制初步形成，行政机关和执法人员规范执法、公正执法、文明执法的理念进一步提升。

在时代的机遇和挑战面前，苏州司法行政系统在法治思维和法治方式理念的引领下，勇于创新，依法规范，不断加强法制监督工作，保障了苏州市司法行政各项业务更加规范有序、高效科学的大发展。2013年苏州市被评为全国“六五”普法中期考核先进市；苏州市法律服务业不断做大做强，政府法律顾问提出各类有效法律意见、建议360余件，有153名律师入选首批“3212”工程人才名单；苏州在全省率先推行法律援助经济困难标准审核与最低工资标准动态挂钩机制，每年受理法律援助案件8000多件；局机关连续三年被苏州市政府评为依法行政工作先进集体；执法质量考评名列全省第一。在全面推进依法治国的进程中，苏州走上了规范法制监督、发展司法行政的共赢共进之路。

（责任编辑 张文静）