公共创新服务平台建设若干基本问题探讨

赵志耘，杜红亮

(中国科学技术信息研究所，北京 100038)

1 公共创新服务平台建设仍处在探索阶段

1.1 公共创新服务平台的发展历史和成就

2006年发布的《国家中长期科技发展规划纲要(2006—2020)》明确提出，要建设社会化、网络化的科技中介服务体系。2012年中央发布了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，对推动公共创新服务平台等科技中介服务提出了更明确的要求，那就是向服务专业化、功能社会化、组织网络化、运行规范化方向发展，并重点发展研发设计服务、知识产权服务、检验检测服务、技术交易服务等科技服务。在这样的发展背景下，作为科技中介服务体系建设的一个新型载体，公共创新服务平台以其灵活的组织形式以及与企业需求紧密结合的特点，在全国各地开始快速涌现出来。它们通过对区域、行业内部创新资源的整合，在服务科技创新特别是企业技术创新方面迅速展现出非凡的潜力。

目前，我国的公共创新服务平台经过近十年的探索，逐步向几个方向演化，形成三类基本的平台类别，其中从管理主体的差别来看细分为科技基础条件平台、行业和领域公共技术服务平台、区域公共科技服务平台三类［1］，而从服务内容的不同则可分为研发公共服务平台、科技创业公共服务平台和科研条件公共服务平台三类［2］。在实际运行过程中，各地通过积极探索，初步形成了一些有特色的做法。例如，针对科技基础条件平台，北京提出了“研发试验服务基地、领域平台及工作站三位一体的工作体系”;针对行业和领域公共技术服务平台，北京积极探索“专业孵化+创业导师+天使投资”的孵化模式，江苏、广东、浙江等积极探索产业技术研究院模式和产学研技术创新联盟模式，重庆市首创了“检测超市”模式;针对区域公共科技服务平台，广东积极发展专业镇技术创新平台，上海打造“创业苗圃”+“孵化器”+“加速器(科技产业园)”的孵化服务链和“科技114”呼叫平台模式，海南省则打造了“农业科技110”信息化服务平台。这些有益的探索和尝试，为不断挖掘公共创新服务平台的价值并促进其健康发展奠定了坚实的基础。

1.2 公共创新服务平台发展存在的问题及其原因

由于目前全国各地的公共创新服务平台建设实践时间并不长，很多做法的有效性和持续效果仍有待检验，而且各地的公共创新服务平台本身涵盖的资源范围及其服务对象仍然有限，区域之间在平台设置上存在重复交叉，平台的服务模式缺乏创新，平台的服务能力和运行效果参差不齐、部分平台还没有走上良性发展的轨道等问题，这些问题较为普遍地存在于各地的创新公共服务平台建设发展实践过程中。

作者认为，造成这种问题存在的原因除了区域之间的发展不平衡、法律和制度保障不足、跨部门跨行业跨地区的组织协作机制不完善等原因以外［3］，根本原因在于政府对公共创新服务平台建设的相关问题存在认识上的较大差异。例如，在目前的创新环境下，关系到公共创新服务平台政策制定的有关问题都没有得到很好的回答，它们本质上是对公共创新服务平台的定位、组织建设与服务方式创新等缺乏明确而一致的认识造成的。在这种认识不一致的情况下，各地所制定的政策方向及其具体着力点也不尽相同。例如，上海市强调其综合性和涵盖创新创业的全过程［4］，广东和河北强调针对中小企业发展的创新服务［5-6］，江苏则强调综合性平台和专业性平台同步推进［7］，浙江则在江苏的基础上还突出了区域性平台的建设［8］。同时，对上述文献的分析显示，一些平台实际的运营效果并不显著，部分平台的建设还停留在政绩工程的层面，没有发挥其应有的价值。因此，在加快推动公共创新服务平台良性发展的过程中，必须对公共创新平台的基本定位和各方职责等重大基本问题给予更清晰的回答，为各地进一步探索和完善平台的发展提供有价值的理论依据。

2 公共创新服务平台具有准公共产品的基本性质和定位

2.1 公共创新服务平台及相关概念的内涵

顾名思义，公共创新服务平台具有四层含义，即平台、服务、创新和公共。平台泛指进行某项工作所需要的环境或条件，前面加上“服务”就要求这种环境或条件要有利于服务工作的开展。而在服务平台的前面增加“创新”则表明这种服务的对象是创新主体和创新活动，同时增加了“公共”则表明创新服务平台的服务范围是所有的创新主体和创新活动而非其中的一部分。结合四个词语的内涵来看，公共创新服务平台本质上是指政府依靠自身力量或者政策手段吸引社会创新机构参与或主导等方式，打造的实体或虚拟的服务载体，服务于全社会的创新活动和行为。

公共创新服务平台的概念源于科技基础条件平台。国家基础条件平台中心认为，科技基础条件平台是在信息、网络等技术支撑下，由研究实验基地、大型科学设施和仪器装备、科学数据与信息、自然科技资源等组成，通过有效配置和共享，服务于全社会科技创新的支撑体系。这个概念着重强调了科技资源的配置与共享，但对于其基本属性和建设目标凸显不够。在此基础上，公共创新服务平台的概念开始出现，一些文献和文件将其称为公共科技创新服务平台、科技公共服务平台、科技创新公共服务平台、创新公共服务平台、研发公共服务平台等，在此概念基础上又进一步细化出技术创新公共服务平台、产学研公共服务平台、公共技术服务平台、行业创新公共服务平台、区域创新公共服务平台等概念。

2.2 公共创新服务平台的基本性质和定位

实际上，公共创新服务平台是企业发展过程中日益增长的技术需求与政府公共研发资源相对分散及其所造成的服务缺失之间的矛盾下的产物。根据Rothwell 的研究，创新已经从早期的技术驱动的创新，经过需求推动的创新、技术驱动和需求推动共同引发的创新、(产学研)一体化创新阶段，而发展为目前开放创新的阶段［9］。在开放创新的时代，企业的创新活动离不开外部创新资源的参与，为此通常会采取直接从外部获取创新、集成创新、商业化创新以及采取互动机制创新等方式来驾驭和使用外部创新［10］。企业从外部获取创新资源的主要目的是满足其技术需求，但这里所谓的企业技术需求并不是一种专有技术的需求，而是一种对基础性、公共性技术的需求。由于这种技术处于竞争的前端，对于企业而言又具有高投入、高风险的特点，一般的企业往往很少涉及，特别是对于一些新兴的中小企业而言，这类基础性、公共性技术的缺乏可以说是其成长过程中的重要障碍［11-12］。因此，从这一角度来看，公共创新服务平台需要提供的主要是一种面向企业需求的、具有基础性和共性的技术研发与应用服务，而不仅仅是科技资源的整合配置和开放共享。在这方面市场的失灵非常明显，政府主导公共创新服务平台也就不可避免和责无旁贷。

从公共创新服务平台与国家基础条件平台的概念内涵及其演变的分析中可以发现，两者具有诸多不同之处。前者更加突出平台的公共属性，也就是其公益性、基础性和开放性，后者则着重突出其基础性;前者强调全面介入包括科学研究、技术开发、产业化等在内的科技创新全过程，是科技创新不可或缺的主体之一，而后者更强调部分参与科技创新活动，是科技创新活动的配角;前者明确平台的主要任务主动针对用户需求提供各种市场化服务，后者则似乎仍停留在被动提供非盈利服务层面。正因为如此，国家2009年提出建设技术创新服务平台并以之作为对科技基础条件平台的补充，而在国家的响应下，各地也纷纷开始在建立区域、行业和科技基础条件平台，国家和地方的这些平台共同构成了目前我国的公共创新服务平台体系。公共创新服务平台强调基础与共性技术开发及服务、科技基础条件资源共享共用、鼓励所有个体和机构参与创新的特征决定了公共创新服务平台只能是一种准公共产品。换言之，它介于纯公共产品和私人产品之间，既具有外溢性，又具有不完全竞争性［13］，既需要政府参与其中，又不能完全替代市场的基础性作用，因而公共创新服务平台的建设和发展应该由政府和市场主体共同承担相应的责任。

3 政府应进一步发挥公共创新服务平台发展引导者的职责

3.1 政府引导公共创新服务平台发展的类别

准公共产品的性质决定了在公共创新服务平台的组织和建设过程中需要政府发挥重要作用。浙江等地方的实践充分表明，凡是政府引导力度大的创新平台，其组织建设的进展情况也越好。但是对于政府在平台建设发展过程中所发挥的具体角色，目前国内的意见并不统一。有学者认为“科技公共服务平台是政府提供的”［14］的提法不是非常准确，因为从地方的实践看，平台的提供者广泛涉及政府、企业、中介服务机构、大学、研究机构、行业协会、联盟等［5，15］，政府并没有都在其中担当平台提供者的角色，而是根据平台提供的内容和服务、平台参与主体及其相互关系等的不同而不同程度地介入其中。结合唐松［15］、葛丽敏［16］的研究，作者认为政府引导公共创新服务发展的类别包括如下几种:

一是政府完全主导型平台，例如国家和地方的科技基础条件平台中心、高新技术开发区等，这些机构本身就具有行政机构的职能，政府不仅是平台的发起成立者，而且还介入到平台的运作管理过程中。

二是政府牵头主导型平台，例如国家重点实验室、国家工程技术研究中心等，它们由政府在现有的国有企事业单位成立，政府提供初创资金和部分运营资金，并对其运营情况进行监督评估。

三是政府参与型平台，例如政府与企业合作成立的研究院等，这类平台由政府牵头或联合发起成立，在创建之初给予土地、启动资金等支持，通过成立理事会等方式联合相关的参与机构共同参与运营管理。

四是政府间接参与型，例如政府认定的产学研技术创新联盟、孵化器等，政府主要通过项目资助、政府购买、税收减免等方式扶持其发展，包括对项目的实施情况进行监督检查，但不介入平台内部的运营和管理。

五是政府完全不参与型，例如完全民间的一些科技中介服务机构，政府主要通过政策优惠引导这些平台建立和发展，也完全不干涉其运营管理。

从这五大分类来看，政府的参与形式越来越隐晦，介入程度越来越低，从完全主导到仅有针对所有服务业的优惠政策，但无论其作用强弱，都可以发现政府的影子和影响，因此用引导者这个定位来描述政府在公共创新服务平台建设发展中的角色定位更加恰当。

3.2 政府引导公共创新服务平台的发展路径

政府作为平台发展引导者的角色始终未变，这并不意味着政府一旦主导了公共创新服务平台的创建和发展工作，公共创新服务平台的发展就会自动地走上正轨。实际上，对国内案例的研究发现，政府失灵同样存在着。它主要是源于我国地方之间存在较为严重的行政主导的竞争，这使得科技创新资源和能力的跨区域流动和共享始终面临或多或少的地方保护主义的干扰，这种问题不仅发生在上级政府与下级政府之间和同级地方政府之间，甚至发生在同一级政府内部的各个部门之间。在这种情况下，要有效发挥各级政府在公共创新服务平台中的引导者角色，就应该具体从以下几个方面着手:

一是平台建设的规划和跨区域协调，地方政府间应该通力合作和统筹部署，有效整合本区域的科技创新资源和能力，共同服务于本区域的优势领域、优势产业和潜在优势行业的发展;对于一些局限于某一地区的优势领域、优势产业与特定产业集群或产业链上下游企业的公共创新服务平台，则交由当地的市场和企业自己进行运作，不应包括在跨区域的公共创新服务平台建设的范围之内。

二是平台建设活动的具体引导和扶持，对于可不由政府直接参与的领域，政府主要通过提供建设资金支持、政府购买和政策引导来加以扶持。其中在资金方面的支持应根据平台的定位而有所差别，例如对于面向产业关键共性技术和重大公益性技术研发和服务的平台建设中政府财政资金应占有较大比例，面向特定产业集群或产业链上下游企业的公共创新服务平台则应以企业投入为主，政府财政资金所占比例较低;对于其中跨区域的平台，不同地方政府在统一思想和行动步调的前提下，根据自己的需要、能力等给予相应的支持，并制定鼓励本地的科技创新机构参与的引导政策。

三是平台监督管理和评估，所有得到财政资金直接资助的公共创新服务平台都应该有政府部门直接或者委托有关机构参与到其具体的管理过程中，包括制定规章制度和运行机制、参与重要决策、重大事务协调等，同时平台本身必须接受政府的监督管理和绩效评估，以确保财政资金使用的合法和有效，这也是政府后续继续资助平台的基本依据。

4 大力推动科技中介服务组织作为公共创新服务平台市场化运营管理的主体

4.1 科技中介服务组织是最适合的平台运营者

从公共创新服务平台的定位来看，其核心内容还是提供服务，而且主要是面向企业需求的服务。因此，公共创新服务平台的建设需要企业的大力支持与参与，更多依靠市场化的方式来运作，保证平台所提供的服务与企业的需求“无缝”衔接，这已经为国内外所公认。但公共创新服务平台所承担的服务类别很多，涉及科技基础条件资源集成共享、共性和关键技术研发、创新成果应用与转化服务、产业创新发展公共基础服务、科技创业等方面［17］，因此必须有专门的机构来负责其管理运营。

参与创新公共服务平台建设发展的利益相关者主要包括企业、政府、高校、科研机构、行业协会和学会、科技中介服务组织等第三方机构等。在这些利益相关者中，仅就目前的现状而言，企业天生的逐利性决定了企业难以单独面对和承担广泛牵涉创新链上中下游各环节的复杂平台管理与运营活动，也难以真正做到公共利益与企业自身利益的均衡，使得其很难真正面向全社会提供广泛而优质的平台服务。政府的公共性、公益性也决定了其无法直接面对全社会特别是企业的多样化、巨量化的技术需求，在精简政府机构和事业单位改革同步推进的当下，依靠政府自身提高服务能力已经完全行不通。对广大高校和科研机构而言，其优势在创新链的某一个或几个方面，关注的重点在于教育和研究开发活动而为创新链发展服务，对于提供公共服务的热情并不大，因此更适合以参与者的身份从事平台的建设发展，而不是承担起平台的运营管理重任。此外，行业协会和学会的主要任务则是负责大量的专门事务性管理活动，对于承担平台的运营和管理有心无力。总之，这些利益相关者本身都不是从事创新公共服务平台运营管理的最合适的主体力量。在政府失灵与市场失灵同时存在的情况下，科技中介服务组织就脱颖而出并成为解决创新系统失灵和公共创新服务平台运行失灵的最佳选择［18］。

从理论上讲，科技中介服务组织是独立于政府和企业之外的推动创新的第三方力量，由于科技中介服务组织介于政府和企业之间，处在比较中立的位置，它们为何生存和不断发展壮大，一般倾向于积极地汇集和传递政府和社会的创新基础条件和创新资源、高校和科研机构的研发能力、企业的各种创新需求，并在此基础上整合形成面向社会的公共创新服务能力，并在这个过程中通过提供多样化的优质服务而获取报酬，也就是说整合公共创新服务能力并满足社会对于创新的各种需求是其盈利的基本途径，这就决定了科技中介服务组织在公共创新服务平台的建设、管理与运行中能够发挥关键性的中枢作用。

4.2 科技中介服务组织作为运营管理者的角色分工及其职责

从中国目前的实践情况看，社会上有影响的科技中介服务组织多为科技主管部门下属的机构或组织，或者是高校和科研机构以及国有企业的派生组织，如生产力促进中心、技术市场、科技信息中心、大学科技园、重点实验室、工程技术中心、科研机构或大学与地方合作创建的研究院等。由于这些机构或组织在管理上尚未完全去行政化，或者体制机制改革不完善、不全面，使得其在面对广大企业特别是中小企业的需求时，不能完全提供真正的市场化服务，或者其提供创新服务的动力不足，或者其能力的发挥受到各种因素的限制，这已经成为制约这些机构或组织从事公共创新服务平台建设的重要瓶颈。因此，必须从科技中介服务组织良性持续发展的视角来重新审视公共创新服务平台建设的问题。

作者认为，应该将政府、科技中介、企业、高校与科研机构纳入到一个体系进行统筹考虑。在这一体系中，政府负责提供相应的资源，包括资金、政策以及专业人才培养上的支持;但是在公共创新服务平台的具体建设、管理与运营方面，则应该交由科技中介服务组织进行负责，围绕企业的实际需求，以现代企业制度进行管理并以市场化的方式进行运作，不断在服务方式上进行创新。科技中介服务组织的构成来源可以是多种多样的，不仅可以包括科技主管部门下属的生产力促进中心、技术市场等，还包括在转制院所基础上形成的产业共性技术研发中心，政府牵头联合高校、科研院所的公共研发资源所形成的技术研发与服务网络，高校成立的大学科技园和技术转移机构，行业龙头企业或上游企业联合成立的产业技术创新联盟或公共研发平台，以及专门的企业孵化器等科技中服务企业，但它们必须是独立的法人，实行独立决策、自负盈亏。在具体的管理上，科技中介服务组织应该在法律或者合法协议的授权下，实行由所有参与方或其委托机构组成理事会和下属部门构成的管理模式，实行完全市场化的中介服务企业治理结构，享有独立的公共创新服务平台管理权，参与方只能通过理事会表达意见而无权直接干涉具体的企业经营管理。

［1］王瑞敏，章文君，高洁.公共科技服务平台构建和有效运行研究［J］.科研管理，2010，31(6):113-117.

［2］彭顺，李波.创新创业公共服务平台在区域创新体系中的角色和定位［J］.厦门科技，2007，(6):23-26.

［3］魏淑艳，娄成武.我国区域科技基础条件平台建设研究［J］.科学学与科学技术管理，2006，(9):12-17.

［4］马涛，姜丽芬，陈家宽.新形势下上海研发公共服务平台战略转型研究［J］.科技进步与对策，2012，29(23):24-27.

［5］杨勇.广东省专业镇公共创新服务平台建设研究［J］.广东科技，2011，(16):1-3.

［6］宋东升.河北省中小企业公共技术服务平台建设与发展的路径［J］.河北学刊，2012，32(6):229-233.

［7］九三学社江苏省委员会、江苏省政协科学技术委员会.关于江苏省科技公共服务平台建设情况的调研报告［J］.江苏科技信息，2006，(9):46-48.

［8］蒋太雄.建设公共创新服务平台:浙江的成功经验［J］.浙江经济，2009，(16):14-15.

［9］R Rothwell.Successful industrial innovation:critical factors for the 1990s［J］.R&D Management，22(3):221-240.

［10］J West，M Bogers.Leveraging external sources of innovation:a review of research on open innovation［J/OL］.Journal of Product Innovation Management.2013.http://ssrn.com/abstract=2195675.

［11］罗利行.余姚市优势特色产业科技创新服务平台建设的调查研究［J/OL］.(2013-06-14).http://www.yydx.cn/onews.asp?id=1182.

［12］桐乡市科技局.我市科技创新平台建设的现状与对策［J/OL］.(2013-06-14).http://txtx.tx.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=2044.

［13］简兆权，余陈金，王双喜.公共科技平台构建主体的关系演化模式［J］.科技管理研究，2011，(1):31-34，25.

［14］蒋坡.论科技公共服务平台［J］.科技与法律，2006，(63):7-10.

［15］唐松.区域公共科技服务平台的组织模式分析［J］.理论月刊，2010，(8):100-103.

［16］葛丽敏.公共科技服务平台的功能定位与组织模式研究——以浙江省为例［D］.浙江工业大学硕士学位论文，2008.

［17］李艳萍，吴绍棠.武汉市战略性新兴产业发展的公共创新服务平台研究［J］.科技进步与对策，2012，29(2):41-44.

［18］张利华，陈钢，李颖明.基于系统失灵理论的区域科技创新服务平台研究［J］.中国科技论坛，2007，(11):85-89.