新型农业经营体系建设的制度障碍及优化对策

何 磊

(中国延安干部学院 教学科研部，陕西 延安 716000)

2013 年中央1 号文件指出:“着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”推进农业现代化就是用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农业经营主体发展农业。但目前就我国农村经济发展状况来看，总体上仍处于新旧体制过渡时期，各方面关系还未理顺，旧的体制和机制因素仍然直接或间接地影响着新型农业经营体系建设，进而最终影响到农业生产力发展和农业现代化的实现。因此，必须对现行的农业经营体制机制进行变革与创新，以适应加快新型农业经营体系建设的需求。

一、新型农业经营体系建设的重要意义

“加快新型农业经营体系建设”是党的十八届三中全会根据我国当前农业农村发展新形势和同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求提出的进一步深化农村改革的重大任务，是加快我国农业现代化进程的必然要求。自党的十一届三中全会启动农村改革以来，我国逐步在广大农村建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，小规模家庭经营成为农业生产经营的最主要方式，并一度取得了辉煌的成绩。然而，随着工业化、城镇化、信息化以及农业现代化进程的加快推进，农业生产经营开始面临一些新情况新问题。一是大量农村青壮年劳动力转移到城镇工业部门和服务业部门就业，农业兼业化、农村空壳化、农民老龄化的问题日益严重，“谁来种地”的问题越来越紧迫。据有关部门统计，20l2 年底，我国农村有2626l 万劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7 亿多人，但几乎都是50 岁以上的中老年人和妇女。因此，未来谁来种地的问题必须及早考虑。二是小生产与大市场不能有效对接，农产品价格剧烈波动，谷贱伤农、菜贵伤民的现象频繁发生，“种什么”的问题也急需解决。三是农民种地多是从经验出发，劳动生产率普遍较低，增收困难，农业(种植业)收入在多数农村家庭收入构成中的份额严重萎缩。因此，“怎么种”的问题也急需予以回答。我国人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模小，分布散，生产效率低，抵御风险能力弱。为了增加收入，多数农民家庭的主要劳动力都选择了外出务工经商或就地从事非农产业，农民纯收人中来自农业的比重在不断下降。据统计，2012 年全国农民人均7917 元的纯收入中，来自耕地经营的比重仅占26.6%(2107 元)。种地，对于很大一部分农户而言，正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”，正逐步演变为农民家庭经营结构中的“副业”。［1］6因此，必须研究如何在不改变土地家庭承包经营权性质的基础上提升农业生产经营效率的有效途径，也就是回答好将来“怎么种地”的问题。上述三个问题直接关系到我国农业未来的兴衰，也是加快构建我国新型农业经营体系重要性和紧迫性的原因所在。解决这些问题，客观上要求创新农业经营体制机制，加快培育多元化新型农业经营主体，大力发展农业社会化服务，提高农业组织化程度，加快新型农业经营体系建设。

二、新型农业经营体系建设的制度障碍

在过去的36 年中，中国经济能实现持续的高速增长，主要是得益于中国从1978 年起实行改革开放，推进传统计划经济体制向市场经济体制转轨，并逐步完善社会主义市场经济体制的结果。目前，从总体上看，我国农业现代化推进步伐还比较缓慢，制约新型农业经营体系建设的各种体制机制障碍仍然很多，生产关系不适应生产力发展的现象还十分突出。正如制度经济学家所说，发展是制度优化的过程，或者说，没有制度演变，没有制度的创新，就不可能有经济的发展。当制度阻碍经济的发展，我们就要根据新的制度需求对原有制度进行变革。中国农村经济的发展，尤其在加快新型农业经营体系建设的过程中，仍然存在着一系列的制度约束。分析中国目前影响新型农业经营体系建设的制度因素主要有以下三个方面。

(一)农业经营主体培育制度供给不足

构建新型农业经营体系首先必须要有新型农业经营主体。新型农业经营主体，即能在合作经济组织、专业大户、家庭农场、农业企业等从事农业生产的自然人或法人。而当前农村从事农业生产经营的主体，几乎都是50 岁以上老年人，而这一年龄段的农民又多数是文盲或者半文盲，整体文化素质不高，大多数农民只能从事附加值低的、科技含量不高的简单劳动，对于科技含量高的、复杂的劳动，多数人都不能胜任。这严重影响着农业生产中的科技推广和农业产业结构的进一步提升，即影响着新型农业经营体系建设和农业现代化的进程。虽然近年来，为适应农业生产方式转变和农村劳动力转移就业的需要，政府对农民教育培训工作不断加强，实施了农村劳动力转移就业的各种技能培训工程，但是，农业经营主体培育制度还很不健全，适应于农业现代化发展的各类具有专业化农业生产技能的职业农民群体尚未出现。一是激励人力资本向农村农业回流的制度没有形成。随着工业化、城镇化进程的不断加快，农业比较效益低的问题进一步凸显，大量素质比较高的农村青壮年劳动力流向城市就业，留在农村从事农业生产的劳动力整体素质呈现出结构性下降趋势，老龄化、女性化、文化素质较低成为留村务农劳动力的主要特征。如何激励高素质劳动力向农业经营领域回流成为当前构建新型农业经营体系急需解决的问题。二是农业专业化制度没有建立。农业生产在相当程度上仍然是一种维持生存的谋生手段，而不是经济活动。农业生产兼业化现象严重。由于缺少具有农业现代化生产知识和技能的专业化农民，一些地方和领域农业生产经营仍然以粗放式经营为主，农业资源开发利用率极低，农业生产成本极高，严重影响着农民的农业生产收益。三是现行的农民教育培训主要是帮助农村的剩余劳动力向城市顺利转移，而忽略了对留存务农劳动力的农业技能培训。即使已开始重视对留乡务农劳动力进行农业生产技能培训的地区，也因留乡务农劳动力主要是老年人和妇女，年龄结构老化和文化水平下降，使他们接受新知识、新技术的能力较弱，加大了农民教育培训的难度，给农民教育培训工作带来了新的要求。目前的农民教育培训制度从目标、内容、渠道和方式等方面还不适应这种要求，需要进一步完善。［2］

(二)农业金融信贷支持制度供给不足

推进农业规模化经营必然要求农业生产经营者拥有一定数量的货币资本，而且这种投资与支出往往是一次性的大额支出，所需资金很难简单地从一年的收入节存中获得，因此，必须要有长期信贷，以及累积的储蓄金来支持投资。［3］但是，目前农村信贷资源配置还不能有效地满足农村经济发展的需要，仍是当前制约农村经济发展的主要制约因素之一。就现行的金融制度来看，一般农户在获取信贷资源方面有三个重要的制约因素:一是农户缺乏有效的抵押担保物品。在农村，农民虽拥有房屋、土地、农业生产工具、农作物等财产和生产资料，但这些财产和生产资料对正规金融而言或是执行成本太高，或是变现困难，或是近乎不可执行;基于风险量化、科学审慎管理原则基础上的正规信贷供给主体需要的是足额流动性强的抵押物，农户的财产状况难以满足这一要求。二是农业的特殊性风险与商业金融经营原则的矛盾。现阶段我国农村经济仍以小规模分散的农户家庭经营为主，农业生产周期长、季节性强，面临自然和市场双重风险、且收益率低，与追求安全性、流动性、盈利性的商业银行经营原则相悖，并且农户居住分散，单笔存贷款规模小，这也增加了商业金融贷款的边际成本。三是农户借贷资金的非生产性用途削弱了农户还贷能力。对于基本还处于生存经济状况的农户而言，住房、教育、医疗及应对突发事件的刚性消费占贷款需求的首要位置，农户往往把借贷的资金优先使用于基本生活性的开支，造成基本生活性需求对生产性需求的替代和挤压，而信贷资金的非生产性使用降低了其盈利能力，不能改善农户的财务状况，从而增加了贷款的违约风险。［4］所有这些，都使得农户的借贷需求难以与农村信贷市场上正规金融供给主体的借贷模式相适应。

(三)农业生产合作组织制度供给不足

十四大以来，农村经济体制改革不断深化，农业产业市场化水平不断提升，处于弱势地位的广大农民为了维护自身利益而自愿联合起来，在坚持家庭经营为基本经营形式的前提下，新型的农村经济合作组织应运而生，如农村合作制、股份合作制、农业技术专业协会等组织形式在实践中不断地创新和发展，以适应社会主义市场经济的改革方向。2013 年11 月召开的党的十八届三中全会进一步提出，要加快构建新型农业经营体系，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。然而，从实际发展来看，我国农村合作经济组织的发展水平还不高，在组织形式、运行机制、综合实力、服务能力等方面还不能适应新形势发展的客观要求。外部环境对农村合作经济组织的发展还有较大的制约作用，在法律地位、资金扶持、技术支撑等方面还存在着制度障碍。农业生产合作组织的缺位成为制约农业现代化发展的另一突出问题。主要表现在:一是多数地区还尚未成立真正意义上的生产合作组织。绝大多数农民都是单家独户参与市场交易，受经济实力、个人素质和信息资源等因素影响，市场竞争的充分性和有效性只表现在农民之间的卖方竞争，农产品价格形成不对称，农民承受了各种风险和压力。即使少数已经形成农业合作组织的地区，其组织形式还不够规范，还处于初始阶段，专业化程度不高，经营理念落后，各类组织的规模经营、能力提升、资源共享的机制尚不完善。二是农业社会化服务体系建设滞后。农业现代化建设所必需的科技研发、咨询服务、金融保险等新兴行业发育程度很低。农资供应、农技推广、农机作业等常规性传统行业的比重虽然较高，但还不能有效覆盖农业产前、产中和产后全过程，不能满足农民对农业生产服务的需求;农民信息闭塞，生产盲目，部分农产品“买难”、“卖难”交替出现，甚至由于产地运不出去、销地卖高价，出现农民丰产不丰收的现象。

三、新型农业经营体系建设的制度创新

构建具有中国特色的新型农业经营体系，必须坚持市场化的改革方向，以农业增效、农民增收和农村繁荣为主要目标，按照统筹城乡发展的基本要求，实现新型农业经营制度的创新与发展。

(一)激励青年人才回流农村以培育新型农业经营主体

要采取有力措施，加强对农民特别是留在农村中的农民的教育和培训，提高他们的文化素质和科技能力，培养具备农业专业生产技能的新型专业农民。一是加大教育投资力度，普及九年义务教育。目前，普及九年义务教育的核心问题是经费问题。建议抓紧改革义务教育的财政分担模式，依照分类扶持的原则，提高中央财政和省级财政对农村九年义务教育的支持力度和份额。欠发达地区的农村九年义务教育，急需要国家财政有突破性的措施。今年的中央一号文件强调，各地和有关部门要把加强对农村劳动力的职业技能培训作为一件大事抓紧抓好，各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。二是大力发展农村职业教育，广泛开展各类短期技术培训。通过加强政府在技术推广、人员培训方面的服务功能，充分发挥政府在技术推广、人员培训方面的人才、资金、信息优势，举办各种实用型职业教育，提高农民的技术及管理水平。通过技术推广、人员培训，一方面及时为农民提供有利于增收的实用技术，另一方面提高农民素质以及掌握新技能的能力。三是建立高素质人才回流农业的激励机制。建立专业农民补贴保障制度，对具备资格的专业农民从事农业生产给予补贴，提供长期低息或免息贷款，使专业化农民有能力扩大生产规模，提高生产能力，增强竞争力。积极探索吸引农村以外人才从事农业生产经营的优惠政策，对返乡创业从事农业生产经营的能人给予支持，进一步吸引城市的工商企业、高等院校和研究所的研究人员及大中专院校毕业生到农村创办农业现代化企业，吸引和培养有兴趣的青年大学生成为新型农业经营主体。

(二)放宽金融准入政策以鼓励农村金融发展

进一步深化农村金融改革，既要着眼当前，在宏观调控中加大对农村金融的供给力度，又要立足长远，加快建立有利于农村、农业发展的农村金融体制和机制。一是对金融机构在农村设立网点等行为给予政策和资金上的支持，如对发放农业贷款的金融机构给予财政补贴，或者中央银行对于从事涉农业务的金融机构和组织，在贴现率方面，给予利率、期限等优惠，以鼓励各金融机构把业务延伸至乡镇基层，加快建立农村中小型金融机构的步伐。二是逐步建立涉农风险保障基金，按贷款的一定比例给予风险保障金，分担金融机构涉农贷款风险。为农村基础设施建设提供低利率、长期限的专项贷款，加快农村基础设施建设，促进农业新型经营体系建设，推动农业现代化发展。三是加强商业性金融机构与农村信用社、新型支农金融组织的合作。由于商业性金融机构直接从事农村业务成本较高，可以将其规定比例的支农资金委托给农村信用社或新型农村金融组织运作，这既促进了商业性金融机构支农作用的发挥，又增强了农村信用社和新型农村金融组织的资金实力。［4］

(三)优化合作组织制度以增强农户之间合作互惠

在坚持家庭承包经营基础上，探索适合农业现代化发展的农业生产组织形式。一是坚持“民办、民管、民受益”的原则，适应传统农业向农业现代化转变的需要，采取多种形式，发展规模化、专业化、集约化经营，大力提高农业组织化程度，实行组织内资源共享，互惠合作，最大限度地克服小生产与大市场大流通的矛盾。大力发展农业产业化经营，完善龙头企业与农户的利益联结机制。认真贯彻《中华人民共和国农民专业合作社法》，出台相关配套法规和财政扶持、税收优惠、信贷保险等政策措施，促进合作社规范发展，充分发挥各类农民专业合作组织在服务农民、落实政策、对接市场等方面的作用。二是加快构建包括农村集体经济组织、政府农业服务部门、农民专业合作社、涉农企业和农民自身在内的新型多元化农业社会化服务体系，解决好一家一户的农民办不了、办不好的事情。拓展社会化服务领域，大力开展农资配送、疫病防控、技术培训、农机作业、产品营销等面向产前、产中、产后的全过程服务。

四、简要的总结与评论

从中国目前的国情和农业发展所面临的新情况核心问题来看，通过变革制度安排来促进农户与市场对接，构建新型农业经营体系建设已经成为进一步加快农业现代化进程的必然要求。然而制度变革涉及上层建筑的诸多方面，不仅要求逐步改变人们的传统发展理念以及不同经济主体间利益的重新调整，更涉及对现阶段各类制度安排的反思和创新，也包括突破其他相关领域不适宜于推进新型农业经营体系建设的体制机制障碍。

总之，无论从国内外已有的理论研究还是从我国以往的实践经验来看，破解新型农业经营体系建设中的各种体制机制障碍，进行制度创新绝不可能一蹴而就，必须逐步探索推进，在实践中不断地对阻碍新型农业经营体系建设的体制机制进行变革与创新。逐步创立一套适应于新型农业经营体系建设要求的体制机制;逐步实现农业生产经营主体职业化、多元化，农业资源配置市场化，农业生产集约化，农业发展产业化，农业产业集群化。

［1］陈锡文.加快构建新型农业经营体系刻不容缓［J］.农村经济管理，2013(12).

［2］张红宇.我国现代农业发展面临的制度障碍［N］.中国经济时报，2008－10－29.

［3］冯涛，魏金明.农村信贷市场结构特征与农村信贷供给模式探讨［Z］.中国西北农村经济发展会议论文集，2008.

［4］张红宇.现代农业制度创新的突破口［N］.中国经济时报，2008－10－31.