城镇化公益性公墓建设中的五个问题

陈军

公益性公墓不仅规范、消除零散式、随意式的乱埋乱葬，解决了死有所葬问题；亦把过去无序式、分散式的模式，逐步推向文明式、特定的、集中式的安葬模式，解决了规范、有序的问题。公益性公墓发展建设，自1992年8月25日民政部颁布《公墓管理暂行办法》以来，已走过二十多个年头。但从严格意义上来说，它还处在发展建设初期，许多问题都还处在探索之中。公益性公墓建设的发展，将以何种模式（或样板）出现？出现的问题将如何解决？需要在实践中探讨与摸索。就目前而言，有以下五个问题值得我们殡葬工作者和社会学者关注和思考。

一、城镇规划建设中有没有公益性公墓一席之地？

城镇化发展是国民经济、社会发展和全面建设小康社会的大战略。城镇化的发展建设意味着土地由分散式走向集中式，从殡葬管理角度来看，便会出现一个问题：原有土地上、村头屋后的坟茔（祖坟）如何安置？如果我们在城镇化、美好乡村建设中，对“死有所葬”缺乏考虑或考虑不周，则显然与城镇化进程的要求不相符。《殡葬管理条例》第五条规定：县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划。但在实际城镇规划或美好乡村建设规划中，却很难寻觅到殡葬服务设施的规划。因此，城镇规划建设中，公益性公墓能否占有一席之地，是我们必须要考虑的一个现实问题。

二、公益性公墓建设用地如何解决？

公益性公墓建设最基本的条件是土地。没有土地，建设公益性公墓只能成为“空头支票”。《公墓管理暂行办法》第四条规定：建立公墓应当选用荒山瘠地，不得占用耕地，不得在风景名胜区和水库、湖泊、河流的堤坝以及铁路、公路两侧。第九条规定：建立公益性公墓，由村民委员会提出申请，报县民政部门批准。《暂行办法》对如何解决公益性公墓建设用地的问题，没有做出明确的表述与规定。在现实中，村级公益性公墓建设用地的性质，实际上都是集体土地划拨。即：村级分田到户时预留下来、作为集体财产，用于发展、补缺补差的土地。那么，在城镇化和美好乡村建设对土地的高度依赖与供不应求面前，还有集体土地可划拨吗？由于《殡葬管理条例》第五条的规定只能作为理论性、业务性的指导意见，而不具备实际的强制性，村级公益性公墓建设用地只能是“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”：或寄托于立法机关制定、出台的《公益性公墓管理条例》或《公益性公墓暂行管理办法》；或寄托于当地党委、政府的高度重视，划拨一块殡葬建设用地；或寄托于当地把公益性公墓的建设纳入城乡建设规划和基本建设计划中。否则，这一现实问题很难解决。如果这一问题得不到及时的解决，势必又会引起新的问题、新的矛盾。

三、公益性公墓建设资金哪里来？

《殡葬管理条例》第五条规定：县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划。《公墓管理暂行办法》第二条规定：在火葬区，要提倡骨灰深埋、撒放等一次性处理，也可经批准有计划地建立骨灰公墓。公益性公墓是由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准，由村民委员会建立。在大多数经济欠发达的村，如何建立公益性公墓？尽管公益性公墓属于殡葬服务设施，应该“纳入城乡建设规划和基本建设计划”中，但公益性公墓的建设资金却很难得到保障，这是公益性公墓建设中普遍存在的一个问题！资金问题解决不了，建设公益性公墓必然是一个“空头支票”。这是城镇化公益性公墓建设发展中的一大难题。

四、公益性公墓如何体现出公益性？

《殡葬管理条例》第八条规定：农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。第九条规定：农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。《公墓管理暂行办法》第三条规定：公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。第十六条规定：未经批准，公益性公墓不得对外经营殡仪业务。民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》强调：“对违反规定对外出售墓穴和骨灰存放格位的公益性公墓单位，要责令其停止营销活动，出售墓穴和骨灰存放格位按非法转让行为处理。”从这些法规规定中我们可以看出，公益性公墓的公益性在于“为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地”、“不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”、“不得对外经营殡仪业务”。因此，它具有“由国家或社会团体举办的以全体人民为对象的社会公共福利事业”的属性，享有“社会公共福利事业一般为群众提供免费的或低费的服务。在免费提供服务时，这些设施的维持和发展费用由国家负担。在以优惠价格提供服务时，则由消费者负担一部分费用，其余部分由国家负担”的社会福利。只有严格执行这些规定，公益性公墓的公益性才能凸显出来，才能给丧事群众带来殡葬改革成果的“红利”与福祉。

五、公益性公墓建设成本要不要回收？

公益性公墓建设涉及到土地、墓穴材料、管理、工资等诸多成本与支出。公益性公墓建设成本要不要回收是一个复杂的问题：如果允许收费，则与经营性公墓相差无几，既严重违反了殡葬法规与政策的规定，又与公益性公墓的性质、目的相悖；如果不允许收费，那只会导致一种结果，任何人都不会做这样的亏本生意。除非是完全的公益性和慈善行为；如果没有一个明确的“杠杠”，国家、政府不投资，社会、集体、民营、个人资本又不涉入，那么建设公益性公墓只能成为“空头支票”，而无任何实质性的意义。而现有的殡葬法规及政策，对公益性公墓能不能收取成本或略有营利的收费，都没有明确的规定与表述。笔者认为，在法规、政策无禁止的情况下，我们应该积极创新、大胆摸索，在实际工作中找出解决办法。当前，应当鼓励社会、集体、民营、个人资本投资兴建公益性公墓。这样，既有利于解决投资不足、资金不足的问题，又有利于公益性公墓的建设发展。只是要对回收资本的收费，严加规范、严加规定。

1. 严格实行社会力量、民营力量准入制。建设公益性公墓（骨灰堂）的主体与管理方，必须是县级民政部门。社会力量、民营资本等其它单位要进入，民政部门必须进行严格的审查，包括资金来源、服务性质、收费标准、管理方式、占地面积、墓穴面积、建筑规划、人员报酬等资质，必须要有明确的资料与备案。确保准入后，能够严格遵守相关制度，进行有序的、正常的服务活动。

2. 明确收费的项目与范围。公益性公墓具有社会公共福利事业的属性。在免费提供服务时，设施的维持和发展费用由国家负担。在以优惠价格提供服务时，则由消费者负担一部分费用，其余部分由国家负担。按照这样的理解，参照《公墓管理暂行办法》第十六条、第17条，《殡葬事业单位管理暂行办法》第七条的规定，我们对公益性公墓收费的问题建议如下：

（1）国家、政府投资兴建的公益性公墓，属于“为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务”、“不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地”的“公共墓地”。“这些设施的维持和发展费用由国家负担”。

（2）社会、集体、民营、个人资本投资兴建的公益性公墓，实行提供“优惠价格服务”。允许他们开展低费或优惠价格的服务，按照“略有营利”的原则，限制严格的收费行为，只能在材料的进销价、维修费、管理费、绿化卫生费的范畴内，实行略有营利的收费。

（3）为了照顾第2种“薄利”而又认真执行“公益性”的经营管理，调动社会、集体、民营、个人资本投资兴建公益性公墓的积极性，可实行国家、政府补贴制，或由民政部门按安葬的数字，每年从福彩公益金中适当补助一些；或由“消费者负担一部分费用，其余部分由国家负担”。