托举生命——“婴儿安全岛”聚焦

策划执行/本刊编辑部

托举生命
——“婴儿安全岛”聚焦

策划执行/本刊编辑部

导 语

“婴儿安全岛”是儿童福利机构保护弃婴生存权利的一次尝试与探索。2011年6月1日，我国第一个“婴儿安全岛”在河北省石家庄市社会福利院设立。2013年7月26日，民政部在总结地方经验的基础上，下发了《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》，要求各地根据实际情况开展试点工作。

2013年11月29日，陕西首个“婴儿安全岛”在西安市儿童福利院投入使用。12月10日南京市“婴儿安全岛”正式启用。2014年1月1日，天津市“婴儿安全岛”投入使用。1月8日，哈尔滨市儿童福利院的“婴儿安全岛”正式启用。截至2014年2月18日，河北、天津、内蒙古、黑龙江、江苏、福建等10个省区市已建成25个“婴儿安全岛”并投入使用，另有19个省区市正在积极筹建“婴儿安全岛”或弃婴观察救治中心。

从试点情况看，各地接收弃婴的数字因地区差异有所不同。最早开展试点的石家庄市在两年半时间里接收弃婴约200人，内蒙古乌兰察布市儿童福利院于2013年4月开展试点，至2014年2月仅接收4名弃婴。如果以试点50天接收弃婴的数字来看，天津接收弃婴16人，南京接收弃婴25人，而广州在48天内则高达262人。

也许新生事物的发展注定要经历曲折。广州“婴儿安全岛”自2014年1月28日正式运行，至3月16日因不堪重负而宣告暂停。作为既是道德、文明进步的产物也是道德、法治责难的对象的“婴儿安全岛”，再次被推上舆论的风口浪尖。

怎么看待“婴儿安全岛”的设立？“婴儿安全岛”又将何去何从？为还原“婴儿安全岛”的本来面目，本刊特意梳理“婴儿安全岛”的历史发展，集中展现各种不同的观点声音，从不同角度为“婴儿安全岛”发言发声、献计献策。

缘起与现状

追溯“婴儿安全岛”的历史，不能不提“弃婴罗盘”。弃婴设施最早出现于1188年的法国。一家医院在沿街窗户内放置简易木床接收弃婴，完成抚养权交接。因木床可绕一根木轴转动，得名“弃婴轮盘”。1198年，罗马设立了宗教关怀色彩浓烈的“婴儿安全岛”。在教堂外墙设圆柱箱子，旋转箱子即可将弃婴送进教堂，然后摇动铃铛通知教堂收养。中世纪后期，弃婴轮盘在欧洲得到普及，其一个基本的理念在于设置弃婴轮盘可让母亲以隐秘安全的方式放弃自己的婴儿，以防止随意丢弃、甚至虐杀。1709年，德国汉堡一孤儿院设置了弃婴旋转抽屉，由于财务紧张，1714年停止使用。此外，德国早期著名的弃婴旋转抽屉还出现在卡塞尔（1764年）和美因茨（1811年）。值得注意的是，由于争议较大，弃婴轮盘在1880年后逐渐消失。

19世纪末弃婴轮盘逐渐消失，但弃婴现象仍然存在。在持续争议的一个世纪里，西方国家一直试图对弃婴问题进行立法、探索设施建设、流程管理。弃婴保护舱从1952年开始出现。

1996年匈牙利率先设置“婴儿安全岛”，并为此修改法律，使其成为弃婴的唯一合法场所。随后，德国（2000年至2012年，德国共设立了99个弃婴保护舱）、比利时、瑞士、荷兰、捷克、斯洛伐克、奥地利、意大利、梵蒂冈、俄罗斯、立陶宛、加拿大等国相继设立。不可忽视的是，在这期间出现了私人慈善组织设置的弃婴装置。比利时安特卫普私人慈善组织“母亲为了母亲”设立了“母亲的摩西摇篮”弃婴保护箱。法国有匿名生产法，它允许妇女匿名并免费在医院进行分娩，并放弃婴儿将其送养。美国各州法律均严厉禁止遗弃儿童行为，也没有设置固定设施接收弃婴，但它通过立法明确了“安全弃婴”行为。比如，德州于1999年9月1日实行“避风港法案” （Safe haven laws），允许父母依法以匿名方式、在安全的地方——警察局、医院、救援队、消防局等地——放弃刚出生的婴儿（72小时内）。目前，美国50个州都已通过了某种形式的“安全港法案”，如加州的《安全交出婴儿法》。根据该法，父母或合法监护人可以放心和保密地在婴儿出生后72小时内交出婴儿，还能在14天内“反悔”，索还自己的婴儿。

近些年来，“婴儿安全岛”陆续在中国、马来西亚、印度、巴基斯坦、菲律宾、日本、南非等亚非国家开始设置。日本最有影响力的弃婴收容点设于熊本市的慈惠病院，2007 年5 月，民间运营、政府补贴的慈惠医院开始正式运营名为“鹳之摇篮”的弃婴箱。澳大利亚尚未设置弃婴装置，但是澳大利亚在对弃婴的暂时和长期处置上有一套完善的流程。2011年6月，我国石家庄设置了第一个“婴儿安全岛”，2013年我国陆续在一些城市开展试点。

总体看来，“婴儿安全岛”并无统一名称，比如“弃婴保护舱”、“婴儿窗口”、“婴儿邮箱”、“生命摇篮”等；全球“婴儿安全岛”也一直开开关关、争议不断。但是，“婴儿安全岛”最初的“尊重生命、救助生命”的理念一直传承至今；它体现了现代政府的福利职责，是对生命权的尊重，也是对人性的尊重。虽然“婴儿安全岛”背负道德、法律的两难，但它却在争议中前行。

生命权高于一切，“婴儿安全岛”因此而设立。

争议中的“安全岛”

关于“婴儿安全岛”的争议，从其出现就一直存在。争议主要集中在道德、伦理、法律、父母责任、政府责任、社会责任等方面。“婴儿安全岛”在我国发展，同样也无法逃避上述争议点的论争。但是，了解是澄清争议的前提，辩论才能让问题更加明晰。正是在争议之中、辩论之中，我们对“婴儿安全岛”的认知才能达成共识。基于此，我们需要认真听取公民、专家的意见和建议，仔细察听试点城市的声音和诉求、主管部门的考量和统筹。

社会议论

面对托举生命的“婴儿安全岛”，其初衷并没有在社会上达到高度认同，社会上的声音不一、争论不断。一方面，支持者赞之有加。律师王旭阳认为，法律需要进一步明确遗弃罪的相关规定。刑法规定，对患病或者其他没有独立生活能力的家庭成员，应当抚养而拒不抚养，情节恶劣的行为，应该以遗弃罪追究当事人的法律责任。但如何界定“行为人能够抚养却拒绝抚养”、“情节恶劣程度”，法律没有明确的规定。此外，一般来说，遗弃罪是将被害人遗弃于能够获得救助的场所，如他人家门口、车站、码头、街口等。可安全岛属于什么场所，法律没有明确。安全岛的出现暴露了我国社会保障与救助制度的缺陷。社会工作者罗典认为，打击违法弃婴应当有所区分，对于贩卖婴儿、有组织弃婴必须执法从严、绝不手软；但对于走投无路的父母，还是应该综合考量实际情况，在予以惩戒的同时也应提供必要的救助。同时，婴儿保护的前端应该延伸到对父母的产前教育，父母责任应该要纳入国民教育，从青春期就开始，在学校和社区都可以做。广州市社会工作协会副会长朱静君认为，应当对那些困难家庭抚育婴儿的困难、需求进行评估，进一步探讨接下来如何运用政策、制度来进行帮扶。社工团队要积极收集各地民政系统的政策资源和慈善机构的救助资源，汇集成册，向目标对象发放。安全岛应该是最后一道防线。媒体人毛开云认为，无论是石家庄的安全岛还是韩国、日本等国的弃婴接收箱，都是在一片质疑声中蹒跚前行。必须加强孕前、孕期检查。弃婴大多存在缺陷，父母也多是迫不得已，把婴儿的出生缺陷控制在最低限度，这是减少弃婴的治本之策。知名网友“渝西锋光”认为，婴儿安全岛需要社会合力呵护。安全岛能让弃婴脱离生命危险，这无疑会让人看到福利院作为社会管理细胞，从关爱弃婴的生存状况角度出发主动提前介入，是尊重生命的体现。福利院还只是一个社会公益事业单位，除了尊重生命、接纳弃婴、尽量维护弃婴的生命权利之外，因此而来的更多事项还需要更多职能部门来共同完善，合力呵护好安全岛散发的道义温暖与人性光辉。记者王驰认为，在社会保障和医疗保障不到位的现实困境下，在遗弃罪必须后果严重才能追责的法律软肋下，与其希望堵住弃婴这个社会“漏洞”，不如先兜住弃婴这个社会底线。

另一方面，反对者质疑不断。媒体人毕诗成认为，“婴儿安全岛”是对弃婴行为的纵容。解决弃婴的根本出路不在于设置安全岛，需要从以下三个方面着手：一是严厉打击遗弃婴儿的父母，严刑峻法一定能够震慑不良父母。二是加强婚检与孕检，大幅降低残疾婴儿的出生率。三是加强对贫困家庭的救助力度。南京市民王女士说，最近她也看了南京设立“婴儿安全岛”这个新闻，心里不知道是悲还是喜，“本来扔孩子是偷偷摸摸地扔，现在有一种感觉好像是政府在鼓励，你要是不想要孩子了，就送到那里去”。同样，市民丁先生也认为，既然法律已经规定了遗弃婴儿是非法行为，政府相关部门应该对此严加防范，坚决打击。而现在，公开设立弃婴的接收设施，等着遗弃孩子的父母来这里，是对他们这种行为的纵容和鼓励，甚至可能会诱导一些困难家庭放弃子女。网友“中国人”认为，弃婴是违法行为，设置专门接收弃婴的设施，鼓励了不负责任的人做不负责任的事，会变相纵容弃婴行为。 网友“鑫特曼求好运”认为，应该安摄像头，还是那种能拍到正脸的，并把视频资料留存下来。以后孩子长大了也能有机会看一眼。“自贡社保陶永康”认为，如果因为有了安全岛，反而让父母丢得坦然、弃得心安，情况就不妙了。一方面要办，最大化体现对人的关爱；一方面要治，以制度法规确保父母不能弃、不敢弃。“NEWS_dog”认为，设立安全岛是为了关爱帮助弃婴，然而安全岛的出现却打消了一些弃婴家长的顾虑，违背了安全岛设计的初衷。

专家观点

韩克庆（中国人民大学劳动人事学院 教授）认为，“婴儿安全岛”是新时期儿童福利制度的创新举措。“婴儿安全岛”不仅体现了对生命的尊重，而且延伸了儿童收养的制度触角，成为新时期儿童福利制度的创新举措。首先，“婴儿安全岛”的设立，可以为弃养儿童提供最初的生命安全保障。“婴儿安全岛”是基于现代科学技术之上的生命安全岛，体现了人类文明进步对每一个生命的尊重。它可以有效避免被遗弃儿童在弃养过程中造成身体伤害甚至失去生命，彰显了人道主义和“人人生而平等”的社会伦理。其次，“婴儿安全岛”是新时期儿童福利制度的创新。我国目前的儿童福利制度，主要由机构养育制度、家庭收养和寄养制度、流浪儿童救助管理制度、残疾儿童福利制度几大板块构成。儿童福利制度在很长一段时间内，存在机构养育不足、救助管理失灵等问题。“婴儿安全岛”的设立，可以有效弥补政府救助管理和儿童养育制度方面的漏洞，把儿童福利服务的制度触角延伸到社会大众触手可及的地方。通过“婴儿安全岛”收容的弃婴，便于政府管理部门和相关机构进行服务分流，提升了儿童福利服务的便捷性。最后，“婴儿安全岛”的出现为政府责任提出了新要求。现代儿童福利制度的核心理念是“儿童权利最大”。在相应的制度安排上，机构养育、家庭收养、救助管理、残疾康复、社区照顾、特殊教育等，成为针对特殊儿童群体的主要内容。国家在儿童福利尤其是针对特殊儿童的救助管理和福利服务提供方面，承担着不可推卸的法定责任。“婴儿安全岛”的设立，无疑会增加政府的管理环节和财政支出，带来制度设计、人员配置、财务管理、社会监督等一系列后续问题，需要统筹兼顾，合理衔接。总之，“婴儿安全岛”的设立和完善，必将成为我国儿童福利制度创新发展的一个重要突破口，成为汇集政府能力、社会活力、市场动力的重要实践场所和理论研究阵地。

童小军（中国青年政治学院中国社会工作研究中心 副教授）认为，广州“婴儿安全岛”的“开放”和“关闭”带给了我们更多的思考，反映了我国弃婴救助制度乃至儿童福利制度在变革过程中的现实状况，对推动我国弃婴救助制度和儿童福利制度建设都有着深远的意义。“开放”标志着我国弃婴救助制度建设理念的进步。“弃婴”这一社会问题，不仅不能见容于传统道德和社会舆论，并且长期被归于犯罪受到打击。惩罚理念的逻辑是，如果打击得力，就能威慑弃婴者的行为，“弃婴”这一社会问题就会得到解决。但是，现实并非如此。为逃避惩罚，弃婴者常常不惜将婴儿遗弃在偏僻而且生存环境恶劣的地方，婴儿的生死只能听天由命，常常因为发现太晚而死亡。因此，开放“婴儿安全岛”之前，只有那些被发现时还活着的弃婴才有机会被送到福利机构获得救助；这种救助是一种被动救助，体现的是社会对弃婴这个群体的朴素的同情和慈善情怀。设立和开放“婴儿安全岛”的指导思想是“生命第一，儿童优先”。它是在无法兼顾保护婴儿和打击遗弃者的情况下，优先保护毫无生存能力的婴儿，让弃婴救助从被动变成主动，让“尊重生命”从口号变成行动。它标志着我国弃婴救助制度建设理念的进步；它弘扬了社会的慈善精神，也体现了政府保护儿童权益的执政理念。“关闭”表明弃婴救助服务需要以更加完善的儿童福利制度建设为前提。以保护生命为目的，“婴儿安全岛”的功能不是改变婴儿被遗弃的命运，而是婴儿被遗弃的结果。针对弃婴现象，更有效的方法应该是改变幼儿被遗弃的命运，即让弃婴者改变弃婴行为。要做到这一点，就需要了解弃婴者弃婴的原因。广州暂停“婴儿安全岛”的原因为寻找弃婴现象的原因提供了线索。广州“婴儿安全岛”在开放的48天里，共接收弃婴262名，全部患有不同种类和程度的疾病，多数是中、重度病残。要让这样的孩子生活得体面、有尊严，一个家庭需要极大的付出，包括情感和经济的付出。人们往往能够理解这样的家庭在经济方面面临的困难，但很难理解他们在情感上面临的挑战：接受孩子身患重症的事实，担心病情随时可能恶化，以及对拥有健康孩子、享受天伦之乐的渴望。现实中，重大疾病患儿的父母，往往难以承受长期在精神和经济上的双重挑战，弃婴往往成为他们唯一的选择。对有类似上述患儿存在的家庭，如果在他们育儿的不同阶段提供不同的服务，就会改变他们和患儿的命运，从源头减少甚至消灭弃婴现象。虽然“婴儿安全岛”是针对弃婴现象设立的，但它只是整体儿童福利制度的一部分。因此，弃婴救助服务体系想“独善其身”，其面临的挑战之大、应对时的无奈感之强，就不难想象。弃婴现象的原因分析，说明了在弃婴救助服务之前，儿童福利服务体系必须先行开展一系列针对已婚夫妻的优生优育服务、疾病患儿诊治的信息服务、情感支持服务和实际的照顾和照料替代服务，让“婴儿安全岛”成为弃婴的最后一道防线。

夏吟兰（中国政法大学民商经济法学院 教授）认为，设立“婴儿安全岛”方向正确，但应完善家庭、社会、国家监护体系。设立安全岛在方向上是正确的，应当坚持推广。一是安全岛的设立符合宪法、未成年人保护法的基本原则，有法律依据。设立“婴儿安全岛”可以避免弃婴遭受二次伤害，及早得到救助，体现了尊重和保护人权，生命至上，儿童利益优先，最大限度地保护儿童的生存权的人权观和宪法原则。二是符合国际社会保护儿童的惯例。世界各国都立法反对弃婴现象，但在反对弃婴的同时，大多采取安全港法案、匿名生产法、弃婴保护舱等多种形式的人性化措施，允许生父母将新生儿遗弃在指定的场所或专门的设施，确保弃婴得到妥善照顾，生父母无需透露身份并可免受法律制裁，尊重和保护弃婴的生命权。三是我国已有成熟的试点经验。如2011年6月1日，石家庄市福利院“婴儿安全岛”设立。目前广州婴儿岛的管理遇到一些困难，应当坚持，不能一关了事，而应当采取更好的方法，以救助儿童的生存权为己任。比如可以考虑全省统筹，将收养的儿童疏散到周边城市的儿童福利机构。设立安全岛不应免除父母的遗弃责任，应当区分情况加大打击遗弃罪。父母是子女的法定监护人，遗弃子女应当承担法律责任。应当加大普法宣传，严厉打击遗弃婴儿的犯罪行为。鉴于目前出现的问题，可以对安全岛的设立条件适当改变，如增加摄像头，追踪父母的情况，区别情况处理。对于恶意遗弃子女的父母应当依据刑法遗弃罪的规定处罚。最后，通过设立家庭补贴，建立家庭、社会、国家监护三位一体的监护模式。对儿童监护责任社会化和监护法的公法化是儿童监护立法的大趋势。就儿童最大利益和中国的现实情况以及世界各国的实践来看，完善社会救助体系，通过政府对困难家庭予以补助和提供津贴的方式，让困难家庭和病残儿童家庭得到政府的救助，让父母能够养得起孩子，让孩子与父母及家庭成员生活在一起。再通过儿童大病重病救助减轻父母的负担，就可以从根本上减少遗弃儿童的现象。同时，还应当通过社会救助、国家投入，建立更多的儿童福利机构。我们必须改变观念，在现代社会对儿童人权的保护，对儿童的监护不仅仅是父母的责任、家庭的职责，也是国家的责任、社会的职责。在国家和社会治理体系中，既要考虑对常态家庭中儿童权益的保护，也需要对困难家庭、困境家庭（单亲家庭、人口流动家庭、孤儿家庭、服刑人员家庭、隔代家庭）等等非常态家庭中的儿童给予特殊的关怀，在监护制度中给予专门的制度安排。要建立以儿童为本位、以保护儿童为导向的“家庭、社会、政府”三位一体的“监护模式”。

苗泳（中央司法警官学院讲师、中国政法大学宪法学与行政法学博士）认为，要认清真问题，不能对“婴儿安全岛”求全责备。“婴儿安全岛”引起了全社会的广泛争议，赞成、反对者的声音相互交织，是正常的。新鲜事物的出现不可能一下子被民众接受，即使在发达国家，这种举措同样引起过广泛的争议。一些先行先试的地方迫于各种压力暂停实施的确是件遗憾的事情，但也有利于各方冷静的思考。把“婴儿安全岛”争论的焦点放在是否纵容或助长了弃婴的行为上是“跑题”了，在纵容、助长基点上提出的问题都不能称为是真问题。抛弃婴儿这种行为是父母在万不得已情况下才可能做出的，不会因为有了安全岛就任意抛弃婴儿。如果父母实在是无力或无法承担养育责任，即使没有安全岛也会忍痛弃婴。安全岛设立后弃婴“增多”只是假象，是本来散落在各个地方的弃婴向相对安全的安全岛迅速聚集的结果，也是各地福利机构保护弃婴能力不均衡的结果。可以看到，经济发达地区“婴儿安全岛”接收弃婴的增速要比经济不发达地区快得多。除了这些地方外来人口多、私生子女多等因素外，不发达地区的弃婴向发达地区转移是一个很重要的原因。从本质上来讲，“婴儿安全岛”就是一个福利机构采取的福利措施，是政府保护儿童的整个制度体系中的小小一环，不能让其承担过多的功能和寄予过高的期望。保护弃婴是全社会的责任，政府、社会、家庭、个人都应当尽一份力、担一份责。政府在组织保护过程中，每一个机构、每一项举措都只能发挥一定的功能，只有各个机构相互配合、各种举措多管齐下才能更好的保护婴儿。任何机构和举措都不可能凭一己之力改变现状，尽管每一个机构的设置和举措的实施都是朝向目标的一种努力。“婴儿安全岛”是在短时间之内无法根除社会病灶、消除“弃婴”的深层诱因时采取的补救措施。它向社会传递的是一种爱心，表达的是尊重生命的价值观念，它不仅与中国固有的尊老爱幼的传统美德相符合，也与保护人权特别是弱势人群权利的现代精神相契合。政府的这种举措显示出政治品格的提升和对现代政治理念的接受，与国家治理体系和治理能力的现代化要求也是恰相匹配。围墙的缺口并不是“安全岛”撞开的，它只想添一块砖、加一掊土，填漏补缺而已。所以，对它的要求和期待理应适可而止，不能求全责备。

试点声音

石家庄

“婴儿安全岛”的建立是石家庄市社会福利院改革创新的一次有益尝试。作为全国首个弃婴初期救助设施，深受各级领导、社会各界以及业内同行的关注与重视。石家庄市社会福利院院长韩金红认为，从建岛的初衷来看，安全岛将弥补弃婴接收程序链上的一个薄弱环节，有其存在的必要性。一是弃婴初期救助一直是薄弱环节。没有专门的弃婴接收场所，一些弃婴被遗弃在公共场所，比如医院、公园、车站、胡同、公厕等相对隐蔽的地方，或遗弃在荒郊野外，时间以凌晨和傍晚居多，导致多数被遗弃的小生命得不到及时救助而死亡。二是保护弃婴（童）的生存权是社会福利机构的神圣职责。《联合国儿童权利公约》明确了儿童享有的4项权利，即生存、自由、受保护和受教育的权利。任何一个婴儿，不论残疾与否、遗弃与否，都应当享有这些权利。既然弃婴现象不可避免，及时救助弃婴、保全弃婴生命安全、抚育弃婴健康成长，是社会福利机构义不容辞的责任。三是建设幸福石家庄为建立“婴儿安全岛”提供了依据和保证。弃婴是社会上最弱势、最需要呵护的群体，做好弃婴救助，是一个城市人文素质和文明程度的体现。韩院长说，从婴儿安全岛的运行来看，它发挥了积极作用，有其存在的合理性。弃婴进入安全岛后，死亡率明显降低。这说明婴儿安全岛发挥了积极作用。经过两年多的运行，婴儿安全岛的服务功能也越来越明显：它为弃婴提供了舒适、安全的空间，避免了婴儿遗弃后的自然伤害；它为及时救助搭建了平台，缩短了弃婴等待救助的时间；它创新了接收弃婴模式，拓展了服务功能，使服务半径得到延伸；它为弃婴父母或困难家庭提供了一条救济通道，虽是无奈之举，却在一定程度上解决了家庭矛盾，维护了社会稳定。韩院长认为，从社会各方面的反映来看，它诠释了“生命至上”的理念，是社会进步的表现。新华社、中央电视台等主流媒体对婴儿安全岛的建立，给予了充分肯定，认为这是儿童救助方式的创新，体现了“以人为本”、“以儿童权益为本”的思想，体现了社会的进步。随着婴儿安全岛的正常运行，保护生命、创新救助模式已被越来越多的人认同和接受。我们虽然改变不了社会遗弃婴儿的行为，但是我们可以想方设法改变婴儿被遗弃的后果。“婴儿安全岛”就是在这方面迈出的第一步。韩院长说，一个安全岛不能从根本上解决弃婴问题，但它开启了解决弃婴问题的一扇窗，引起了全社会对弃婴保护的关注。要实现弃婴的无缝隙救助，应逐步形成政府主导，民政主抓，公安、财政、卫生等部门协同、齐抓共管的局面，进一步规范弃婴接收程序，发现弃婴后，公安机关应将弃婴直接送入定点医疗机构，经检查救治后，再将弃婴送入儿童福利机构，实现弃婴救助的无缝隙对接；二是建议中央有关部委加强顶层设计，标本兼治，从根本上减少或消除弃婴现象。

南京

南京市自2013年12月10日“婴儿安全岛”启用以来，截至2014年4月8日已接受弃婴224名，已超过2013年全年接受的弃婴数。其中男139名，女85名，婴儿（1岁以下）占总数的80.2%，疾病和残疾的占总数的98.6%。

南京市儿童福利院院长朱洪说，婴儿安全岛的设立初衷是明确的，是避免弃婴受到第二次生命伤害，是人性化和文明进步的具体体现，是得到社会普遍认同的利大于弊的创新举措。但小小安全岛折射出了许多问题。一是试点时机把握欠妥。现在的中国各地区发展不平衡，经济水平差异大，社会保障和福利制度还不健全。同时，婴儿安全岛试点前期宣传和认识不充分。二是有弃婴行为，没有打击行为。我国刑法禁止遗弃婴儿是重在预防弃婴，设立“婴儿安全岛”重在弃婴现象发生后的补救和应对，设立“婴儿安全岛”与打击弃婴犯罪目的是一致的。现实中公安机关对弃婴行为确实难以界定，且受到传统文化影响，难以对恶意遗弃行为予以强制措施。三是源头上预防与治理不足。弃婴现象的发生，一是婴儿患有重病和/或残疾，且需高昂的费用；二是未婚生子。现在婚前、孕前及孕期宣教不足，孕前和孕期检查不到位及存在收费项目，农村偏远的贫穷的妇女根本得不到生育知识的教育与宣传，孕前和孕期检查就更难以保证。同时，受制于《计划生育法》、《收养法》、社会保障和社会福利制度等限制，受制于社会道德滑坡及对生命的漠视等现实，弃婴行为不断发生。朱洪院长认为，面对上述问题，需要注意以下几点：一是提倡普及试点，缓解试点城市压力。安全岛建立后，从收养孩子的质量看，与没有建岛时几乎没有区别；从孩子来源看，大多是来自南京市以外的安徽、河南、山东等地，广州、南京等地收养压力大就是这原因。建议尽快普及建立“婴儿安全岛”，缓解试点城市的压力。二是完善福利制度，保障困境家庭儿童福利。就民政工作而言，应积极研究制定社会儿童保障福利制度，尤其对刚出生的重病或残疾孩子及残疾孩子的家庭给予到位的福利保障，通过医疗保险、大病医疗救助、残疾康复补贴、生活补贴等方面切实让困境孩子及其家庭享有国家、社会的关爱，享受经济发展带来的福利，从而减低弃婴现象。三是保持合作联动，解决试点院后续困扰。一旦出现弃婴死亡、认返等问题，后果会很严重。因此，希望民政部左右联动，与新闻署、公安、司法、发改委等相关部门保持联动，并在即将出台的《儿童福利法》中能充分考虑弃婴行为带来的工作风险，解除福利院的后顾之忧，激发各地试点工作的积极性。四是给予政策扶持，缓解试点工作压力。希望民政部加以协调，出台地方分流弃婴和治疗费用的政策性支持文件，以缓解试点院工作压力。

广州

2014年3月16日广州市“婴儿安全岛”试点工作暂停。广州市儿童福利院院长徐久对此强调，“婴儿安全岛”试点工作已取得初步经验，考虑到市福利院接收弃婴的能力远超过预期已达到极限，现在需要进行试点总结及做好接收弃婴分流、防疫等工作。徐久院长介绍，试点自2014年1月28日在市福利院启动以来，截至3月16日早上共接收弃婴262名，接收数量远超过开展试点工作的其他城市同时期的接收数量。徐院长认为，试点工作启动后，改善了弃婴被遗弃后的生存环境，接收的弃婴都能够得到及时救助，实现了保障弃婴生命权和儿童生命至上的初衷。徐院长说，暂停“婴儿安全岛”试点工作是出于三方面的考虑：一是试点工作已取得了初步较为丰富的试点经验，目前更需要的是对试点工作经验进行认真总结。二是市福利院居室及床位已经饱和。长期超负荷运作导致市福利院工作已不堪重负。三是随着弃婴人数不断增多，市福利院现有的隔离设施已无法满足需要，很容易导致院内传染病的交叉感染和快速传播。徐院长认为，“婴儿安全岛”试点工作带来的启示主要有：一是要加快建立健全儿童福利保障制度，构建患重大疾病、重度残疾儿童救助及其家庭扶助体系，切实减轻困境儿童的家庭负担；二是要大力开展优生优育宣传，推动婚检和产检；三是要完善相关法律法规，打击恶意弃婴行为；四是要推动弃婴保护工作，一方面加强儿童福利机构建设，完善弃婴救治、养育机制，另一方面采取有效措施，避免弃婴过于集中流向特大城市。徐院长说，市福利院的主要职能是承担孤儿、弃婴的养护、医疗、康复和教育等服务工作。试点工作暂停后，市福利院将集中精力认真做好接收弃婴的护理、治疗及分流、收养工作。今后一段时间，市福利院将按照原来的工作程序，只接收公安部门送达的弃婴。市福利院如发现有人在“婴儿安全岛”或福利院其他区域遗弃婴儿时将立即报警，并向警方提供弃婴行为的视频监控录像等相关追查证据和线索。市民如在公共场所发现弃婴应拨打110等报警电话联系警方前来处置。徐院长呼吁，家庭是儿童成长的最佳环境，儿童从小失去家庭的关爱将导致其心灵遭受终生的伤害，弃婴是违法行为，希望想要遗弃孩子的家长慎思慎行。同时，希望全社会共同关注患有重病、重残儿童及家庭，用切实的措施和行动支持和帮助他们渡过难关，缓解他们承受的经济和精神压力。

西安

西安市儿童福利院“婴儿安全岛” 于2013年11月29日启用,从2013年12月4日接收第一例弃婴开始，至2014年4月3日，共接收弃婴（弃儿）168名。其中男孩85名，占51%，女孩83名，占49%。加上同期岛外的66名，18周时间共接收弃婴（弃儿）234名，同比增长102%。168名弃婴（弃儿）中，1岁以内婴儿127名，占75.6%，1～2岁20名，占11.9%，2岁以上21名，占12.5%。（附图）

目前该院“婴儿安全岛”所接收的弃婴（弃儿）全部为残疾或有身体缺陷。其中：21-三体综合征30名，占17.9%，先天性心脏病22名，占13.1%，先天性唇腭裂16名，占9.5%，智力低下12名，占7.2%，脑性瘫痪53名，占31.5%，其他综合性残疾（有苯丙酮尿症、胆道闭锁、生殖器发育畸形、肛门闭锁、发育迟缓、白化病、脊柱裂等）35名，占20.8%。

“婴儿安全岛”秉着抢救弃婴生命的原则，在提高弃婴的成活率方面发挥了极大的作用，充分体现了“生命至上，儿童权益优先”的理念。西安市儿童福利院院长王颖涛分析指出，一是残病和经济压力仍然是弃婴产生的主要原因。二是家长的心态因为安全岛的出现而发生了微妙的变化。一些家长认为：安全岛就是让他们遗弃孩子的，从而出现了各种怪象。

针对上述情况，王院长建议，一是要加强法律、科普和相关救助信息的宣传。要让家长知道弃婴行为是社会道德和法律所不允许的；有些落后地区对部分外观有残疾的孩子歧视，可以引入社工机制对家庭予以帮助；对政府和慈善组织的一些大病救助等帮扶项目要大张旗鼓地进行宣传，让家长了解救助的途径，给家长以信心，会使部分家长回心转意。二是建立生产时父母和婴儿DNA采集制度，将会使遗弃行为有迹可循。然后根据查找、比对情况对确实有困难的家庭予以帮助，也方便对恶意遗弃行为采取法律惩戒措施。三是尽早出台《儿童福利条例》，推广正在试点的适度普惠型儿童福利制度，执行过程中尽量降低门槛，省去冗长的申报过程，给家庭更多的帮扶，才是解决弃婴现象的根本所在。四是针对部分接收弃婴较多的福利院建议分流到省级行政区域内其他弃婴比较少的福利院，孩子的监护权及费用由省民政厅进行协调，这样会更有利于孩子的成长。

个案：广州“婴儿安全岛”观察

既要看到全国整体的情况，也要注意个别地区的问题，只有这样才能全面地把握“婴儿安全岛”的运行情况。我们选取广州作为特例考察，一是因为作为特大城市的广州确实出现了弃婴数量显著增长、显著高于同期数量的情况；二是因为作为试点的广州“婴儿安全岛”已经宣布暂停。

广州“婴儿安全岛”运行48天以来，共接收了262名弃婴（所谓婴儿，严格意义上是指小于1周岁的儿童）和儿童。需要注意的是，试点这段时间广州从公安系统接受的弃婴（童）只有33例。1月28日试点当天没有收到；29日凌晨接收了第一个弃婴。随后弃婴渐渐增多，试点的第10天接收弃婴增加到33个，其中男孩22人、女孩11人，年龄则从最小的几天到最大的5岁不等，日均3.3个。第十天之后，弃婴数量开始急遽上升。试点第13天人数变成了51人；第15天数量攀升至79人；2月14日，达到100个，大大突破了其他试点城市的增幅。（具体增长趋势参见图1）

此外，在所有接收的262名弃婴（童）中，100%为中重度病残。男148人、女114人，全部患有不同程度的疾病，而且都是中、重度病残，占前三位的是脑性瘫痪、唐氏综合征和先天性心脏病。（具体病残情况参见图2）从上述数据统计来看，恶性疾病和残疾已经取代逃避计划生育、重男轻女等因素，成为遗弃婴儿最主要的原因。

广州“婴儿安全岛”试点运行过程中逐渐暴露出许多问题。第一，婴儿（童）接收数量多，非婴儿比例高；所收262名弃婴（童）患中重度病残比例达100%。第二，福利院承载功能有限，人员、设施资源紧张。广州市福利院目前设有床位1000张，收留抚养的孤残儿童、青年已达2240人（是全国养育人数最多的福利院），其中院内集中供养约1013人。按1000张床位数和部、省相关规定，福利院应配备医护人员、特教老师不少于400名，但目前只有314人（其中在编210人，聘请临时护工104人），人员缺口仍达86人。安全岛启用后，弃婴数量在短时间内急遽增加，导致原已饱和的床位、护理人员等资源供应不足。目前福利院医疗、护理、康复、特殊教育、安全保卫、后勤保障等已不堪重负。第三，防疫工作形势严峻。广州市安全岛对在岛内捡拾的弃婴（童）无条件接收，接收人数骤增；因条件受限，新接收的婴（童）与原集中供养的其他儿童共同生活。在内部空间无法拓展和外部无法“分流”的情况下，婴、童居住密度过高，部分儿童是2人甚至3人一张床，易致传染病的交叉感染、快速传播。第四，民政部门、福利机构等工作人员压力巨大。一是工作压力。由于弃婴（童）数量急剧上升，广州市福利院既定配备的工作人员的工作量显著增加、工作强度显著增强。二是心理压力。面对社会上关于安全岛的争议之声以及自身对弃婴（童）的照护、防疫工作的压力，民政部门、福利院工作人员都面临不小的的心理压力。第五，法律责任风险、社会道德风险并存。2014年2月23日，广州安全岛首例死婴事件凸显了道德与法律之间的冲突。法律禁止遗弃行为，但是法律无法杜绝遗弃现象的发生，如同法律严禁拐卖妇女儿童，但仍无法避免现实中拐卖妇女儿童的违法行为发生一样。安全岛的初衷是收治被遗弃的婴儿，避免婴儿遗弃后身心受到外部不良环境的“二次侵害”，使其能够得到及时治疗和救助，从而保障其基本的生存权。在整个处理弃婴的行为链条中，婴儿安全岛处于最末端，是一种兜底保障，而不是位于链条顶端，鼓励遗弃、欢迎抛弃。婴儿安全岛被广泛宣传，被赋予了过多的“意义”，功能也被扭曲。部分媒体刻意宣扬传统道德、伦理，而忽略婴儿安全岛设立的初衷、夸大了安全岛的功能，使民政部门刻意承担了更多的法律责任。同时，认为安全岛“默认”、“鼓励”遗弃的道德责备、伦理压迫也日益增强。安全岛被认作遗弃行为增多的罪魁祸首，其导致的社会伦理压迫、道德责备已成了民政部门不得不正视的问题。第六，引致的其他问题。一是“婴儿安全岛”接收的大龄弃童数量增多。这些大龄弃童的年龄在2至5岁之间，而且残疾程度较重。残疾儿童的年龄越大，占用的生活空间就越大，所需的人力资源也相应增多，工作人员的劳动强度也越大。二是弃婴者认识不足，认为设立安全岛是政府应尽之义务为他们“排忧解难”。三是疑似形成介绍、指引、帮助弃婴者的“利益链条”情况。四是2月23日出现了首例将死亡儿童抛尸安全岛的恶性刑事犯罪事件。正是这些问题的存在，在一定程度上导致广州婴儿安全岛于3月16日暂停试点。

出现问题并非不正常，暂停试点也并非无法理解，关键要弄清问题背后的原因，从而有针对性地提出对策建议。第一，广州“洼地效应”导致“个别集中”，试点布局缺乏“分流”功能。“洼地效应”是指一个区域相较于其他区域，生态、经济、社会人文环境质量较高，其自身比较优势对各类生产要素具有更强的吸引力，从而具备独特竞争优势。作为广东省第一个“婴儿安全岛”，广州因其生态气候优良、社会经济发达、社会宽容度较高、社会保障制度完善且水平较高、流动人口数量巨大而成为整个华南地区弃婴的“集中地”和“圣地”，许多弃婴者甚至不惜跨省市来此弃婴。与广州“洼地效应”对应的则是弃婴者的“用脚投票”选择行为。弃婴者通过比较不同地区的条件从而最终选择了“广州条件”。另一方面，广州的毗邻城市、广东周边省份试点分布少。这样的试点分布没有充分发挥“分流”作用。第二，我国儿童福利保障制度缺乏顶层设计，具体制度不完善。在顶层设计方面，儿童福利保障制度缺乏统一的法律法规，部门协调机制尚未建立起来。弃婴管理涉及到民政、公安、卫生计生、人社保障、残联、妇联等多个部门，部门之间需要健全的协调机制、统一的政策法规。从具体制度来看，一些具体制度对弃婴的保护力度不足、举措不实。一是重大疾病及重度残疾儿童的医疗救助以及津补贴发放等制度尚待健全。二是社会力量尤其是社会组织、慈善机构对儿童慈善事业的支持及投入力度不足，社会面向困境儿童的慈善捐助滞后。三是现行的婚检产检制度存在缺陷。强制婚检取消之后，政府对婚检的投入及宣传力度不足，婚检意愿低、意识淡漠。第三，规范弃婴行为的综合治理体系不够完善。一是法律法规不完善，法制宣传不足，惩戒不力。表面上看，遗弃行为有行政罚款规制，遗弃罪由刑罚规制，但是现行法律法规对弃婴行为尚无细化界定、分类，客观来说把孩子送到安全岛仍是遗弃，这种模糊不清的规定不仅让弃婴者偷偷摸摸、担惊受怕，也让民政、公安部门管理、执法时难以把握。二是道德手段运用不够充分。弃婴行为悖德逆伦，安全岛的收治托底从某种意义上就是对道德的再次致敬和尊崇。在社会转型期和重塑社会道德体系大背景下，宣传贯彻社会主义核心价值体系、弘扬优秀传统文化，强化道德约束对减少弃婴行为同样具有重要意义。广州为遏制日益增长的弃婴数量印制了《劝谕信》，由保安人员向疑似弃婴人员派发，其内容除了规范指引外，更希望以德劝服遗弃者。三是其他手段的缺失。综合治理需要综合运用法律、道德、行政、经济等多种手段，在弃婴收治方面，治理手段不是太多，而是太少；不是多元共治，而是单一应对；不是系统有序，而是疲于应付。缺乏治理手段、方式的整合、创新是治理弃婴现象的“木桶短板”。

主管部门：为什么要在全国试点？

民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中说，为完善弃婴发现、救助机制，切实保护弃婴合法权益，2013年7月，民政部在全面总结石家庄社会福利院开设婴儿安全岛经验的基础上，下发《关于转发中国儿童福利和收养中心开展婴儿安全岛试点工作方案的通知》，在全国范围内组织开展了婴儿安全岛的试点工作。试点主要基于三点考虑：

首先，救助弃婴这样的特殊弱势群体是政府的重要职责。我国是联合国《儿童权利公约》的缔约国，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，是政府的重要职责。设立“婴儿安全岛”，实质上是前移儿童福利机构的工作阵地，对及时发现和救助弃婴这一社会上最弱势的群体极具帮助。试点工作充分体现了政府职能部门以人为本的执政理念，有力地彰显了我国政府加强社会治理、造福儿童的责任担当和对儿童权益的切实保障。

其次，设立“婴儿安全岛”是保护弃婴生命权益的重要举措。生命权是弃婴享有其他各项权利的前提和基础，因生命权遭到侵害而丧失生命，则弃婴的权益保护毫无意义，保护弃婴的生命权是切实维护弃婴合法权益的基础。设立“婴儿安全岛”，能够尽可能地缩短婴儿从被遗弃到进入福利机构的时间，有效延伸福利机构的服务半径，加强弃婴接收链条中的薄弱环节。

再次，设立“婴儿安全岛”是借鉴国际社会经验的重要尝试。国际社会通过专门设立或指定弃婴安全保护设施、允许生父母在孩子出生后匿名放弃监护权的做法，来确保被遗弃婴儿的生命安全。民政部推动设立的“婴儿安全岛”，类似于欧洲各国采用的弃婴保护舱，是立足于保护儿童生命权、坚持儿童利益优先原则而设置的专门性弃婴安全保护设施，是借鉴国外先进经验、结合我国弃婴权益保护现状进行的有益探索和创新。

正如弃婴保护舱和美国安全港法案在设立和实施过程中引发争议一样，石家庄首家“婴儿安全岛”设立特别是全国开展试点工作后，亦引起了社会公众对“婴儿安全岛”的关注和热议。赞同者认为，设立“婴儿安全岛”提高了弃婴的存活率，保障了弃婴的生命安全，充满了人性温暖，体现了社会进步；质疑者则认为，设立“婴儿安全岛”是对遗弃行为的变相纵容和鼓励，与法律禁止弃婴的要求不一致。“婴儿安全岛”作为新生事物，在社会思想和价值趋向多元的情况下，有各种声音表达，是一种正常现象。试点工作作为探索性工作，因各种因素影响暂停和中止，也无可厚非。

作为关心弃婴权益保护的社会各界和社会人士，要理性看待设立婴儿安全岛问题。一是要理性看待婴儿生命权保障与国家监护的问题。从宪法角度来看，生命权的宪法保护体现了国家与社会主体应有的社会关系。依据国家监护理论，父母是婴儿的法定监护人，当父母无法履行监护职责或者父母出现缺位、失职时，国家权力应对监护行为进行干预。国家监护职能的有效发挥有赖于一个国家健全的社会保障体制。“婴儿安全岛”为被遗弃的婴儿提供了基本的保障，但这仅仅是国家保护弃婴的第一步，尚需多层次、多方位和综合性配套机制支持。二是要理性看待保障婴儿生命权与打击弃婴犯罪行为的问题。根据我国刑法第261条对遗弃罪的规定，情节是否恶劣是区分遗弃罪与非罪的一个重要界限。根据罪刑法定原则，遗弃婴幼儿的当事人是否构成犯罪，需要经过人民法院依法作出审判。但是如果遗弃人并非恶意，而是出于某种客观困难，如因贫困、疾病等无力抚养而迫不得已将其遗弃，且没有使婴幼儿的生命、健康受到严重损害的，比如说遗弃到安全岛内，该如何界定？从立法本意来看，刑法第261条遗弃罪放在公民人身权利的章节规定，目的也是为了保护年幼未成年人的权益。法律通过禁止弃婴和打击弃婴犯罪来保护婴儿的生命权益，设立“婴儿安全岛”是在发生弃婴现象后，通过采取弥补和救助措施达到对弃婴生命权益的保护，二者的目标是完全一致的，只不过在保护弃婴生命权益的环节上有先后之分，前者重在预防，后者重在弃婴现象发生后的补救和应对。“婴儿安全岛”作为新时期保护弃婴生命权益的人性化措施，是符合我国保护未成年人权益相关法律精神的。三是要理性看待设立婴儿安全岛弃婴增减的问题。弃婴问题出现的原因复杂多样，与社会的文化、道德、经济等有关，解决弃婴问题需要长期过程。目前，弃婴仍然是一种客观存在的社会现象。从逻辑上讲，为婴儿设置一个舒适安全的场所不会诱导遗弃行为，因为对于遗弃者来说，这是一个慎重的、不得已而为之的决定，不会因一个安全的场所就促使其遗弃，也不会因为没有这个场所而改变其遗弃的决定。从实践上看，石家庄和国外社会的经验中，并没有数据显示安全岛的设置和措施会引发弃婴数量的增长或鼓励弃婴行为。根据石家庄婴儿安全岛的实践经验，安全岛接收的弃婴数量会在短时间内有所增长，但很快就趋于平稳甚至下降，而且，安全岛弃婴数量增加了，在街头巷尾等其他地点捡拾的弃婴就减少了，弃婴总量并没有增多。

作为政府职能部门，应深入分析弃婴现象产生的深层次原因，搞好源头治理和综合治理。要抓紧困境儿童分类保障制度建设，研究建立新生儿营养补贴、贫困家庭子女津贴、残疾儿童医疗康复和家庭护理补贴、收养残疾儿童津贴等儿童福利制度，通过发放补贴津贴、减免税收等方式，加大政府对困境儿童和家庭的支持扶助力度，避免家庭因无力治疗、照顾病残儿童或因贫困将孩子遗弃；要研究完善儿童监护权转移制度，建立儿童监护监督干预机制和国家监护服务体系，防止儿童因家庭监护缺失而被遗弃；要探索建立未婚妈妈关爱保护机构，为不适宜或不愿意养育子女的未婚妈妈提供生活居所、医疗救助、心理咨询等支持服务和制度关怀，预防遗弃行为的发生；要研究建立儿童福利领域慈善行为导向机制，充分调动社会力量，形成合力，共同加强对儿童的家庭福利支持，努力让儿童生活在良好的家庭环境中，在父母的关爱下幸福健康成长，实现儿童的最大福利。

托举生命：“婴儿安全岛”的启示

考察“婴儿安全岛”试点运行工作，我们需要在怎么看和怎么办上有所明确。

关于怎么看，我们必须厘清弃婴数量增多与设置安全岛的关系。一方面从根本上说，“婴儿安全岛”的设立改变了弃婴的空间分布状态和结构，这一群体的数量可能在某一时间段内以更加集中的方式快速增长；同时，安全岛的设置无法也不能改变、消灭弃婴行为的滋生土壤。设置“安全岛”之后，弃婴现象明显增多，只不过是把被遗弃在“阴暗角落”里的婴儿从暗处放到了明处，从分散的状态变得更加集中。把被弃婴儿从没有生命保障的可能遭受“二次伤害”的危险处境中拯救出来保障其生命权，是“婴儿安全岛”的最大价值所在。如果非要说安全岛设置与弃婴数量增长之间呈现某种正相关关系的话，那么必须要认真调查研究，选取样本、长期追踪、定量分析。只有在获得充足数据的基础上，才能最终得出客观的结果。另一方面，设立“婴儿安全岛”是保障公民福利权的集中体现。福利权（又称社会保障权），作为一种接受利益和援助的权利，主要与公共福利制度、社会保障制度相关联。我国宪法条文明确规定了福利权。第四十二条第二款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”……这些规定既是国家的宪法义务，更是公民的基本权利。从福利权的角度说，设立“婴儿安全岛”保障婴儿的生命权无疑是对福利权的基本落实，也是政府宪法义务的基本实现。

关于怎么办，我们必须明确：安全岛是儿童福利机构保护弃婴生存权利的一次尝试与探索；安全岛并不是一个独立的工作，而仅仅是保护婴儿生命权益的一个环节，它在试点阶段出现了问题，恰恰说明与其他环节的衔接和相互作用仍不够紧密；解决弃婴行为是全社会的系统工程，绝不是单靠民政部门或几个行政部门便能够解决的。

启示一：加强顶层设计，统筹儿童社会保障制度建设。安全岛接收的弃婴（童）大多是病残婴（童），背后的逻辑直指抚养责任能力的欠缺。一是要健全困境儿童分类保障制度，研究制定重病残儿童社会保障政策，着力从重病残儿童医疗保险、医疗救助、生活补贴、医疗康复补贴、家庭服务等多个方面减轻重病残儿童及其家庭的经济负担和服务负担，减少相关家庭把孩子推向社会的可能性。二是要探索建立家庭支持福利制度建设，建立新生儿营养补贴、贫困家庭子女津贴、残疾儿童医疗康复和家庭护理补贴、收养残疾儿童津贴等儿童福利制度。通过发放补贴津贴、减免税收等方式，加大政府对困境儿童和家庭的支持扶助力度，预防家庭因无力治疗、照顾病残儿童或因贫困将孩子遗弃。尤其要注重儿童重大疾病医疗保障制度建设，细化重大疾病目录，配套家庭扶持政策，对残疾和大病儿童的家庭提供支持。

启示二：建立健全儿童福利法律法规体系，依法治理弃婴行为。在我国目前社会保障框架下，担负儿童权益保障的部门多而乱，职责不明确、有交叉，民政部门无法独立担负起弃婴（童）保护的全部职责。要根本解决弃婴和儿童福利保护问题，必须推动儿童福利保护的立法。一是监护权的转移、救助、如何紧急处置、与治安处罚法、刑法等法律的协调问题等亟需法律明确。二是在坚持依法打击遗弃行为、严厉惩处遗弃犯罪与保障儿童权益并重的原则下，立法机关、司法机关应当尽快出台相关解释，重新界定弃婴行为，完善、细化何种情况下为弃婴行为。三是要健全未成年人保护的司法制度，建立儿童监护监督干预机制和国家监护服务体系，切实加强对弃婴的保障。如美国纽约州颁布的《弃婴保护法案》就规定了政府30天的监护干预期（亦是家长免责期）：在新生婴儿出生后30天之内，家长假如采取安全的方式匿名遗弃孩子，不会遭到起诉。

启示三：坚持源头治理，强化综合治理。源头治理除了上述所说的新生儿营养补贴、贫困家庭子女津贴、儿童重大疾病医疗保障制度建设外，还应当强化医疗机构和父母、家庭的社会责任。一是强化婚检的基本公共服务属性。政府可以将其作为基本公共服务来提供，即免费但必需。二是科学干预，强化孕期检查。要加强孕前、孕期指导和检查，通过科学干预，提高生育技术水平，通过源头治理，降低婴儿出生缺陷发生率。三是加强宣传，引导观念。综合治理要求各方积极参与，各种手段共同使用。政府、社会、媒体、医疗机构等应当大力宣传、科普婚检、孕检、普及相关知识，同时在全社会营造包容、认同缺陷婴童的观念；借鉴国外经验，在全国建立互联互通的关于出生缺陷科普知识的服务网络。四是推广优生优育商业保险。发挥市场在资源配置中的决定性作用，有条件的怀孕家庭可购买优生优育保险，一旦有缺陷儿出生时可通过保险金赔付减轻家庭的负担。

启示四：探索建立政府预警和评估系统建设，充分发挥社会力量参与作用。一个社会弃婴数量的多少，是与一个社会的公共福利、社会保障政策的广度和深度紧密相联的。一是建立政府预警、评估体系。建立抚养能力评估机构，对有弃婴倾向的父母、家庭做抚养能力的调查评估。确认其无力抚养后，政府承担抚养的责任；对不申报却私自遗弃婴儿的，应以违法论处。对此，可借鉴香港经验。二是政府干预应当立足于社区，充分调动社会组织、慈善机构、社会工作者、志愿者、企业等力量积极参与。政府可通过购买专业社会组织服务等，利用社会组织、社工的专业技能、专业知识对单身母亲和困难家庭进行专业评估、跟踪评估，为政府帮扶提供专业支持。值得重视的是，建立专业的医务社工队伍和专门从事病残儿家庭支援的社会组织对于减少病残婴（童）数量具有重大意义。

启示五：完善政策创制、施行、评估机制。任何一项政策的制定、出台都应当有一套完善的论证机制、评估机制、监督机制；在政策施行过程中更应及时跟进评估，按照评估及时调整政策：或者暂停，总结经验；或者部分调整，待完善后再推行；或者完全停止。安全岛政策的出台、施行在遵循这样的政策投入产出规律过程中，不可避免地出现了方方面面的问题。对于问题，一是要区分地区、辨析类别。分类考察各地区婴儿安全岛的运行情况，区分大城市、特大城市与中小城市，东部城市与西部城市，沿海城市与内陆城市等情形，跟踪考察、全盘掌握。既要看到如石家庄安全岛弃婴数量的温和增长情况，也要注意到如广州安全岛数量的急遽飙升情形。除此之外，在接收弃婴时也应当区分类别，建立弃婴甄别机制，严格接收查找不到监护人的1岁以下被遗弃婴儿。我国在地市级设了400多所儿童福利院，在800多个综合社会福利中心设有儿童部，它们的功能是托底的，即养育查找不到监护人、监护人无力抚养和未被家庭收养的孤儿、弃婴，这个资源是有限的；安全岛的初衷也是该托底功能的体现，而不是无条件接收。二是具体问题具体分析。弃婴（童）短时间内大量增加，是一种常规现象，南京、西安、厦门等城市自设置了婴儿安全岛后，无一例外地出现了短暂的弃婴童增加的情况。一方面，充分发挥政府主导作用，合理分配资源，完善“婴儿安全岛”试点分布，合理布局；另一方面，鼓励民间慈善组织、社会组织收治弃婴，政府可以通过购买服务的形式，让民间慈善组织、社会组织通过接手服务获得资源，政府要给予政策扶持和优惠。

结 语

联合国《儿童权利公约》规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为首要考量。”设立婴儿安全岛正是基于生命权至上、儿童权益优先保护的考量。“两害相权取其轻、两利相权取其重”，利益称量之后，生命权至上、儿童权益优先应当是“共识”；遗弃有罪，被遗弃的孩子无罪，这是人性的共识。正如李立国部长在“两会”期间接受记者采访时所表示，“弃婴安全岛”的做法仍处于试点阶段，总体来说利大于弊。

婴儿安全岛是为了尊重生命、救助生命，不是为了鼓励弃婴。并不是婴儿安全岛制造了问题，而是安全岛让尖锐的问题彻底暴露。对此，我们需要对试点工作多些耐心、多些宽容，同时也多些反思。我们需要在争论中明晰问题，在辩论中达成共识。当然，达成共识需要时间，需要制度建设，需要治理智慧。