我国多党合作制度化建设中的几个关键要素分析

孙运军

（山东省社会主义学院，山东 济南 250002）

我国多党合作制度化建设中的几个关键要素分析

孙运军

（山东省社会主义学院，山东 济南 250002）

本文运用现代国家治理思想，认为政党制度协调处理的基本政治关系的核心元素就是党权、政权和民权三者之间的关系，并从切实保障政党权利、科学配置政党权力、积极完善政党监督制约机制、不断改善政党活动方式四个方面，对我国多党合作制度化建设中的关键要素进行了简要分析。为此，建立了政党制度系统框架中的政党权利、政党权力和权力监督制约的分析范畴，探究了科学建立政党、国家和社会关系中的政党治理模式。

现代国家治理；制度建设；政党权利；政党权力；政党活动方式

政党制度是一个国家关于政党地位、政党结构及其活动规范的总称，集中反映的是政党在国家政治生活中的地位及政党与政党、政党与政权及政党与社会之间的关系模式及其运行机制。我国多党合作制度化建设应在反映政党基本制度的基础上，适应政党环境变化、遵循政党政治规律，在批判既有体制和机制的弊端的同时，又依托现有体制和机制，并在其之上催生出新的体制和机制。对政党制度的体制层次和运行机制层次内容的确立、巩固和完善是一个很长的历史积累过程，包括政党民主的发展、政党治理的完善、政党权利的保障和政党责任、义务的确定、政党权力的科学配置和监督制约机制的完善以及政党、国家和社会关系的科学化安排等制度意蕴，涉及政党制度的主体、客体、目标、原则、依据等制度化内容。其中，政党权利、政党权力是政党制度现代化的元问题，它们与政党的监督制约机制和政党活动方式共同构成我国多党合作制度化建设的关键要素，并与其他要素构成一个政党制度的系统整体。

一、切实保障政党权利

政党权利是政党制度的价值指向，理应成为我国多党合作制度化建设中的一个首要和基本的要素。政党权利是指政党站在既定立场上，为履行政党义务或承担政党责任，对其应享有的政治、经济、文化权益的诉求和获得权，或者说是政党基于自身生存、发展和发挥作用的需要而自主追求和维护的正当利益。从理论上讲，政党权利是政党活动的出发点和归宿，是政党民主的体现和保障，是实现国家民主和社会民主的前提。

自新中国成立以来，我国在政党权利保障制度建设方面作出了很大的努力，但仍不同程度地存在着政党权利保障不够和实现不足的问题。在当代中国政党制度的理论框架中，政党权利包括党员个体的权利和政党组织整体的权利两个方面，政党组织的整体权利又可分为执政党的执政权利和参政党的参政权利两种类型。我们这里仅从政党组织的整体权利这一方面作些分析说明。

政党关系本质上是政党与政权关系框架下的政党权利关系和政党利益关系，中国共产党的执政权利和各民主党派的参政权利是互为条件、互相影响、互相促进的，政党制度应该成为政党权利和利益在不同政党之间授予和保障的博弈平台。在当代中国确立的“核心一元性”和“结构多元性”相结合的合作型的政党关系模式中，各民主党派宣布自觉接受中国共产党的领导，维护中国共产党的执政地位，这实质上是各民主党派在中国共产党执政所构建的公共领域中以新的形式和内涵重新获得应当享有的政党权利。据此，政党制度应该很好地规范执政权和参政权的互动，引领民主政治发展，实现政党、国家和社会利益的高度统一。

第一，对于保障中国共产党的政党权利而言，很重要的一个问题是“权利的界限”问题。这就要求我们要明确执政党的权利边界，规范执政党的执政行为，积极而有效地发挥执政党职能。中国共产党的执政权利主要包括政治权利、经济权利和文化权利等内容。其中，政治权利是支配性权利。所谓政治权利，是指中国共产党对政治资源的享有、占用和支配的权利，它所标示的是中国共产党在国家政治中的地位问题。保障中国共产党的政治权利，从根本上讲，就是要坚持人民民主专政，坚持人民代表大会制度，坚持当代中国政党制度等基本政治制度，落实和规范中国共产党的领导权和执政权。

第二，对于保障民主党派的政党权利而言，一个基本的方面是“权利的内容”问题。民主党派组织的政党权利包括：一是享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等的权利，这是民主党派产生、存在和发展的首要权利。在新的历史时期，保障民主党派的“生存权”是发展多党合作不可缺少的重要前提条件，应该切实贯彻执行，真正做到政治上充分信任、工作上大力支持、生活上关心照顾，支持民主党派独立自主地处理内部事务，维护自身合法权益，照顾民主党派的政治利益和物质利益。二是民主党派对一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和社会主义爱国者的“代表权”是民主党派最基本的“发展权”。这一“代表权”包括“政治上的代表权”和“利益上的代表权”。我们讲“政治上的代表权”，是基于改革开放启动了我国社会各领域全面而深刻的变革，原有的各个阶级阶层正在经历着前所未有的分化和组合，出现了大量新的社会阶层和利益群体。在这种形势下，民主党派在成立之初所代表的利益阶层日益分化，有的已经不复存在，客观形势要求民主党派要在新的形势下找到新的“生长点”和代表权，这是民主党派存在和发展的政治基础，也是民主党派最迫切的、最基本的政党权利。我们讲“利益上的代表权”，是基于民主党派的身份属性和应有功能，民主党派不能仅仅“反映”特定阶层的利益，更要注重主动去“代表”，进而去实现特定阶层的利益。民主党派所代表的“部分”是组成“全体”的“部分”，这“部分”人的利益是社会整体利益的组成部分，民主党派将这部分人的利益充分“反映和代表”出来，有利于执政党和政府更全面地了解社会利益结构，以实现全社会利益的最佳整合和利益的最大化。三是民主党派的“参政权”是民主党派发挥作用的最重要的权利。民主党派的参政权利主要是指民主党派的政治协商、参政议政、民主监督和合作共事等权利。保障民主党派的参政权利，就要把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商，丰富政治协商的形式，完善政治协商的程序；就要保证民主党派成员在人大、政府、政协、法院和检察院中具有一定的比例和数量，保证民主党派“一个参加、三个参与”，健全民主党派参加外事、内事、调研制度建设，拓宽民主党派发挥作用的渠道；就要丰富民主监督的形式，拓宽民主监督的渠道，完善民主监督的机制；就要进一步加强培养选拔党外干部工作，拓宽党外干部的选配领域，充分发挥党外领导干部的作用，保证党外领导干部对其分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。

政党权利与政党义务是政党制度建设中的一组对应概念和分析范畴。政党义务的制度设定包括政党组织对政党成员的义务规定及国家、社会对政党组织的义务要求两方面的内容。政党权利从来不是也不应该是政党自己赋予的，政党只能在履行政党义务中体现好政党价值，保证国家利益和社会利益的有效实现，保证国家或社会通过制度安排赋予相应的政党权利。政党制度建设要正确处理好政党义务与政党权利的关系，在国家政治和社会生活中实现由政党权利本位向政党义务本位的转变，实现政党的良好治理。

二、科学配置政党权力

政党权力是政党制度的内在力量和活化因素。政党权力是指政党为维护自身生存和实现自我价值而具有的组织统御力和政治干预力，或者说是政党根据自身生存、发展和发挥作用的需要而形成的一种政治能力。由于没有解决好政党权力过分集中的现象，我国政党制度的优势无法充分显示出来，以至于不能很好地监督制约国家公共权力的问题。

正确行使政党权力，应该处理好政党权力、政党权利和政党权威三者的关系。一方面，正确处理政党权利与政党权力的关系是正确行使政党权力的前提条件。政党权力根源于政党权利和人民权利，是政党权利和人民权利在一定条件下的集中和转化。维护政党权利和人民权利，实现政党价值与人民价值的统一，是政党权力的目标指向和价值依归。在政党权力运行中，既要努力保持政党权利与政党权力的平衡，防止二者关系的不和谐，又要高度警觉政党权力所具有的变异性，防止政党权力走向反面。另一方面，正确处理政党权力与政党权威的关系是正确运行政党权力的必要条件。政党权威和政党权力是政党能力领域里同一性质问题在不同层次上的表现。相比较而言，政党权力具有外生性，是一种外在的力量，具有“刚性”的特点；政党权威则具有内生性，是一种内在的力量，具有“柔性”的特点。对此，在实践中要注意“刚柔相济”，将政党权力和政党权威恰当地结合起来，既要防止片面突出政党权力有可能造成“增加执政成本、权力意识恶性膨胀、利用政党权力谋取自身特殊的利益”的局面，又要防止片面强调政党权威有可能出现“政治运行的无序和混乱，法制遭到破坏”的现象。

科学配置政党权力，基本方式是党内分权和党际分权，科学处理政党权力与国家政权的关系，形成既有内在联系又有不同分工并相互制约的政党权力和国家公共权力体系。

对于中国共产党而言，由于其所处的执政地位以及由此带来的巨大作用和影响，应该特别强调政党权力尤其是执政权力的“正确行使”和规范运作。在政党政治过程中，一方面，政党是沟通国家与社会的桥梁；另一方面，政党又是社会控制国家之手的延伸。政党和国家的关系，实质上是政党和国家之间的权力关系，特别是政党执政权力和国家权力的关系。正确处理二者的关系，关键是对政党执政权力依法治理。这主要是通过政党执政权力的依法获取、依法行使、依法保障和依法评价等环节来实现的，其目的是要规范执政权力与国家、社会之间的关系，实现中国共产党的科学执政、民主执政、依法执政。执政权主要是对政府权力的掌握和运用，但并不是代替政府决策和执行，党政之间应该有明确的职能划分，执政党要靠制定方针政策、指导政府行为、向政府推荐重要干部、用党团组织和个人的模范行为来影响和带动政府，绝不能包办代替、强迫命令；执政党要正确处理与国家权力机关、司法机关之间的关系，维护国家权力机关的地位和作用，尊重司法机关独立行使司法权；执政党还要尊重社会的选择性、自主性、差异性，推动社会自主、协调、全面发展。

对于民主党派而言，由于其所处的参政党地位以及由此产生的作用和影响，应该特别强调参政党权力的“充分行使”。民主党派参政权利的贯彻实施，就是民主党派参政权力的运行表现。而要做到这一点，明确参政党的权力内容是重要的，但更重要的是执政党的充分信任和支持，要提高民主党派的素质和能力。这里涉及到四个方面的问题：一是执政党要努力营造宽松稳定、团结和谐的政治环境，为民主党派充分行使参政党权力创造条件，尤其要充分发挥统一战线的“法宝”作用；二是民主党派要努力加强自身建设，全面提升参政能力，在思想建设、组织建设、领导班子建设等方面展开，努力提高民主党派成员的素质和能力，发挥民主党派整体的组织优势；三是统一战线要努力选拔党外代表人士，充实民主党派队伍，提高民主党派的代表能力；四是为保证充分行使民主党派的参政权力，政府还应该在依法治国的基本方略下努力加强参政活动的制度化、规范化、程序化建设。

我国的政党制度建设应该很好把握中国共产党的执政权和参政党的参政、议政与民主监督权的友好合作性，正确处理二者之间的互补性和互动性。

三、积极完善政党监督制约机制

政党监督制约机制是政党制度实现的保证要素。政党监督实质上是指对政党权力的监督，主要包括党内监督和党际监督。由于执政党特殊的地位和作用，党内监督主要指向执政党党内的监督。就执政党的党内监督而言，我们已经积累了大量的实践经验，进行了不少的理论探索，逐步规范了党内权力配置。规范党内权力配置可以在纵向和横向两个维度上进行。在纵向配置上，要改革完善党内领导机制和工作机制，尊重党员主体地位和党员权利，建立健全党内民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的体制和机制。在横向配置上，可以考虑政党内部决策权、执行权和监督权的进一步分离和制约，充分发挥党员代表大会最高权力机构的作用，协调当前执行权与监督权不对称的局面，提高监督权的权力地位，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

就党际监督而言，它既包括执政党对民主党派的监督，又包括民主党派对执政党的监督，但由于中国共产党的领导地位和执政地位，决定了监督的重点必然是各民主党派对执政党的民主监督。搞好民主监督，要从树立民主监督意识、拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制三个方面着手。一是树立民主监督意识。从社会学和管理学的角度看，执政党仅依靠自律是不能彻底解决党内腐败问题的。民主党派要克服“监督无用”的片面认识和害怕“越位”、“添乱”的消极倾向，克服“提了就要灵，说了就要算”的急躁情绪，勇于履行职责，敢于和善于当好挚友和诤友。执政党应该尊重和维护参政党及其成员的民主监督权利，要用制度保障民主党派勇于监督所需要的批评权，为参政党监督积极创造条件。二是拓宽民主监督渠道。要做到这一点，最重要的是赋予参政党以知情权。各级党委应将有关本地区、本行业重大决定事项向民主党派通报，积极认真地开好与民主党派的座谈会、谈心会、协商会，听取民主党派的意见、批评和建议。党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作，都应该邀请民主党派负责人参加。在民主监督实践中被证明是行之有效的形式诸如议政、提案、信息、视察、特约监督等应进一步完善，同时还应探索新的监督形式。三是完善民主监督机制。民主监督落在实处，应该搞好监督的制度化、规范化和程序化，尤其是重在程序先行。程序与实体相对应，是实现目标过程中的先后顺序及其有关问题的制度性规定。一般而言，实体关心的是目标或者价值，程序关心的是实现目标的步骤与进程。与此相对应，就出现了“实体监督”和“程序监督”。实体监督的核心是监督的内容，它重视的是民主党派是否有实质上的监督权利，程序监督强调的是“如何参与”的过程。当实体监督和程序监督发生矛盾时，要果断地坚持程序先行的原则；从机制上健全反馈制度，应当对民主党派的监督意见认真研究、定期回复，以负责的态度进行处理，从而使民主监督能在不同程度上引起有关部门的注意和重视，使之在实际效果上成为以民主权利制约权力范畴中类似于社会监督、舆论监督但又因参政党的地位而高于这些形式的监督。

党内监督和党际监督作为政党监督的两种基本形式，具有各自的优势，不能相互代替，但能优势互补——前者侧重力量的刚性约束，后者注重权威的自觉服从。

四、不断改善政党活动方式

政党活动方式是表征政党制度实现状况的综合功能要素。我们这里讲的政党活动方式主要是指政党的执政方式和参政方式的综合。

对政党活动方式的改善应该有一个科学的定位。政党活动方式实质上是民主政治资源在政党、国家和社会之间的再分配，以科学建立政党之间、政党与国家之间、政党与社会之间的关系模式。以往，我们是以政党为既定范畴来构建处理政党与国家关系的，更多关注的是党政关系。现在，我们谈政党制度建设应当更多地关注政党与社会的关系，构建以社会为既定范畴的党社关系新模式。理由简要概括如下：政党制度协调处理的基本政治关系的核心元素就是党权、政权和民权三者之间的关系。与政权、党权相比，民权具有本源性、至高无上性，党权和政权是由民权派生出来的，它们存在的依据是服务于民权的。在当今社会权利优先的“社会政治”时代，多元共生的公民社会迫切需要政党发挥利益整合功能和政治参与工具的价值，完成社会孕育、成就政党、政党引领社会的转型。中国共产党领导和执政的逻辑是政党领导社会建立国家政权进而确立在中国的执政权，中国共产党的执政面临繁重的现代国家建设和社会转型任务。考察中国式民主渐进式改革的进程，应该说，中国式民主的模式日益凸显和清晰——如何在中国共产党的领导下，在政党制度等政治制度关系中运用权力去引导、控制和规范民主党派和公民社会组织等与政府达成良好的协商和互动，建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，实现良好的治理和善治，以最大限度地增进公共利益。

现代治理体系是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。改善党的执政方式，执政党要给予公民社会更多的政治空间和社会资源，逐步推动与公民社团的协商和对话，鼓励民间组织以更加建设性和负责任的态度参与党群治理。执政党平等协商的姿态，也会引导公民社团主动地参与执政党政策的规划，对执政党政策的不合理之处积极地给予回应，对执政党实行有效的监督，以使双方达成共识。民主党派的参政方式的内容包括：一是“支持和帮助”，即民主党派坚持接受中国共产党的领导，同中国共产党长期合作，支持和帮助中国共产党执好政；二是“代表、反映和引导”，即民主党派坚持代表、反映和引导其成员和所联系群众的利益，同时通过适当渠道及时、准确地表达各社会利益群体的利益要求和愿望；三是“促进和发挥”，即民主党派充分促进人大、政府、政协等国家机关工作，在其中发挥恰当作用。政党制度建设的趋向是，实现执政党的执政方式和参政党的参政方式的科学搭配和统一协调。

我国多党合作制度建设的科学化、现代化，需要思考如何在中国共产党的引领下，处理好各种重大关系，使民主政治制度化、规范化、程序化建设逐渐走向良性轨道。为此，如何才能合理有效地规范政党活动方式，有效防范政党滥用权力、政党国家化和官僚化，促进政党社会功能的发挥与民主政治发展；如何才能把我国的政党具体制度的规范、社会法律规范和政党内部规范和谐统一起来，实现社会民主、国家民主、政党民主的有机统一，这是多党合作制度建设成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

责任编辑：王 珊

Several Key Factors in the Systematic Construction of M ulti－Party Cooperation

SUN Yun－jun
（Shandong Provincial Institute of Socialism，Jinan，Shandong，250002）

By applying the modern ideology of national governance，the writer believed that in the political party system，the core element in dealing with basic political relations is the relations between the party authority，regime and civil rights.Thewriter also briefly analyzed the key factors in our systematic construction ofmulti－party cooperation in China，i.e.practically safeguarding the rights and interests of the political parties，scientifically allocating the authority of political parties，actively perfecting the political party supervision and restriction mechanism，and constantly improving the activitymodes of political parties.For this purpose，thewriter defined the analysis scope of the political party rights＆interests，authority and the supervision and restriction of such authority in the political party system，and explored the political party governance model of scientifically establishing the relations between political parties，the country and the society.

modern national governance；institutional construction；rights and interests of political parties；authority of political parties；activitymodes of political parties

D665

A

1002－0519（2014）05－0039－05

2014－06－05

孙运军（1973－），男，山东临沂人，山东省社会主义学院教研室讲师，法学硕士，主要从事政党制度、法学的教学和科研工作。