京津冀区域协同发展的若干战略问题

◎刘 勇 李 仙

京津冀区域协同发展的若干战略问题

◎刘 勇 李 仙

京津冀区域协同发展上升国家战略，与新丝绸经济带一道共同构成新一届中央领导集体治国方略中区域经济发展战略核心内容，这无疑将对未来我国区域经济协同和协调发展产生重大而深远的影响。

京津冀区域协同发展国家战略提出的背景

改革开放以来，在市场经济体制导向的指导下，随着中央经济权力的不断下放，我国地方区域经济主体意识和发展动力不断加强，区域之间也开始了经济领域多层次的新的分工协作进程。京津冀地区是我国沿海三大核心综合经济区之一，是比较早地开展高层次的综合区域经济合作的试点地区之一，从上世纪70年代末以来，该综合经济区的合作共经历了以下三次较大的发展阶段。

第一次是上世纪80年代中期，国家开始实施国土整治战略，将京津冀地区作为“四大”试点地区之一（其他是沪苏浙、珠江三角洲和“三西”煤炭能源基地），要求环渤海和京津冀地区开展全面的国土整治工作，以实现区域分工协作、发挥资源比较优势、治理生态环境、开展跨区域基础设施建设、优化产业和人口布局，实现区域协调发展。这次区域合作在跨区域交通基础设施建设、水资源节约利用、土壤污染等方面取得了一定成效，为以后的区域合作打下了一定基础。

第二次是本世纪初，为配合北京市新的功能定位和天津滨海新区大规模建设，由国家发改委牵头在河北廊坊举行了的京津冀三方和政府、企业和学者等各界人士参与的京津冀区域合作论坛，并达成了著名“廊坊共识”，提出了在公共基础设施、资源和生态环境保护、产业和公共服务等方面加速一体化进程的愿望；此后，国家发改委有关部门一直在据此起草有关合作规划和文件。但由于种种原因（特别是世界金融危机的爆发），该规划几经调整和修改，至今还是没有出台。

应该说，京津冀综合经济区以上两次合作虽然都夭折了，但实际上还是取得了一些成效的，虽然这些成效实际意义不大，同长三角、珠三角区域合作相比，有较大的差距。其中的原因很多，归纳起来主要两条：一是当时该地区市场化程度相对较弱，区域合作动力不强；二是那时该地区发展水平和阶段还比较低，还没发展到从集聚走向扩散的阶段，区域内部差距也较大，难以形成合作的意愿。

2014年2月26日，习总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来，开启了京津冀第三次区域合作的新进程。这次因“雾霾”起，习总书记倡导，范围扩大、深度加强、力度前所未有，必将打破前两次区域合作不顺的体制机制障碍和各种不利因素的影响，通过大胆改革创新，在全国率先走出一条综合经济区合作的新路来。

京津冀区域协同发展可能带来的若干机遇

（一）区域协调发展战略顶层设计带来的机遇

改革开放以来，在小平同志东西部“两个大局”区域发展战略思想的指导下，逐步形成“抓两头、促中间”的区域发展政策思路。改革开放初，小平同志倡导形成了东部沿海发展战略（主要是珠江三角洲的深圳经济特区）和“八七”扶贫战略并举的“抓两头”举措；江李时代提出和实施了浦东新区和西部大开发“抓两头”战略；胡温时代提出和实施了天津滨海新区和“老少边穷”地区“抓两头”战略。

事实上，“抓两头、促中间”的区域发展政策是具有普遍意义的，西方发达国家走的也是这条路。目前，我国仍处在这条路上。因此，习李时代仍需走这条路，其主要内容已逐步显现，即以京津冀为突破口的东部三大城镇群核心区协同发展，以内地沿边地区和新丝绸之路经济带的协调发展，构成新的“抓两头”举措。

（二）综合区域经济合作层次带来的机遇

大家知道，省市县是我国区域经济的主体。在市场经济条件下，在这些主体区域层次之内或之间会自发产生不同层次的区域经济分工合作关系，这些区域经济合作关系大体可分四个层次：一是东中西三大地带（或东中西和东北四大板块）区域合作层次；二是省域之间的综合区域经济合作区层次；三是城市群区域合作层次（地级市之间合作）；四是城市圈区域合作层次（县域之间的合作）。其中，城市群和城市圈等低层次的区域合作较为普遍和成功，而省域之间高层次的综合性区域经济合作成功的事例尚不多，也缺乏成功的经验。

京津冀区域合作属于高层次的综合性区域合作，是在我国三大地带划分的基础上，在各地带内部进一步以省区为单位划分的一个高级别的区域协调或协同发展区域单元。这一层次区域合作单元的主要目的在于，就跨省区的各种大型基础设施项目（如铁路、公路和生态保护等）开展区域共建和合作，以促进区域经济在更大规模上的一体化，提升整个合作区范围内整体经济的竞争实力。事实上，到目前为止，我国区域合作的层次主要是在市县两级开展并取得一定的成效，而省区一级开展的区域合作还不多见，也缺乏成功的事例。国家将第一个国家级跨省区综合性区域合作项目选择在京津冀地区（在一定程度上还应该包括山东），这无疑将给该区域协同发展带来前所未有的新机会。

（三）首都非核心功能调整的机遇

众所周知，京津冀区域协同发展的最大机遇在于北京下决心调整非首都核心功能，控制人口和中心城区范围。天津和河北将利用其近邻首都的独特区位，承接首都转移出来的多项功能，赢得又一个难得机会。当然，在利用近邻首都的独特区位中，天津和河北应当有所分工，要按照发展阶段和接纳能力，实现错位承接转移产业，优化布局，良性互动；并且，天津还有责任为解决京津周边贫困带做出应有的贡献。

（四）区域联防治理“雾霾”带来的机遇

努力将“雾霾”这件坏事，转变成促进北方地区产业结构布局调整、转变发展方式的好事。京津冀要充分利用这一轮因“雾霾”引起、习总书记亲自倡导、范围扩大、深度提高、力度前所未有的第三次京津冀协同发展的大好势头和北京大力调整非首都核心功能的机会，大力协同转变区域发展和合作方式，协同进行产业结构调整，协同开展产业布局优化行动，协同建立区域联防治理“雾霾”体制机制，为先行改善生态环境，实现可持续发展，打造我国区域经济发展第三极创造更好的条件。

京津冀协同发展战略的顶层设计

（一）明确协同发展的总体目标

通过实施区域协同发展战略，在不久的将来把京津冀地区打造成为实力雄厚的我国区域经济的第三极，我国第一个综合性区域经济协同发展的成功示范区，以及生态环境可持续发展先行改善区。

（二）突出区域协同发展的三个重点

首先，是加强生态环境保护合作和跨区域基础设施合作。实施区域联防治理“雾霾”，采取应急的末端治理、中期的落后产能淘汰和长期的能源消费清洁化和产业结构循环化等组合措施，应对突如其来的大面积严重的“雾霾”大气污染；强化城镇体系之间交通基础设施建设，构建越来越便捷的区域合作“硬件”基础。其次，是产业分工布局和城镇体系优化合作。采取有力的加减法措施，毫不动摇地疏散和转移北京非首都城市功能，大力强化天津在华北地区的经济中心地位和环渤海地区的门户地位，充分利用河北广阔的土地资源空间和环境容量资源，努力通过京津辐射带动解决环京津贫困带问题。第三，是要素自由流动和社会政策一体化合作等。探索京津之间同城化道路和与河北一体化道路。

（三）建议把“京津石”三角区确定为京津冀协同发展的核心区

“京津石”是京津冀的三个经济实力最强的城市，只有这实力三个城市最强的城市合作了、一体化了，才能有整个区域的合作化和一体化。京津冀协同发展的核心区应该是“京津石”三角区，相应地北部和南部的次中心分别是唐山和邯郸，这样整个区域未来经济发展空间格局才能拉得开。建议在首都经济圈规划和环渤海区域规划的基础上，组织三省市和国家有关部门制定新一轮京津冀区域协同发展规划，处理好首都经济圈（该规划应该是主要针对京津周边贫困带的扶贫规划，该规划不能代替京津冀协同发展规划，建议将该规划改名为首都周边贫困带发展规划）、“京津石”城镇群、京津冀区域协同发展、环渤海合作区以及北方腹地等区域合作与发展层次之间的关系。

协同发展的若干对策措施

一是建立国家层次的京津冀区域协同发展议事和决策机构，一位副总理挂帅，三省市主要领导参加。京津冀协同发展议事和决策机构办公室可设在国家发改委地区司。

二是制定我国首个综合区域经济合作章程，并使其具有一定的法律效力。国家发改委地区司会同三省区有关部门起草章程，并建议在起草过程中请有关立法机构的专家学者参与其中。

三是人大政协和地方立法机构肩负起规划落实的监督责任。

四是国家需要出台促进区域一体化发展有关鼓励政策。

国务院发展研究中心/北京信息科技大学