增强基层工会活力的途径*

刘 晴

(中国劳动关系学院 学报编辑部，北京 100048)

有关数据显示，我国基层工会规模已经超过200多万个。而且，我国的工会会员人数也早已经超过2亿。这样庞大的组织和人员规模，是任何国家的工会都无法比拟的。

然而，中国基层工会的活力并未充分释放出来。这方面最突出的表现就是在维护会员权益时常常缩手缩脚。这是有背相关法律法规精神的。《工会法》明确规定:“工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”;“维护职工权益是工会的基本职责”。《中国工会章程》强调:工会“是会员和职工利益的代表”，因此，要全力保障会员的权益不受侵犯。《企业工会工作条例》更直接指出:“企业工会是工会会员和职工合法权益的代表者和维护者”。可见，维护会员权益是法律赋予工会最基本也是最主要的职能，是中国工会存在的前提。

既然如此，那么工会为什么会维权不力呢?最根本的原因在于:没有获得相对独立的自主权，也没有获得相对独立的社会地位，由此导致在决策、执行等诸多方面，不得不依赖行政或者企业方的帮助与支持，成为行政或企业的“帮手”与“影子”，难以依法维权。

追根溯源可以发现，工会对行政或企业依赖性的形成是历史与现实共同作用的结果。

历史方面——

1.长期接受行政或企业领导，造成工会干部身份尴尬。长期以来，许多工会干部包括工会主席被要求接受行政或企业方的管理，有些甚至还同时兼任行政职务或企业管理职务，致使工会干部身份模糊难辨:既不完全属于工会又不完全属于行政或企业;既被要求必须维护会员权益，又被要求要接受行政或企业的监督并配合其工作。这种身份模糊导致的一个最直接后果就是:当工会会员利益与行政或企业利益发生矛盾、冲突时，为保护自身既得利益，这些工会干部往往更愿意与行政或企业方结成紧密联盟，争取成为行政或企业方的“圈内人”，而不会选择与会员站在一起。因为相对于行政干部或企业干部的身份而言，工会干部的身份的确没有多少“含金量”。为一个缺乏“含金量”的身份去得罪行政或企业方，不是一件容易的事情。可见，工会干部身份的尴尬决定了其与行政或企业方的关系只能是一种依附关系。包含在这种关系中的利益权衡，使其在看到会员权益被侵害时，不太愿意挺身而出。

2.专职工会干部经济收入的取得方式导致其严重受制于行政或企业方。《工会法》第41条规定:“企业、事业单位、机关工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付”。这表明，工会干部个人最基本生活来源丰寡的决定权完全掌握在行政或企业手中，因此，这一条款等于强迫工会干部在关乎生存权的个人经济收入上完全依附于行政或企业。一个完全依靠行政或企业保障自己基本生活需要的工会工作者，必然不可能冒着风险去质疑甚至反对行政或企业的侵权行为，维权因此而大打折扣。

3.现行行政管理体制使工会与行政或企业之间的分工界限不清，相互交叉过多，以至于工会难有自身定位。现在党政一体化的行政管理体制虽然强调的是党对工会的领导，但实际上这种领导常常等同于行政对工会的领导。因为如前所述，不仅许多工会干部特别是工会主席同时兼有行政或企业领导职务，致使行政事务与工会事务混为一团;而且在许多时候，工会被要求配合行政或企业工作，甘当行政或企业的“帮手”，形成你中有我，我中有你，相互纠缠，相互牵制的关系。这种情况下，党对工会的领导实际上被行政或企业对工会的领导所替代，进而导致作为一级组织的“工会”沦为行政或企业的下属办事机构，工会自身定位摇摆，难以确定:不知是负有监督行政或企业职责的会员权益的维护者还是放任行政或企业自行其是的旁观者。现行管理体制从制度层面强化了工会对行政或企业的依附性。

现实方面——

前些年，各级各地工会为争取高建会率与全覆盖率，以一种“突击”强制的“大跃进”方式推进工会组织建设，声势的确浩大，工会的建会率和全覆盖率也的确得到大幅提升。但是，在这个工程中，许多组织者为求数量和进度，没有广泛组织和动员职工，却将注意力集中于争取行政或企业方的协助与配合。这等于是将工会的大门向行政或企业敞开而向职工关闭。这样建立起来的工会，天生就与行政或企业有着深厚的依存关系，不得不成为行政或企业方的代言者。不难看出，“突击”建会在一定程度上加剧了工会对行政或企业的依赖。

由此可见，工会独立性的缺乏是一个由来已久的问题。而一个没有独立自主地位的工会必然无法维护和保障会员的基本权益。不能保障会员基本权益的工会，必然缺乏活力。因此，要增强工会的活力，应该解决的首要问题就是从根本上根除工会对行政或企业的依附。

那么，该从那些方面入手呢?

首先，实行党对工会单一而直接的领导，消除工会干部的身份尴尬

实行党对工会的单一领导是指工会只接受党的领导，而不再接受行政或企业的发号施令。这样做的最大好处是:有利于工会干部与行政或企业方彻底脱钩。因为接受党的单一领导意味着不再兼任行政或企业方的职务，有助于借此摆脱身份尴尬和身份模糊。而实行党对工会的直接领导则是指党不再需要通过行政部门来检查、监督工会工作，而是通过垂直方式实现检查和监督。这不仅有利于保证党对工会领导的效率，而且有利于密切工会与党的关系，因此，应该成为不可动摇的原则。

这里，要处理好两个关系:其一，党组织与基层工会的关系。这是一种领导与被领导的关系。工会必须服从党的领导。这就要求:(1)党应该加强并且重视对工会的领导，为此，基层党组织应该安排主要负责人负责工会工作，实现对工会的直接领导;(2)工会的主要负责人应该进入基层党组织的决策层，在基层党组织内担任一定职务，以便及时将会员的诉求反应给党组织，以保证党组织能够时刻了解职工状况;(3)基层工会领导人由党组织任命，让工会彻底与行政或企业脱钩。其二，行政或企业与基层工会的关系。工会应该只接受党的领导，并始终与党保持一致，共同形成对行政或企业的监督力量。如此，会员的权益才有可能得到保障，工会工作才有可能获得活力。

其次，增强基层工会的经济实力，帮助其在经济上真正实行“自力更生”

基层工会的经费大多来源于行政或企业是个不争的事实。这使得工会成为寄生于行政或企业方的“乞食”者，难免听命于行政或企业。为改变这种状况，应该解放思想。

(一)改变原有的经费划拨方式，变会费划拨为财政划拨。长期以来，基层工会的部分费用主要依靠上级工会按“四六开”比例拨款。在划拨款无法满足需要时，基层工会只得自筹资金。而求助对象常常是行政或企业。所以，应该改变这种划拨方式。具体操作方法是:全总将收缴的会费按一定比例分成后，不直接划拨给基层工会，而是划拨给地方财政。地方财政再按一定比例提供补充后，划拨给基层工会。这样，基层工会就不再会因为资金问题看行政或企业的脸色，就能够摆脱经济上对行政或企业的依赖，一定程度上实现“自力更生”。

(二)改变基层工会干部个人工资收入来源渠道。由上级工会按工作业绩统一核发，不再由行政或企业发放，这样，工会干部在工资收入来源方面就可以摆脱对行政或企业的依赖。与此同时，可以考虑在党委的指导下，将工会干部的工资上涨与工作业绩挂钩。具体操作方式可以是工会会员打分与党委考评相结合，等等。这样做的好处是:在不受行政或企业干扰的情况下，工会干部不仅有工作动力，而且有工作压力。

(三)多方“节流”，减少支出。“节流”渠道主要有:(1)与各种专业公司建立起合作关系，采用“外包业务”方式，将部分具有较强专业性的工作委托给专业公司，以促使工会“减肥”，节省人员工资开销。“外包业务”可以包括劳资纠纷的处理、劳动安全事故的调查等等;(2)基层工会组织之间建立起合作关系，在面对相同问题时相互配合、相互帮助，尽量缩短解决问题的时间，减少解决问题的中间环节;(3)在各大专院校招募自愿者，通过培训，邀请其参与部分具有“群众性”特征的工会工作，比如活动组织、调查访问等等。通过“节流”，减少开支。

再者，改变基层工会干部产生方式，变任命为选举，强化工会自身定位

由工会会员选举产生的工会干部与由组织任命的工会干部最显著的区别在于:前者的权力来源于会员，因此对会员有更强烈的责任感，对工作有更强烈的使命感，维权意识更强。同时为持续赢得会员的信任，工作中会有更强烈的进取心，会以更加积极、主动的态度考虑会员利益。也就是说，选举产生的工会干部其心态已经改变，不再将个人利益与命运捆绑在行政或企业要求上，相反，与会员成为利益共同体。这样，工会工作的定位就不是问题，工会工作的内容也十分明确，工会因此不再会在行政或企业以及“自我”之间摇摆不定。

当然，竞选者参与选举应该有先决条件。这些条件包括:

(1)由于工会接受党的领导，因此被选举人应该遵循《中国工会章程》的有关条款，拥护党的领导，并自觉接受党组织的监督、检查以及指导。

(2)上级主管工会有责任指导、监督、检查、跟踪选举过程，并参与选举制度的建立和程序的设计，目的是最大限度保证选举公平、公正、公开、透明，不走过场。民主选举是一项复杂的系统工程，稍有差池，影响的不仅是工会干部选举，而是民主制度的建立，因此需要严肃、认真，充分做好各项前期准备工作。同时，为防止选举出现偏差，在党委和上级主管工会的主导下，可以组织或邀请第三方监督选举过程。

(3)通过立法规范基层工会干部的选举以及任用。有法可依是保证工会干部选举公正性、严肃性的前提，因此应该通过立法规范选举的具体程序、监督机制的构成、被选举人的参选条件等等。特别需要强调的是，应该加大违法的处罚、惩戒、追责力度，以杜绝违法行为的出现。另外，还应增加条款，加大对选举产生的工会干部权益的保障力度，避免其个人权益受损。这样，选举出来的工会干部才能安心于工会事业。

另外，通过立法赋予并保障工会行使独立维权职能

工会的最主要职责是维护会员权益。为此，工会必须获得两个基本保障:(1)相对独立、不被干扰的权力;(2)与行政或企业平起平坐的资格。原因很简单:工会维权的过程，是一个通过与行政或企业方不断沟通和交涉，为会员争取更多权益的过程。如果没有独立性，就可能被各种力量和因素左右或者利用，增加维权难度，甚至使维权落空;同样，如果与行政或企业的关系不“平等”甚至“低人一等”，别说“交涉”恐怕连“沟通”都需要费一番工夫。正因为如此，应该通过立法赋予并保障工会行使独立维权职能。众所周知，由于行政或企业握有大量资源和权力，工会欲与其“分庭抗礼”不是一件容易的事情，必然遭遇种种刁难或阻挠。这种情况下，法律的保护与支持就显得格外重要。失去法律的保护，工会的独立与平等只能是奢望。

最后，推动建立基层工会干部职业化、工会干事专职化制度建设

作为社会工作的主要组成部分，工会干部职业化、专业化势在必行。在当前情况下，可以根据不同地区、不同行业、不同所有制的具体情况进行探索。

其一，工会主席的职业化。现在，在许多基层工会，工会主席多由行政或者党委负责人兼任，一心多用。这种兼职造成的问题包括:(1)弱化工会的独立性，使工会成为“附属品”，其维护会员权益的身份模糊，职能被弱化，甚至被放弃。(2)一心多用的情况下，往往顾此失彼，无法全身心地为会员服务，工会工作的质量必然大打折扣，会员权益必然因此受到损害。(3)身兼数职的工会主席，受利益驱动，工作过程中，必然偏向行政，听命于行政，模糊并混淆工会与行政的界限，导致工会行政化。因此，为工会的独立性考虑，工会主席应该职业化。

其二，工会干事专业化。工会工作千头万绪，涉及许多专业领域，包括劳动安全和卫生、劳动法律、签订集体合同、工资以及劳动谈判、工伤等，因此，需要具有一定专业知识的人负责具体工作。从这个意义上讲，工会的专业干事应该具有相当的专业知识，甚至应当是特定领域的专家。只有如此，才能保证工会的维权是高水平的维权。那么，这些专业人员从何而来呢?有三条途径:(1)从相关专业的大学毕业生中直接招聘;(2)从社会上直接招聘具有相关专业知识的人才;(3)与相关专业公司建立合作关系，需要时，邀请其参与有关问题的处理。这样，既有利于精简工会干事人数，又有利于工会维权工作质量的提升。

综上所述，要增强基层工会活力，首先要使基层工会在接受党的领导的同时，与行政或企业脱离关系，以获得相对的独立性。唯有如此，工会才能够在维护会员权益的过程中，不断发展、壮大，成为充满活力的群众组织。

［1］中国全国总工会研究室.2011年工会组织和工会工作发展状况统计公报［J］.中国工运，2012，(07).