破解绿色瓶颈推进绿色生态城建设

赖 明

(九三学社第十三届中央委员会，北京 100089)

破解绿色瓶颈推进绿色生态城建设

赖 明

(九三学社第十三届中央委员会，北京 100089)

“绿色经济与可持续发展”是当今人类社会的主题，而任何一种可持续发展的主体都离不开城市。因此，推动城市发展模式向绿色生态城的转变已成为必然趋势。本文以建设绿色生态城为例，主要阐述推进绿色生态城建设的重要意义。同时，重点分析目前国内绿色生态城建设过程中存在的主要问题。最后，对破解绿色瓶颈，推进绿色生态城的建设提出几点建议。

可持续发展；绿色生态城；生态文明；科学管理

前言

法国经济学家卡里纳•巴比尔曾说，“任何一种可持续发展战略都离不开城市，它们在我们所面临的一切政治、经济、社会、环境、卫生或文化问题中居于核心地位”。城市是人类文明的结晶，集中了大量文化、卫生、教育公共服务设施以及基础设施和各类机构，推动了文明的长足进步，同时也是机遇和繁荣汇集的地方。2010年上海世博会的主题“城市，让生活更美好”向我们展示了城市生活的美好愿景。但城市的发展也带来了一系列问题，特别在中国这样一个城镇化进程受资源环境刚性约束且不断加剧的情况下，破解绿色瓶颈，实现城市发展模式的转型已成为必然趋势。绿色生态城的建设强调从建筑、交通、人居环境等角度出发，大幅节能减排、减少污染和废弃物排放、转变城市发展模式，实现由粗放型向集约节约型转变，是新型城镇化可持续发展的必由之路[1]。

1．绿色生态城建设的重要意义

1.1 节能减排、低碳发展的必然要求

城市是碳排放最主要的来源，城镇化发展无论是人口增长、空间扩张还是经济发展和生活水平的提高都意味着城市的资源需求增长和环境压力增加。世界观察研究所在《改造城市——为了人们和地球》调查报告中指出，虽然城市面积只占陆地面积的2%，但是城市里的人进行活动所排放的二氧化碳却占总排放量的78%。我国有658个城市，20 113个建制镇。据对287个地级以上市的统计显示，这些城市的能耗占

中国总能耗的55.48%，二氧化碳排放量占中国总排放量的58.84%，如果把其余的城市、建制镇统计进来，要占到社会总能耗的80%以上。

城市是由建筑所组成的，城市的建筑亦是排放增长的主要来源。我国城乡每年新建房屋建筑面积近20亿m2，其中80%以上为高耗能建筑；既有建筑超500亿m2，95%以上是高能耗建筑；截至2013年年底，获得绿色建筑评价标识的绿色建筑仅1.627亿m2。随着建筑面积的扩张和居民生活水平的不断提高，建筑领域将成为未来20年我国用能的主要增长点。建筑的“用能锁定”特性，决定建筑能耗问题将成为中国特色低碳发展道路必须要高度重视的问题。积极发展绿色生态城，鼓励城市新区按照绿色、生态、低碳理念进行规划设计，推动既有旧建筑节能改造，将大大减少城市的能源消耗和碳排放水平。譬如，通过城区改造，芝加哥中心区“脱碳”规划将帮助芝加哥减少25%的碳排放，到2020年降至低于1990年的水平，到2030年实现所有的新建和改造建筑的碳排放减少100%。深圳市在市区范围内强制实施绿色建筑技术，截至2011年年底，深圳建筑节能面积累计达到6088万m2，太阳能应用建筑面积达到1112万m2，全市建筑节能总量累计达275.3万吨标准煤，相当于节省用电86.6亿度，减排二氧化碳714.8万吨。深圳光明新区31个绿色建筑示范项目每年可节约标准煤约5014吨、减少碳排放1.24万吨、节省运营成本946.7万元。

1.2 破解资源约束、推动新型城镇化的必然趋势

中国的城镇化是资源约束下的城镇化，资源短缺是中国城镇化推进的基本条件。我国耕地、水、石油、天然气等资源极为有限，以占全球7%的耕地、7%的淡水资源、4%的石油储量、2%的天然气储量来推动占全球20%人口的城镇化进程，任务异常艰巨。国际经验表明，从城市化中期到城市化完成阶段，一个国家对资源的需求增速最快；当城市化完成之后，资源消费增速才开始趋缓。由于中国还处于城镇化发展的中期，因此未来数十年内，中国资源需求持续上升的趋势将成为严峻挑战。

此外，冒进式城镇化导致城镇建设的盲目扩张和无序蔓延，侵占了大量的优质耕地。20世纪90年代中期以来，各地的“开发热”和“房地产热”现象普遍发生，全国各地建立了6800多个开发区，占地达3.2万km2，相当于中国几百上千年形成的城镇占地面积。在1999～2008年耕地减少类型的贡献率中，建设占用耕地高达76.98%。目前，我国土地资源粗放利用的现状还没有根本转变，一些地方用地粗放，布局紊乱，效率低下。据统计，目前我国城镇低效用地占40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%。目前，中国很多城市的土地开发强度已经远超国际上30%的用地强度警戒线。例如，深圳和东莞的土地开发强度已经分别达到46.5%和40%以上。在珠三角地区，1997～2007年建设用地年均增长率为3.12%，至2007年，珠三角9市平均土地开发强度为16%，已大大超过德法日和中国香港地区。

同时，水资源缺乏已成为我国城镇化的重要瓶颈。中国近2/3的城市供水不足，很多城市饮用水源严重依赖地下水。在华北和西北地区，城市供水量中地下水比例分别达到72%和66%。在部分城市，地下水是唯一的供水水源。水资源短缺造成地下水的过度开采，使地面加速沉降，破坏了当地的地质构造。超越资源承载能力的城市规划失控和水资源的低效利用加剧了水资源的短缺。目前中国万元GDP用水量高达121m3，为世界平均水平的2倍，许多城市输配水管网和用水器具的漏失率高达20%以上，一般工业用水重复利用率仅60%左右，而发达国家已达85%。

快速城镇化引起自然资源的过度消耗，威胁到城市的宜居性，并阻碍了中国的可持续发展。因此，在城镇化进程与区域经济发展受资源环境约束不断强化的背景下，发展绿色生态城，构建与新型城镇化相适应的城镇发展空间格局、生态安全格局，最大效率地利用资源和最低限度地影响环境，有效转变城乡建设发展模式，是推进新型城镇化、实现可持续发展的必由之路。

1.3 发展生态文明、建设美丽中国的必然选择

当前，“城市病”问题日益突出。一些城市重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务。空间无序开发,人口过度集聚，交通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足。大量中小城市和小城镇沦为“穷城”、“睡城”，大量人口潮汐流动，给交通和环境带来沉重负担。部分城市从贪大求洋到遍地仿古、照搬照抄，脱离实际建设国际大都市，新城泛滥，规划常改、建筑常拆，造成大量资源浪费，破坏了城市文脉传承和肌理延续。一些城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加剧。

生态系统服务功能弱化是城市扩张所造成的最

严重的负面影响之一。不断加速的城镇化进程给环境带来巨大的压力，而对资源利用的管理不善使得环境污染的形势变得更为严峻，给居民健康带来威胁。同时，水土流失日趋严重，绿地减少及生态风险增加，气候变化所导致的极端气候事件频发。例如，2013年74个空气质量新标准第一阶段监测实施城市按SO2、NO2、PM10、PM2.5年均值，CO日均值和O3日最大8小时均值进行评价，超标城市比例为95.9%，仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标；473个监测降水的城市中，出现酸雨的城市比例为44.4%，酸雨频率在25%以上的城市比例为27.5%，酸雨频率在75%以上的城市比例为9.1%。资源的不可持续性利用方式使环境恶化，也衍生出水资源及其他资源供给不足的问题，水质污染也对居民健康产生负面影响。据对中国118座城市的饮用水调查显示，64%的城市地下水严重污染，33%的城市地下水为轻度污染，仅3%的城市水质处于清洁状态。

习近平总书记指出，“中国将聚焦于提升经济发展的质量和效益，建设‘美丽中国’，并且将加强生态文明建设，努力实现绿色发展、循环发展和低碳发展”。绿色生态城从自然环境、人工环境、生活模式、基础设施、经济发展等角度出发建设新型城区（城镇），是一种社会和谐、经济高效、生态良性循环的人类居住形式，是落实“美丽中国”战略的具体行动，是加快生态文明建设的必然措施。譬如，崇明生态岛通过限制开垦湿地、控制扩建陆地、保护湿地生态系统、提高森林覆盖率、增加公共绿地面积等，在生物多样性和生态系统保护方面取得长足的进步。

2．绿色生态城发展现状——主要问题

2.1 生态城遍地开花，盲目建设和无序开发严重

随着我国城镇化进程的加快和国家对城市可持续发展问题的日益关注，我国的生态城建设呈现出遍地开花之势[2]。截至2012年6月，中国287个地级以上城市中提出“低碳生态城”建设目标的城市已达到280个，占98%。绿色生态城建设虽然是城市重要的转型发展方向，但不能停留于口号。离开低碳生活、绿色经济、绿色发展的绿色生态城建设，显然是不完整的、盲目的。一些绿色生态城发展定位不清，重建设性规划，轻非建设性规划，在开发过程中普遍存在随意高强度开发现象；一些地方片面地将生态城市理解为城市景观建设，盲目上马一批包括山水城市、花园城市、森林城市、园林城市等仅仅依靠增加绿地面积的所谓生态城市建设，以偏概全地违背了绿色生态城市建设的真正内涵；部分生态城建设严重违反保护生物多样性及最大限度地减少对自然环境破坏的最基本原则，采用围海造地、填湖造地、开山造地的做法，以“生态城”的名义无视生态敏感性而进行大规模的生态破坏，开发前湖光山色、鸟语花香，开发后则高楼林立、车水马龙，生态环境遭到极大破坏；部分城市在建设中仅仅将“生态城”作为新城建设的口号，并未真正按照资源节约、环境友好的低碳生态发展模式进行建设，打着生态的名义，“挂羊头卖狗肉”，进行大规模的房地产开发、拉大城市框架、获取土地出让指标、盲目扩大城市规模等。

2.2 建设规划不科学

目前我国低碳生态城的规划设计仅仅是一定范围内的约定俗成，低碳生态城规划与建设的标准仍在探索制定中，生态用地管控、城市开发边界划定等资源环境承载力标准尚未明确，编制内容和深度均没有统一要求[3～4]。各地生态城区的规划均属于探索性阶段，无法对规划编制后的建设起到很好的约束和引导作用。国外的生态城实践虽略早于我国，但与我国同属探索之中，对于实践中出现的问题也没有成熟的经验可供借鉴。部分生态城区规划建设指标体系过度参照中新天津生态城等先行项目，指标内容趋同，地域特色、气候条件考虑不足。不少的生态城区在选址上背离生态环境保护、防灾控灾等要求；有的项目选址在生态资源丰富和敏感的地区，有的选址在防灾标准达不到要求的地区，这样的选址不仅破坏自然生态环境，而且影响居民生活的安全，难以实现可持续发展。此外，不合理的选址还对交通、市政等基础设施造成负担，从而增加城区建设和运营的成本。许多生态城宣称城市布局功能混合，但实际上仍未摆脱商务区、居住区等的传统规划模式，规划图上仍是大面积的CBD中央商务区或居住区，加之生态城区建设涉及交通、建筑、城市绿化改造等诸多方面，所需资金较大，而当前地方政府债务高筑、城市投融资平台问题重重，导致资金成本居高不下，给生态城的建设带来了很大压力。一些生态城由此陷入了人口与产业空心化的“鬼城”式困局。

2.3 技术应用贪新求洋，关键技术和装备自给率低

在生态城建设过程中，很多项目贪新求洋，旨在建成世界一流的生态城，陷入“技术本位”的误区，

摒弃传统低成本、高效益的手段，热衷于追求技术的新、奇、特，没有充分考虑技术的适宜性、可行性和经济的合理性，纷纷采用价格不菲的国外技术和设备，使我国生态城成为展示全球生态技术的试验场。一些绿色生态城建设过程中存在局部开发强度过高、建筑密度过大的问题，集约用地理念在实施过程中“变异”；并且，由于过度依赖人工设施和设备、强调新材料新技术应用导致开发建设成本相对较高。一些高技术含量技术实施不理想，一些常用绿色技术存在缺陷，一些核心技术未被掌握。据调查，一些绿色建筑关键技术，如可调节的外遮阳、太阳能热水系统等，因建造或运行成本偏高，使用范围不广；70%的雨水收集系统未投入运行；约20%的常用绿色建筑技术因设计缺陷或用户没有使用而未运行。

2.4 管理制度滞后

虽然我国各地都开展了大规模的生态城建设，但由于城市开发建设涉及政治、经济、社会、环境等多方面，涵盖城市规划、土地布局、交通组织、基础设施建设、生态保护等诸多专业领域，需要从法律、法规、政策、技术、管理等各个层面推进，是一个复杂的系统工程。我国当前很多城市在管理和保障机制方面仍沿用传统的管理和技术手段，缺乏相应的鼓励、问责和处罚政策，管治不明确、落实不到位，因此在开发模式、管理手段等方面与生态城发展相脱节，最终达不到生态城指标的要求。

3．推进绿色生态城建设的几点建议

3.1 大力推进绿色建筑发展

建筑是城市的细胞。发展绿色建筑不仅是应对和缓解我国资源与环境压力的重要选择，也是实现我国城镇化可持续发展的必由之路[5]。一是要以新型城镇化为契机，进一步完善绿色建筑的管理体制和评价标准体系。将绿色建筑作为土地招拍挂前置条件，建立绿色建筑项目审批绿色通道。同时，要依托生态城建设促进绿色建筑产业发展，积极推广绿色建筑的新技术、新材料，明确新建生态城所有新建建筑应达到绿色建筑一星级的要求，既有城市升级为生态城的50%以上新建建筑应为绿色建筑。二是健全激励和监管机制，强化宣传及推进“行为节能”。制定鼓励绿色建筑产业发展的税收优惠、费用减免等政策；按照绿色建筑的星级标准奖励容积率；通过减免契税、维修基金、物业费减免、直接兑付等方式，使业主和消费者分享绿色建筑政府补贴。因地制宜地设立绿色建筑产业发展专门推进机构，加强管理。要建立专家评审机构尽责、政府监管到位和社会监督公开透明的绿色建筑评价体系。三是加强技术创新和人才队伍建设，促进绿色建筑产业持续健康发展。完善绿色建筑专业性人才培养体系，在高校增设绿色建筑课程，强化职业培训和考核，建立绿色工程师、能源管理师执业资格制度等。

3.2 确保规划的科学性和严肃性

一要加快制定适合不同气候区的绿色生态城规划指导意见和技术标准，建立健全配套管理办法，修改制定申报、监控和验收的全套考核制度和权威合理的考核评估办法，全面加强试点示范的规划管理工作。二要发挥城市规划整体部署、统筹协调的作用，强化城市规划的科学性、战略性、综合性、总体性、系统性，加强对绿色生态城的规划指导作用，结合地方经济社会发展实际和未来发展需求，严格生态管控要求，确立科学合理的发展目标，将城市低碳生态发展与绿色产业、循环经济协调起来，共同推动、协同推进[6]。三要结合全国城镇化发展规划和即将启动的“十三五”规划编制工作，改革规划编制和管理体制，出台指导性文件和技术导则，建立涵盖资源环境承载力标准的指标体系，在各个行政层级推进绿色生态城建设的“多规融合”。四要建立城市总规划师制度，强化问责和管控措施，增强规划的法律约束性。阿根廷布宜诺斯艾利斯的城市规划制定于1925年，沿用至今。巴西利亚建城50多年来，不仅一直沿用一个总体规划，而且所有的重要建筑都由同一位总建筑师把关。库里蒂巴、埃朗根和弗莱堡三个生态城市的前任市长都曾分别连续在任长达16年、24年、9年以上，有效保持了政策的连续性。五要加快推进规划立法工作，强化人大对重大规划的审批权，“一张蓝图绘到底”。明晰官员和专家的权责，保证责任的长效性，可检查、可追责。

3.3 大力推动建筑产业化

建筑产业化节地、节能、节水、节材和环境友好，可减少用水量60%以上、木材近80%、材料浪费20%以上、建造垃圾约80%、建造综合能耗70%以上，可促进传统产业升级、转变城镇化建设模式、全面提升建筑品质，是建筑业转变发展方式的重要举措，应

当成为绿色生态城建设的首要选择。一是加强标准体系建设。建筑产业化的核心是标准化，应尽快制定地方标准、行业标准和国家标准体系，并与国际标准接轨。二是重视技术体系集成。健全建筑产业化技术保障、构部件产品以及产业化建筑质量控制等技术体系。三是强化产业链培养。支持建筑构部件生产企业产业化发展布局，完善产业链，使构部件产品生产与建筑建造相配套、使用与工程技术相配套，以保障建筑质量。四是通过财政支持激励建筑产业化。对企业开发建设和消费者购买产业化建筑，给予适当税收减免或优惠；对产业化建筑给予适当容积率奖励。五是加大产业化建筑在绿色生态城建设中的试点示范，加大建筑产业化基地建设规模和推广力度，扩大示范试点覆盖面，在绿色生态城建设中加强对建筑产业化的要求。

3.4 加强科技创新

一是加快对引进核心技术的消化吸收和再创新，形成符合国情的绿色生态城与绿色建筑适宜性技术、产品和设备，加快具有自主知识产权的关键技术开发应用及产业化进程。二是加大技术集成研发创新投入，对积极使用相关绿色技术的建设项目给予审批优先、减免土地增值税、发放低息贷款等优惠政策。三是加强适合国情的成套技术、工艺、装备的集成与开发，将成套装备纳入环保装备目录，以不断提升技术水平、提高产品附加值、增强企业市场竞争力。四是推动产学研协同发展，引导政府、企业与高校、科研单位等机构共建绿色生态城区技术研发和集成展示中心、产品孵化中心和产学研协同创新平台。

3.5 综合运用现代科技手段，加强城市管理创新

正点运行的公交车，高效利用的能源，垃圾清运的改善，土地的平衡利用——物联网、大数据等现代科技手段的综合运用让我们的城市不但更智能，而且更宜居，城市管理更加科学化、智慧化。譬如上海交通综合信息平台集成道路传感系统、出租车GPS系统、居民手机信号迁移、实时视频采集等多系统信息用以分析交通状况，大大增强了交通管控措施的准确性和时效性，并提高了交通基础设施建设的科学决策水平。一是要以推进绿色生态城建设为契机，按照“一数一源，一源多用，授权使用，分层管理，分级应用”的原则，统一负责数据规范标准，统筹应用管理，建立城市综合管理信息系统，实现各环节政策及信息的公开和共享，提高政府各部门间协同工作能力，提高办事效率，降低政府管理成本。二是将绿色生态城建设与智慧城市建设有机结合，结合地理信息系统、遥感、三维仿真与数据挖掘，通过对城市地理、气象等自然信息和经济、社会、文化、人口等人文社会信息的深度挖掘，为绿色交通、绿色能源、绿色市政等城市规划、建设提供强大的决策支持，强化城市管理服务的科学性和前瞻性。

4．结论

当前，随着城市发展模式的转型，国家高度重视绿色生态城建设。中央城镇化工作会议指出，“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源”。今年3月颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》又进一步强调了可持续发展的重要意义，明确了“集约、智能、绿色、低碳”的发展思路。为了在未来的城镇化过程中实现人类发展目标，中国的城市应该选择更加具有可持续性和宜居性的、符合生态文明建设要求的发展路径，进一步科学、合理地加快绿色生态城建设的步伐。

[1] 刘琰. 生态文明导向下城市转型发展的路径探索——建设绿色生态城区，促进城市转型发展[C]. 中国城市规划年会论文集，2013：1-15.

[2] 马素贞. 绿色生态城区规划建设模式和项目实践[J]. 建设科技，2013（16）: 42-45.

[3] 刘琰. 我国绿色生态城区的发展现状与特征[J]. 建设科技，2013,（16）: 31-35.

[4] 张良. 绿色生态城区指标体系与管控方法[D]. 青海师范大学, 2013：1-88.

[5] 仇保兴. 从绿色建筑到低碳生态城[J]. 城市发展研究，2009, 16 （7）: 1-11.

[6] 史敬华. 我国绿色生态城规划技术要点建议[J]. 北京规划建设，2014（2）: 39-42.

Breaking the Green Bottleneck—Promoting the Construction of Eco-City

Lai Ming

“Green economy and sustainable development” is the theme of current human society. Any kind of sustainable development is inseparable from the city. Therefore, promoting city development mode into ecocity has become an inevitable trend. Based on the construction of eco-city, this paper expounded the signifcance of promoting eco-city construction. Meanwhile, analyzed the main problems during the construction of eco-city in China. Finally, several suggestions were put forward to break the green bottleneck and to facilitate the construction of eco-city.

Sustainable Development；Eco-City；Ecological Civilization；Scientifc Management

X24

A

1674-6252（2014）05-0001-05

赖明（1956—），男，江苏徐州人，教授，博士生导师。主要研究方向：地震工程、结构工程、建筑信息化应用。现任九三学社第十三届中央委员会副主席，第十二届全国政协常委、提案委员会副主任.