采掘行业环境影响评价制度存在问题的探讨

傅 尧

(中国环境科学研究院，北京 100012)

采掘行业环境影响评价制度存在问题的探讨

傅 尧

(中国环境科学研究院，北京 100012)

环境影响评价是环境管理的重要组成部分，为我国的环境管理决策提供重要依据。但在实际工作中，我国的环境管理工作仍然存在一定的问题。本文结合采掘行业的特点，分别从法律层面、设计层面和环境影响评价层面等三个方向进行分析，结合发现的问题提出建议，力求从不同的角度完善相关制度和技术要求。从而使采掘行业的环境管理能全面涵盖采掘行业开发过程，最大程度地减少采掘行业开发过程中的环境影响，完善采掘行业环境影响评价制度，对我国采掘行业生态环境的改善及环境影响评价法制建设起到一定的借鉴意义。

环境影响评价制度；采掘行业；环境管理

前言

我国环境影响评价制度确立于20世纪70年代末，大体上经历了4个阶段：引入和确立阶段、规范和建设阶段、强化和完善阶段、提高和拓展阶段[1]。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“《环境影响评价法》”）的颁布实施，标志着环境影响评价已经上升到法律的高度，成为我国科学发展的重要基石之一[2]。2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了修订后的《环境保护法》也进一步对规划及建设项目环境影响评价作了相应规定。但是新《环境保护法》和《环境影响评价法》中规定的环境影响评价制度并不能完全适应矿山环境的特殊要求，环境影响评价过程中涉及的技术要求和制度运用的内容、范围以及程序也没有覆盖矿山环境影响的全部过程。采掘行业环境影响评价是矿产资源开

采规划和项目实施对环境可能造成的影响进行分析、预测和评估的法律制度；目前国内采掘行业环评制度贯穿于环保单行法和矿产资源有关法律法规中，这些制度在实际工作中，既有国内环境影响评价制度普遍存在的问题，也有行业环境影响评价制度存在的特有问题。

1．国内环境影响评价制度存在的问题

近年来环境影响评价制度的实施有效地强化了环保部门对建设项目的环境管理，避免和减轻了“先污染，后治理；先破坏，后恢复”的现象，为我国从源头上减轻因决策不当或低水平开发所引发的环境污染和生态破坏。但是，我国环境影响评价制度仍存在一定的缺陷与问题[3-9]，主要表现在：环境保护部门在进行执法时力量薄弱、执法不严，使得建设单位出现“守法成本高，违法成本低”的现象。公众参与制度可操作性不强，公众参与的积极性不高，缺乏社会的广泛监督。环评审批部门与其他部门之间缺乏有效的协调机制，部分地区环保部门不同程度存在“越权审批”、“降低环境影响评价文件等级”等问题。部分企业存在“拆分项目进行环境影响评价”、“未批先建”、“批小建大”等现象。建设项目环境保护“三同时”

监管不到位、失位、缺位，部分建设项目长期试运行、未办理或未申请办理试生产手续等问题。

2．采掘行业环境影响评价制度存在的问题

目前我国采掘行业的环境影响评价虽然开展得比较普遍，但是在实际的运作过程中依然存在问题，难以将环境监管覆盖到采掘行业从生产到闭矿的全过程。下面从法律和技术层面进行论述和分析。

2.1 法律层面的衔接问题

我国采掘行业环境影响评价制度有一定的法律基础，其主要规定多在环境影响评价单行法和矿产资源有关法律法规中，如《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿山地质环境保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《煤炭法》以及地方的相关规定等。这些有关矿产资源法律法规中也对矿山环境影响评价的程序和内容作出了相关的规定，结合环保部门出台的相关法律法规，使矿山环境影响评价的开展更具有可操作性。各省、自治区、直辖市依据国家法律法规，结合本地区的实际情况，在环境影响评价以及矿产资源开发利用及矿山环境保护与恢复治理的制度建设方面也作出了努力，制定了相关的地方法规。这些法律法规贯穿于我国法律体系的不同层级，虽然可适用于采掘行业矿山环境保护和环境影响评价方面，但是相关规定和要求比较粗放。

在实际运作过程中，我国法律法规的修订程序多、时间长，不同法律法规修订不同步，致使不同行业的法律法规及不同各层级的法律法规之间的衔接不够，所以建设单位可以利用相关制度不完善之处，规避相关法律责任。

2.2 设计层面的“远粗近细”

矿山的生产开采期少则几十年，多则上百年。而设计单位很难说清楚几十年，甚至上百年以后的事情，所以目前采掘行业的设计文件往往采取“远粗近细”的设计原则进行工程设计，以煤矿为例，设计中要考虑设计规模与服务年限的对应。设计中的详细设计主要针对首采区, 首采区主要针对前20年，前20年主要针对首采工作面，所以原则上设计院只对20年内的设计负责。

例如:某煤矿井田分为三个生产采区，设计单位往往在编制可行性研究报告或初步设计报告时，只注重项目首采区（或首采区的前20年）的工程设计，而对二采区或三采区（远期）工程设计只做简单设计方案，即“远粗近细”。从环境影响评价角度分析，可行性研究报告或初步设计报告是编制环评的基础和依据，所以环境影响评价编制单位也只能以“远粗近细”的模式进行环境影响评价，重点对首采区进行评价，对远期进行简单的分析。

若干年后，建设单位在后续生产过程中，需要对二采区或三采区进行开采，由于环评报告中已经包括对二采区或三采区简单的分析，所以根据《环境影响评价法》中“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”规定，建设项目不增加产能，不发生任何变动，无须重新报批环境影响评价文件。建设单位便以此为依据，仅对二采区或三采区进行设计即可开采建设。由于目前我国的环评制度是一次环评终身有效，结合设计文件“远粗近细”的工作模式，致使环评工作也只能注重近期的环境影响及措施分析，导致远期的环境影响及措施并没有分析到位。那么，首先是若干年后，由

于国家政策法规和重点发生变化等方面的原因，可能造成原环评提出的措施不再适用。其次，随着科学技术的发展，污染治理的措施也不断进步，由于远粗近细的工作模式以及一次环评终身有效的制度，致使先进的技术无法运用到企业中后期生产污染治理工作中去，所以建设项目中后期二采区或三采区进行开采时，仍会对周边环境产生一系列负面影响；矿山爆破、采装、运输、排土等作业环节中产生的粉尘和煤尘以及矿山开采对地下水的影响等一系列的环境影响依旧存在。

2.3 环境层面的环境影响延时性

由于采掘行业项目中矿山矿种、开采方式、开采历史、开采规模以及地质条件的不同，对矿山环境影响类型和程度也有差异，从而带来了矿山环境影响评价的复杂性。且矿山开发具有占用土地资源量大、工艺复杂、运营期长、污染物排放点多等特点。开采和作业的过程将产生一些间接的、潜在的、不确定的环境问题，导致环境现状分析与环境影响预测分析的不确定性增强。矿山项目本身这种特殊性质，使得矿山开采对环境的影响，尤其是生态环境的影响，需要经过一定的发展才能显现出来，具有延时性。

目前我国的“三同时”环保验收，主要是注重环境污染治理措施的验收。现阶段各地推广开展环境监理，解决了重环评和验收的哑铃型的环境管理问题。但是“三同时”环保验收的后续环境管理依旧没有跟上，尤其是对具有延时性特点，生产中将产生间接的、潜在的以及不确定的环境问题的采掘行业，缺少后续的环境监督和管理。

例如矿山开发过程产生的煤矸石量增多，不仅占用大量土地造成严重的资源浪费，还会影响周围更大面积的土地。煤矸石中含有的有害物质，长期堆放会被氧化分解，并随雨水形成地表径流进入土壤、地表水体或浅层地下水体。煤矸石自燃会影响大气环境。煤矸石山风蚀产生的大量粉尘，附着于植物的表面，影响植物的呼吸作用和光合作用，从而影响了植物的生长发育，导致矸石场附近受影响的植物生长发育缓慢[13～15]。煤矿开采对地下水会造成严重的影响，开采可能会破坏采煤顶板岩层，顶板岩层塌陷、裂缝等会造成含水层的水顺着裂缝流进采煤空区，加大地下水疏排量，导致地下水位逐年下降，所形成的地下水降落漏斗范围和幅度也越来越大[16,17]。进而影响地下含水层的结构甚至严重者造成地下水和地表水资源的枯竭，还会出现土地的荒漠化、盐碱化、加速植被草场的退化等一系列问题。煤层埋藏深度和开采厚度等因素直接影响着煤层开采过程中对围岩的破坏和地表的影响程度。煤层埋藏浅，开采厚度大，地表塌陷越严重，直接造成地面建筑物损坏，植被和农作物受损，容易诱发山体滑坡等。

3．建议

针对上述采掘行业存在的问题，建设单位可以利用政策规章制度衔接上的问题、设计上的 “远粗近细”以及实际环境影响的延时性，规避相关法律责任。如何在法律层面和技术层面全面的涵盖矿山开采的全过程环境监管，现从以下几个方面为我国采掘行业环境影响评价工作提出几点建议。

3.1 加快修订、完善相关法律法规

加快法律法规的修订步伐，缩短修订时间，细化相关规定，使不同行业的法规和不同层级的法律法规尽快与《环评法》及新《环境保护法》相协调，解决法律法规的衔接问题。减少法律法规不同步现象的产生。

3.2 修订采掘行业设计规范、调整采掘类环评管理

修订采掘行业设计规范，减少“远粗近细”设计文件的出现。这样也就减少了“远粗近细”的环境影响评价的出现。

打破一次环评终身有效的管理模式，结合工程的实际设计周期开展环评。这样既可以杜绝“远粗近细”问题的出现，同时还可以将先进的污染治理技术融入到设计文件和环评文件中，达到双赢的目的。

3.3 尽快开展采掘行业回顾性环境影响评价

由于采掘行业的特殊性质，在矿山开发建设后，会对区域生态环境及地质构造造成破坏。短时期内不会表现出显著影响的，需要经过一定的发展时期才能显现出来。结合《环评法》第二十七条规定，建议在项目竣工环保验收后，矿山开发项目每5年进行回顾性评价，对不可预见的原因或原环境影响评价失误产生的环境问题，进一步提出合理和可行的补救措施，减轻不良影响，改进评价方法，总结经验教训，避免同类错误的再次发生。通过开展回顾性环境影响评价，辅之以明确的法律责任，环境影响评价制度将更为完善，采掘行业的环境影响评价工作也会提高到一个新的水平。

4．结语

环境影响评价法等相关法律法规的实施，为我国的环境保护工作确立了新的标准，使我国的环境保护工作上升到了一个新的高度。但依旧难以对采掘行业从生产到闭矿的全过程管理，矿山生态环境破坏现象依然严重，采掘行业环境管理仍然存在不完善的地方。如何完善采掘行业环境影响评价制度、更有效地落实环境影响评价法，成为目前急需解决的问题。本文在分析我国采掘行业环境影响评价制度存在问题基础上，提出相关建议，分别从法律层面、设计层面和环境影响评价层面进行分析，力求从不同的角度完善相关制度和技术要求，从而能全面的涵盖采掘行业开发过程的环境影响，希望对我国采掘行业生态环境的改善及环境影响评价法制建设起到一定的借鉴意义。

[1] 环境保护部环境工程评估中心.环境影响评价相关法律法规[M].北京:中国环境科学出版社，2014.

[2] 宋歌.关于环境影响评价几个问题的探讨[J].环境保护科学，2006，32（3）:64.

[3] 杨永宾,我国环境影响评价制度的完善[C].中国环境科学学会学术年会论文集，2013:3188-3190.

[4] 王莉,李建玲.对公众参与环境影响评价制度的探讨[J].北方环境，2013，29（4）:34-37.

[5] 马阁华,刘凤英,宗艳丽.中国环境影响评价制度存在问题及对策探讨[J].环境科学与管理，2010，35（7）:178-180.

[6] 童健,李科林,王平.我国环境影响评价制度若干问题的探讨[J].中南林业科技大学学报，2011，31（7）:195-200．

[7]丁玉洁,刘秋妹,吕建华,等.我国环境影响评价制度化与法制化的思考[J].生态经济，2010（6）:156-159．

[8] 石磊，吕惠进，刘丹丹.中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策[J].中国人口·资源与环境，2011，21（3） :68-70.

[9] 朱晓晨.我国环境影响评价制度的完善[D].中国海洋大学，2008．

[10] 郑保义,刘尔强.铝矿山生态环境保护措施[J].轻金属，2004（4）:6-9.

[11] 张建强,许亚琴.煤矿建设项目环境影响评价分析[J].中国煤炭,2010（S1）:71-73.

[12] 唐晓兰,王伯铎,马俊杰等.石灰石矿山露天开采的生态环境影响分析及保护对策[J].水土保持学报,2002,16（4）:105-107.

[13] 王燕.煤炭开采对生态环境的影响及治理对策[J].煤炭科学技术，2009，37（12）:125-128.

[14] 杨保万,范效军,李明驹等.宁东矿区矿井煤矸石排放量及对环境的影响调查[J].山东工业技术，2013（4）:9-10.

[15] 刘萍,晏飞.煤矸石对环境的危害及其综合治理[J].中国矿业，2008，17（8）:49-51.

[16] 余姝洁,余思颖,李名,等.浅析煤矿类项目的环境影响及其防治对策[J].环境科学与技术，2012，35（61）:389-390．

[17] 乔群博.煤矿开采对水环境影响及对策分析[J].黑龙江水利科技，2013，41（1）:8-9.

[18] 牛仁亮.山西省煤炭开采对水资源的破坏影响及评价[M].北京：中国科学技术出版社，2003（9）.

Discussion on the Problems of Environmental Impact Assessment System in Extractive Industry Projects

FU Yao
（Chinese Research Academy of Environmental Sciences , Beijing , 100012 , China.）

Environmental impact assessment is an important part of environmental management, providing important gist for environmental decision-making in China. However, in practice, problems about environmental impact assessment system in extractive industry projects are still existed. In this paper, combined with the characteristics of extractive industry, the analysis was conducted in view of the law, design and environmental impact assessment. We gave some proposals concerning with the problems that have been found, and tried to improve the related system and technology demands from a different perspective. That could make the environmental management work cover all the development process in extractive industry, thus to minimize the environmental impact during the development process. Perfecting environmental impact assessment system of extractive industry has certain

ignificance on the improvement of the ecological environment of extractive industry in our country and the construction of legal system of environmental impact assessment.

Environmental Impact Assessment System；Extractive Industry Projects；Environmental Management

X22

A

1674-6252（2014）04-0022-06

傅尧 (1973—)，男，高级工程师，环境影响评价工程师，博士，研究方向为环评技术研究/主要从事环境影响评价工作.