我国农村集体建设用地使用权流转模式探析

陈燕玉，郭旭彦

(福州外语外贸学院，福建 福州 350202)

一 农村集体建设用地的概念

(一)农村集体建设用地的概念界定

2002年《农村土地承包法》第2条对农村土地给出如下界定“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”，再结合《农村土地承包法》第3条“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的规定，笔者认为农民集体所有的土地主要包括三方面：农民集体所有的农村土地即农用地，农民集体所有的建设用地，农民集体所有的除荒山、荒丘、荒沟、荒滩等以外的未利用地(如图1所示)。

图1 农民集体所有土地种类

笔者认为，农村集体建设用地可以概括为土地所有权属于农村集体、而土地使用性质是非农用途的那部分土地。主要包括农民宅基地、集体公益建设用地和非农业生产经营用地等。

(二)农村集体建设用地使用权流转的涵义

从当前我国集体土地流转的现状来分析，按土地权利的流转可分为：土地用途流转、土地所有权流转和土地使用权流转(如图2所示)。

目前，对“农村集体建设用地使用权流转”并没有一个法定的确切定义，理论界对其也暂没有较为统一的概括。笔者认为，在我国农村集体建设用地使用权流转的含义可理解为农村集体建设用地在土地所有权不变的条件下，依法取得土地使用权的权利人可以将其占有的农村集体建设用地通过出让、转让、出租、作价入股或出资等方式让与他人占有、使用的行为。

图2 集体土地流转种类

二 农村集体建设用地使用权流转现存的问题

随着经济的发展以及城镇化进程的加快，无论是发达地区还是欠发达地区，农村集体建设用地流转的现象都已大量存在，流转多处于自发、无序的状态，且流转范围不断扩大，流转形式逐渐多样化，尤其是在经济发达地区和城市郊区的流转趋势更是不可阻挡，并已成为各地社会经济活动的重要组成部分。在经济较为发达的地区，农村集体建设用地的使用权以出让、转让、含土地使用权作价出资、入股、联营等形式自发流转的行为相当普遍[1]。当前，我国农村集体建设用地已达2.7亿亩，在经济发展中发挥了巨大作用。但是，目前的农村集体建设用地在流转过程中仍存在较多的问题和不足。

(一)集体建设用地流转缺少相应的制度

首先，产权主体的规定不明确。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而在《土地管理法》和《民法通则》中进一步将《宪法》所规定的“集体所有”明确为“农民集体所有”，农村集体经济组织或村民委员会或村民小组负责“农民集体所有”的土地经营和管理。这里，集体土地产权的界定是清楚的，即产权主体是“农民集体”。但在实际工作中，由于“农民集体”是一个虚幻的概念，并没有落实到每一个农民中去，因此，产权主体往往被农村集体经济组织或村民委员会或村民小组所取代。其次，集体土地产权权能不完善。从当前的法律规定来看，集体土地所有权属于不完整的土地所有权，集体和农民虽然有使用权，但并不专有，排他性不强[2]。同时，由于法律对集体建设用地流转的条件、权益和用途等没有相应的界定，土地经流转后，很难进行土地登记。

(二)集体土地的利用相当粗放，规划不到位

正是由于前文提到的农村集体建设用地流转的法律制度的不完善，在集体建设用地能否流转，如何流转，破产兼并除外的情况应如何处理方面缺乏相应的法律规定，使得地方土地管理部门对集体建设用地的管理处于无法可依、无规可循的状态。进而导致了集体建设用地利用的粗放、无规划，也导致其管理薄弱和举棋不定，更导致大量非法用地的产生。政府的管理缺位，使得集体建设用地的所有者和使用者以及使用者之间的交易行为缺少法律的规范和行政管理，交易基本上处于放任自流状态，从而对土地利用规划和城市规划的实施带来了冲击，使得规划落实困难。

(三)集体建设用地流转的收益分配制度不合理

农村集体建设用地的产权主体不明晰, 导致土地流转过程中利益冲突、收益分配不公，突出表现为农民个人获益少。

1.农村集体建设用地流转收益分配不公平

集体建设用地流转过程中土地的收益主要由土地所有者或者政府进行分配，乡集体成为土地流转收益的最主要获利者；这种国家强制参与土地收益分享的行为，直接使得在农民和集体之间分配收益的总额减少。同时，在集体土地的违法及自发流转过程中，土地流转的收益具有随意性。

2.流转收益的分配机制中缺乏对农民的利益保障

农村集体建设用地流转收益常被用于填补乡镇财政的不足，从而使得农村社会保障机制不稳定。土地资产越来越成为我国农村加强基础设施建设、土地整理开发、保证农村稳定、促进农民收入的重要经济来源。而在现实生活中，农村集体土地所有权主体长期不明确，农村集体建设用地流转的收入常被用于支付机关人员工资福利等，是补充乡镇财政不足的重要财源，并没有用于改善农民的生活，从而使得农民的利益未能得到有效保障。

三 创新集体建设用地使用权流转模式的新思路

针对当前我国农村集体建设用地流转中存在的问题，笔者从保护农民土地权益出发，试图提出构建农村集体建设用地使用权流转模式创新实施的基本思路。

(一)农村集体建设用地使用权流转的法律保障

农村集体建设用地使用权流转是一个复杂的系统，要使系统得以良好运行，需进一步完善相关法律，制定出相关制度。

1.加强农村集体建设用地使用权流转的立法建设

当前土地市场已经逐步成熟和完善，然而对农村集体建设用地使用权的流转问题，现阶段仍处于非法与合法的边界，存在一系列的现实障碍。所以，要对集体建设用地流转进行规范的管理，立法工作刻不容缓[3]。首先，对限制集体建设用地流转的法律法规进行修改，进一步完善集体建设用地流转的产权制度；其次，制订专项管理法规，对集体建设用地使用权进行定义，明确集体建设用地使用权进入市场的条件，还需对流转的程序、审批规定、流转形式、以登记为核心的管理规则、相关的违法交易及相关问题的处理办法等制定明确的规定。

2.加强中介组织的建设，建立集体建设用地管理制度

集体建设用地流转主体的分散性及其落后性，使得在信息的获取、分析等方面均处于不对称的地位，因此在土地交易中显失公平。要改善这种状况，首先，需要进一步加强中介组织建设，成立专业的中介机构。通过专业的中介服务机构沟通不同地区建设用地供求双方的信息，可以使土地流转成为真正的开放式流转，使土地价格更贴近价值和市场的运行规律。

(二)完善农村集体建设用地使用权流转形式和流转市场

本人认为，从保护农民权益出发，需要进一步完善农村集体建设用地流转的形式及其市场。首先，赋予农村集体建设用地与国有建设用地相同的不受非法限制的权利。如果能够规定国有土地与集体土地具有相同的权能，那么农村集体建设用地使用权的流转可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等的程序和办法。其次，集体经济组织作为集体土地所有权代表，可以在集体建设用地流转的一级市场实现土地使用权的初次流转，通过出租、出让、抵押等方式将一定年限的集体建设用地使用权让渡给土地使用者；同时集体建设用地的使用者可在二级市场实现使用权的再次流转，将土地使用权转租、转让或抵押给其他使用者[4]。

(三)促进农村集体建设用地使用权流转收益的合理分配

收益分配是农村集体建设用地使用制度改革的关键。当前，从实践看，收益分配有两个基本特点：一是按一定比例，而不管这一比例的科学性如何；二是乡(镇)以上的政府得到大部分的收益。为了提高农村集体建设用地配置的效率和形成合理的利益机制，在流转收益的支配方法上，集体建设用地使用权初次流转所得收益应全部归土地所有人和集体组织成员所有，而再次流转的土地所得收益应当归土地使用者支配。集体获得的土地流转收益源于土地所有权，理应属于村民所有，其支配权应当由村民决定，用于发展农村经济。然而由于现阶段，农村的土地担负着生产功能、社会保障功能，事实上是一种公共资源和公共产品。土地产权的丧失意味着农民失去了就业、生活来源和社会保障。因此集体建设用地流转收益应当最大限度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。同时还要完善财务透明、收支公开制度，建立起强有力的监督机制等，多管齐下，使得农民集体获得的土地流转收益真正能够为农民服务，为发展农村经济服务。

[1] 洪增林.我国集体土地流转系统研究[M].北京：科学出版社，2008.

[2] 徐汉民.中国农民土地持有产权制度研究[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[3] 陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护[M].武汉：湖北人民出版社，2006.

[4] 惠献波.农村土地经营权抵押贷款实践探索：一个文献综述[J].湖南财政经济学院学报，2014，(3).