发达国家资源综合利用体系概要分析

刘立超，杨敬增

（中国电子工程设计院，北京100142）

发达国家资源综合利用体系概要分析

刘立超，杨敬增

（中国电子工程设计院，北京100142）

欧美等发达国家在促进循环产业发展、推行资源综合利用方面积累了丰富经验。其相关政策和手段体现了世界先进的资源管理思想和方法。对发达国家资源综合利用法律体系、政策制度、生产者延伸责任制、利益机制和技术体系等多方面进行了概要的分析与总结，以期对我国资源综合利用产业化发展提供一定的借鉴。

资源综合利用；发达国家；法律体系

1 完整配套、适合的法律体系

通过立法推动资源综合利用发展是发达国家的普遍做法，完善配套、适用的法律框架体系是这些国家成功发展资源综合利用事业的首要经验。这其中尤以德国、日本和美国的立法成就最为显著，值得借鉴。

1.1 德国

在欧盟的成员国中，德国是世界上最早实施资源综合利用的国家之一，其立法也是走在世界前列的。1972年，德国制定实施了《废弃物处理法》。1986年，修改为《废弃物限制处理法》，将立法目的由“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”，强调要采用节约资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物的产生作为废物管理的首选目标。1991年，德国首次按照从资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装废弃物处理法》，要求生产商和零售商对于商品的包装物要尽可能减少并回收利用，以减轻填埋和焚烧的压力，2000年和2001年，又将该法进行了两次修订。1994年9月27日，德国颁布了世界上第一部促进循环经济发展的系统性法律——《循环经济和废物处置法》，1998年对该法进行了修订。

在《循环经济和废物处置法》的框架下，德国还根据各个行业的不同情况，分别制定了促进各行业废物再利用的法规，如《废旧汽车处理条例》、《废电池处理条例》、《有机物处理条例》、《废木材处理条例》、《电子废物和电力设备处理条例》、《废物管理技术指南》及《城市固体废物管理技术指南》等。此外，德国在2000年制定《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。可见，德国的资源综合利用体系立法层次分明，体系完备[1]。

目前，德国大约有8000余部联邦和各州的环境法律和法规，逐步形成了条款严密、结构完善的法律网络体系。完整配套的法律规范给德国资源综合利用的发展提供了强有力的保障。德国的立法实践也对世界各国产生了很大影响，欧美等一些经济发达国家，都先后参考德国立法思想制定了自己的环境法律规范。

1.2 日本

日本的资源综合利用立法起源于废弃物问题，以解决环境污染问题为目标，旨在解决整个社会发展进程中面临的环境问题，基本上是以环境保护为中心的法律。日本促进资源全面利用的法律法规体系可以说是在发达国家中最健全的，可分为基本法、综合法和专项法3个层次。第一层是一部基本法，即《促进建立循环社会基本法》。第二层是综合性的两部法律，分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《资源有效利用促进法》。第三层是根据各种产品的性质制定的六部具体法律法规，分别是《容器和包装的分类收集与循环法》、《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》、《可循环性食品资源循环法》、《绿色采购法》、《车辆再生法》[2]。上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生利用等作了具体规定，除个别法规外，绝大部分都已经付诸实施。可见，日本从基本法、综合法、专项法多个层面制定了多项法律法规，已形成一个比较完善的法律体系，它的立法相对于其他国家来讲尤其显得体系完备、层次分明、结构合理。

1.3 美国

美国可以说是资源综合利用这一思想的发源地。早在20世纪80年代末，美国化学工业的龙头——杜邦公司就开始了循环理念的实验。该公司把循环型社会的三原则发展成为与化工生产相结合的“3R制造法”，即资源投入减量（Reduce）、资源利用循环（Recycle）和废弃物资源化（Reuse），其实这也就是现代循环经济“3R”理论的起源。

1976年，美国制定了《资源保护回收法》，1980年进行了修订。1990年，美国通过了《1990年污染预防法》，提出用污染预防政策补充和取代以末端治理的污染控制政策。自20世纪80年代中期，加州、俄勒冈、新泽西等州先后制定促进资源再生循环法规以来，现在美国已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。1989年美国加州通过了《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前实现废弃物的40%可通过源头削减和再循环的方式进行处理，对未达到要求的城市处以每天1万美元的行政罚款。还规定玻璃容器必须使用14%～64%的再生材料，塑料垃圾袋必须使用30%的再生材料。

2 配套多种政策制度以保证法律的实施

欧共体委员会、欧盟理事会和各国都制定了许多或综合或单项的政策来推进资源的有效利用，政策以其灵活性和及时性，以及覆盖面广、见效快的特点弥补了法律的某些不足，使得欧洲各国在较短时间内大大推进了资源的综合利用。政策和法律两者的有机结合比单纯发挥某一方式的作用更加明显。

2.1 抑制废物形成制度

由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。德国1994年的《循环经济和废物清除法》明确规定了对于废物处理的手段：首先应尽量减少废物产生；其次应寻求对不可避免产生的废物最大限度地再利用；只有在确定没有再利用的可能性时，才能考虑采取销毁等处理措施。丹麦《废弃物21计划》规定，废弃物应被视为资源，其首先应被回收使用，其次是焚烧产能，最后是填埋。

2.2 循环名录制度

循环名录包括强制循环和自愿循环两类名录。强制名录一般规定责任者的范围，以及再利用、回收或再循环产品或材料的类型或种类。如欧盟通过一些特别性的指令，要求一些国家对特定的废物采取循环利用的措施，欧盟1994年制定的关于包装物和废弃指令适用于在共同体市场中存放的所有包装。实践证明，大多数物质的循环利用和能量的梯级利用在这些国家不仅节约了天然资源的开发，减缓生态环境的破坏，还降低了能耗，减少了污染物的排放量[3]。

2.3 循环目标制度

为了提高循环经济发展水平，许多本国或地区的立法规定了循环目标。如日本《建筑材料循环法》规定要大力推进硷块、沥青块、废木材等废物的再生利用，到2010年上述3种废料的再生利用率目标为96%。法国规定从2003年起，包装废弃物的84%应该得到循环利用。

2.4 技术与工艺标准及技术性指导制度

再生资源加工利用业的技术专业性非常强，产业发展需要强大的技术支撑，因此必须制定有关的技术和工艺标准，淘汰落后的技术、工艺和设备，以防止废旧物质的回收、再利用过程中造成的二次污染和生态破坏。如美国在法律中即对一些耗能型商用和消费者产品设定了节能标准。德国《联邦污染控制法》第32条规定：“（企业）设备和成批生产部件必须与限定排放的技术要求相符合。”

2.4 法律义务和责任制度

如欧盟国家普遍确立了“生产者责任制”的原则，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律。德国之所以能在短时期内使废弃物排放量减少，便得益于这一原则。根据这一原则，德国建立了包装物的双元回收系统、垃圾分类与绿点系统、抵押金制度。

2.6 经济刺激制度

经济刺激手段主要包括税费优惠、押金退款、绿色补贴、价格支持等。如德国自2003年开始强制对一次性饮料瓶等容器实行押金制，市民在购买瓶装饮料时，均需支付相应押金，在退回空瓶时取回押金。如果不退空瓶，则没收相关押金。

2.7 政府扶持制度

欧盟国家对循环经济的政府扶持措施主要为融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和所得税减免等。如在政府采购中优先采购有循环经济成分的商品。制定和实施投资计划时，将循环经济项目列为重点投资领域，并给予优先贷款等信贷支持，积极提供配套金融服务。建立专项发展基金，鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化。

2.8 市场准入与许可制度

主要表现为：投资是否符合一定的数额标准，技术和设备是否符合相关的规定，环境影响评价结果是否合格，进口的产品是否能再用或再生利用，进口资源是否为有毒固体废弃物等。欧共体1974年关于废物处置的框架指令要求全面建立许可要求制度，这项制度得到了欧盟成员国的广泛响应[3]。

2.9 市场运行制度

大多数生产企业无法在全国范围内亲自履行回收义务，所以许多国家都组建了专业的回收与再生利用公司，并建立了相应的制度，以确保市场公开竞争、防止市场被垄断。例如，德国的DSD双元回收系统就是一个专门对包装废弃物进行回收利用的非政府组织，它是由产品生产商、包装物生产商、商业企业以及垃圾回收部门联合组成的。它接受企业的委托，组织回收者对废弃物进行分类，然后送往相应的资源加工利用厂家。

3 确立生产者之责任

生产者是循环经济中最重要的主体，也是法律法规最重要的调整对象，只有抓住了生产者这一环，资源的有效利用才有可能实现。遵循“生产者责任制原则”，即在生产、生活的源头建立起废弃物的回收体系，实现对废弃物产生的全方位控制。这一原则要求生产厂家不仅要对产品的生产过程和消费过程负责，还要对消费后的废弃过程（废弃物）负责。这一原则规定了生产者在清洁生产、废物回收处置、资源再生利用等方面的强制性义务，通过让生产厂家付费，把废弃物回收纳入市场规则中，使外部成本内部化。

如欧盟循环经济法律中对“生产者”有如下明确界定：生产产品并使用自己的品牌销售的，生产制造商为生产者；生产产品使用其他品牌销售的，提供品牌者为生产者；生产的产品在欧盟范围内没有公司、企业的，进口商为生产者。最典型的例子就是欧盟WEEE指令和RoHS指令的出台。鼓励企业自愿环保行为，也是欧盟环境管理的新手段，生态管理审计体系就是这样的制度。EMAS是企业自愿与政府管理的结合，企业可以通过认证提高自身的市场竞争力。在获得EMAS标签后，同时可以申请使用欧盟的生态标签，并可在一定程度上获取减免生态标签使用费。这就更加鼓励了企业参与的热情[4]。

4 利益机制发挥了重要作用

发达国家都普遍制定了各具特色且优惠的经济和产业政策，用利益引导手段鼓励资源综合利用产业的发展。主要做法可以归集为以下几种：第一，政府设立专项财政资金，支持相关的科研开发项目、新技术和新产品的推广；第二，政府在制定和实施投资计划时，给予资源节约及综合利用项目政策倾斜，将其列为重点领域并给予优先贷款、配套金融服务等支持；第三，提供合理的税收优惠，鼓励进口节能产品，限制高耗能产品的出口，对生产节能型家电的厂家提供抵税优惠。第四，政府通过行政手段干预采购行为，在政府采购中优先采购有循环利用成分的商品。

如美国实行了一系列政策和税收优惠措施，鼓励废物回收利用。1994年，美国设立了“总统绿色化学挑战奖”，专门支持那些有实用价值的化学工艺新方法，以减少资源消耗；2004—2006年，美国政府每年拨款34亿美元给地方州政府，用于旧家电回收和鼓励购买节能新产品；为扩大可再生能源市场，美国政府部门带头使用新能源，已经要求其联邦机构使用可再生能源的比例，在2011年达到总能耗的7.4%；美国政府为生产节能型家电的厂家提供抵税优惠，同时，消费者购买节能产品也将获得抵税优惠。例如，亚利桑那洲规定，对分期购买再生资源及污染控制型设备的企业可消减销售税10%；康涅狄格州对再生资源加工利用企业提供低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及产税也可相应减免[4]。

5 建立产业技术体系，为产业发展提供技术支撑

资源有效利用、再生资源加工利用业的技术专业性非常强，所以，突破技术瓶颈，加强关键技术的研发与应用，为产业发展提供强大的技术支撑，是快速推进资源综合利用发展的关键。

例如，美国政府对再生资源利用技术的研究与开发非常重视，在其联邦科学、工程和技术委员会中设立了环境技术分会，并制定了一系列鼓励政策措施。同时美国政府还特别注意根据国内外产业发展的变化，及时调整国家环保与资源利用技术战略，为技术研究的创新和产业化创造更加有利条件。日本在2001年的综合科学技术会议上决定，将“分领域促进战略”，把“零垃圾型”和“资源循环型”技术作为今后努力研究的重点领域之一。同时，中央环境审议会还专门对“促进环境技术的开发策略”进行了审议[6]。目前，欧美等发达国家已经拥有比较成熟并具有自主知识产权的再生资源技术研究开发体系，并且随着再生资源产业发展的需要，将进一步加强再生资源利用技术方面的资金投入，以不断提高再生资源的利用水平。

6 注重发挥民间团体、行业协会的作用

发达国家普遍重视发挥社会中介服务组织和行业组织的作用，主要做法归纳为以下4个方面：一是建立专门的情报机构，促进废旧物资的回收。例如，日本大阪有关部门专门建立了废旧物品回收情报服务机构。该机构出版的《大阪资源信息循环月刊》，定期发布各类废旧物品方面的信息。二是发挥社区服务组织在废弃物回收网络体系建设中的作用。例如，加拿大蒙特利尔市政府定期与社区服务组织签订环境维护与废弃物回收合同，要求该组织协助政府贯彻落实相关政策[6]。三是发挥社团和地方公共团体在产业政策实施中的作用。例如，瑞典五大公司承担了全国包装材料回收再利用的工作，其中有4家公司还共同组建了REPA公司作为其业务的服务机构。企业通过加入REPA入并交纳回收费，可以让REPA代为其履行“生产者责任制”所规定的义务。四是发挥行业组织在推进产业发展中的作用。如德国包装协会在德国城市生活垃圾分类管理实践中发挥了重要作用，根据《废弃物分类包装条例》，德国包装协会建立了“绿点系统”，该系统对德国减少包装垃圾、实现包装材料的分类回收和重复利用发挥了关键作用。

7 重视公众力量，提高全民环保意识

公众的资源节约意识和参与程度是资源节约型社会能否顺利实现的必要条件。发达国家通过多种多样的社会宣传活动，使得公众的参与从被动变为主动，具有较强的节能环保意识。

德国、日本、美国等发达国家的公众环保意识之强，足以让初次见识的中国人感到震惊和惊讶。在这些国家，自觉遵守相关法律、响应政府的号召、在生活工作中处处节能环保已成了人们的习惯，这些都依赖于国家政府对大众的环保宣传和教育工作的到位。如日本政府很早就对中、小学进行环境教育，把垃圾问题纳入小学社会课课本，幼儿园也鼓励小朋友将家中用过的饮料瓶罐带到学校集中收集。针对不同的人群采取不同的方式进行宣传，例如利用电视、公交车、网络等方式，甚至利用垃圾箱多种形式相结合开展宣传活动，将节约环保的理念融入到生活的点滴之中。另外，很多国家将某特定日或月定为宣传日（月），以促进公众的节约环保意识，例如，日本把每年10月定为“循环宣传月”，美国把每年11月14日定为“循环利用日”。德国很多大学都专门向大学生传授有关资源综合利用和环保的课程。德国有专门关于垃圾分类的电视频道和电视节目，各种关于资源综合利用的讲座或报告及展览会更是层出不穷。

8 启示

当前在构建和谐社会的过程中，研究发达国家的资源综合利用法律模式和经济政策，学习发达国家的先进经验，对加速推进我国的资源综合利用产业具有重要的启示。

结合我国实际情况，在资源综合利用产业的发展方面必须将政策和法律有机衔接起来，在各个层次和领域既要分别以政策和法律推进，又要注意发挥它们的整合作用，二者有机结合才能充分发挥二者的优势，相得益彰；要综合采用建立法律责任、政策支持、经济刺激、技术推进、公众参与等方法；在政策制定方面要兼顾全局和专门领域；在立法上要多考虑层次结合的立法模式，既要制定统一的基本法，又要充分重视各领域专门法的作用；生产者不仅仅应当对产品的生产过程和消费过程负责，还要对消费后的废弃过程（废弃物）负责；在法律制度的选择上，要建立起以生产者责任制为核心的包括清洁技术与工艺标准指导、环境认证和标志、环境许可证、强制循环、信息通报、绿色税费等在内的综合性的制度体系。

总之，合理借鉴发达国家在资源综合利用和发展循环产业方面的成功经验，同时充分考察我国国情，以政策和法律推进我国资源综合利用的产业化发展，加强我国再生资源的循环利用，是中国经济深入可持续发展的必然选择。

[1] 潘善斌.国外循环经济立法及其对我国的启示[J].江淮论坛，2005(5)：19.

[2]包崇国.关于我国循环经济立法的思考[J].经济问题探索，2005 (11)：33.

[3]杨端.中外循环经济立法分析及其启示[J].广东教育学院学报，2008(6)：17-22.

[4] 赵绘宇.欧盟环境法中的循环经济趋势谈[J].上海交通大学学报，2006(1)：42-46.

[5]刘助仁.浅析欧美国家循环经济发展的国家行为[J].全球科技经济瞭望，2006(1)：43-46.

[6]王爱兰.世界发达国家再生资源产业的发展与趋势分析[J].未来与发展，2006(8)：23-25.

Researchonresourcescomprehensiveutilization systemindevelopedcountries

LIULichao，YANGJingzeng
（ChinaElectronicsEngineeringDesignInstitute,Beijing100142,China）

Europe,USandotherdevelopedcountrieshaveaccumulatedrichexperiencesinpromotingrecycling industrydevelopmentandimplementingcomprehensiveutilizationofresources.Thepolicyandinstrumentsofthose countriesreflecttheworld'smostadvancedconceptsandmethodsinresourcesmanagement.Thispapersummarized andanalyzedlegalsystems,policiesofresourceutilization,EPR,benefitmechanismandtechniquesystemindeveloped countries,inordertoprovidesomereferencesforresourceutilizationindustrydevelopmentinChina.

resourcecomprehensiveutilization,developedcountries,legalsysteme-waste

F124.4；X7

A

1674-0912（2014）02-0040-04

2014-01-07）

刘立超（1986-），女，河北人，天津大学管理学硕士，德国马格德堡大学国际职业技术教育学硕士，中国电子工程设计院科技质量部助理工程师，中国电子学会工业工程分会秘书，专业研究方向：科学管理与可持续发展。