环境维权挑战社会管理能力

张春燕

环境维权挑战社会管理能力

张春燕

环境维权是中国近十多年来新兴群体事件的重要组成，也将是未来中国社会管理的热点和难点。任何时候，人的生存与环境安全息息相关。当中国整体的环境安全不容乐观，环境安全意识深入人心，新兴通讯技术又大大便利了人们的交际往来，以及对某一特定问题的“聚焦”，由环境维权引发的群体事件将会呈现热点多、燃点低、联系易、范围广的态势。

历史是一个不容分割的整体。中国过去高耗能、高污染的发展遗留下的很多污染问题尚未得到根本解决，也难以在短时间内找到灵丹妙药，这为未来爆发更多的环境维权群体事件埋下了隐患。可以肯定，在未来相当一段时间（这段时间长短取决于环境治理的实效），环境灾害及由此衍生的环境维权群体事件都牵一发而动全身，对中国的社会管理构成新兴挑战。

环境法制:从动员参与到自主参与

公众参与环保的历史也是一部环境法制不断健全、发展的历史。法制不断完善给公众参与提供了制度保障，而公众的广泛参与则推动了法制建设。

由最初的无人关注到公众积极参与到规划和建设项目的决策听证中；由最初的“依靠群众、大家动手”到《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》等一系列法律法规明确保障公众的知情权、参与权、监督权，几十年来，越来越多的公众投身参与到环保事业中来。

上世纪70～80年代，我国出台的环保法律就鼓励公众参与环境保护。1972年出台的环境保护工作方针中提出:“依靠群众，大家动手”，充分体现了国家对广大人民群众参与环保事业的鼓励和提倡。80年代起，环保部门开始发布每年的环境状况公报，让公众了解环境保护的进展和存在的问题。但在环保事业发展初期，公众仍然是被动接受的多，主动参与的少。

公众参与环保的历史也是一部环境法制不断健全、发展的历史。法制不断完善给公众参与提供了制度保障，而公众的广泛参与则推动了法制建设。

上世纪90年代，有关环境状况、污染物排放、污染事故、环境立法、政策、规划、行政许可和建设项目等方面的信息更加透明公开，激发了公众参与环保的积极性。新出台的环保法律法规对公众的知情权、监督权、参与权等，均作出了明确规定，而且制订了参与办法，公众参与环保走上法制化轨道。公众更为自觉地参与环保事业，并身体力行推动环保事业的发展。

2002年出台的《环境影响评价法》，加快了公众参与环保的进程。2006年又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，公众依据这个办法可以参与政府决策，发表自己的意见。2 007年4月，国家环保总局发布《环境信息公开办法(试行)》。这是在国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章，对于促进公众参与具有重要意义。

随着环境意识的增强，公众参与环保法制建设的程度也进一步深化，公众参与立法过程的热情空前高涨。以《水污染防治法》修改为例，全国人大常委会决定修订草案自2007年9月5日向社会公布并征求意见，引起广泛关注。截至当年10月10日，就收到各地群众意见2400多条，来信67件。国务院法制办于2008年3月27日公布了《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》，向社会广泛征求意见。广大群众就规划环评的公众参与问题提出了意见和建议，环保民间组织还迅速行动，号召和帮助广大公众在法律、法规出台的过程中争取公众参与的权利。

随着环保事业的发展，公民参与环保的热情与能力不断提升，公众参与的途径和方式也不断丰富，保障公众参与的法律体制也在不断健全。一言以蔽之，环保法制建设和公众参与交相辉映，互相促进。

民间组织:从个人行为到有组织参与

随着公众参与环保的深入，民间组织开始产生并蓬勃发展，1994年我国第一家民间环保团体“自然之友”成立，标志着公众参与环保走向了有序化、组织化。

我国公众参与环保刚起步时，参与形式多为个人行为。这种个人参与曾在很长时间里成为公众参与的主要形式。虽然参与面较广，但影响有限。民间组织的出现为公众参与环保搭建起平台，它以其独特优势，吸纳了社会各方面的力量，来自政府、媒体以及其他一些专业领域的人士，纷纷参与进来，为环保事业的发展推波助澜。根据2008年中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家(包括港、澳、台地区)。其中，由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港、澳、台三地的环保民间组织约有250家左右。

随着公众参与环保的深入，民间组织开始产生并蓬勃发展，1994年我国第一家民间环保团体“自然之友”成立，标志着公众参与环保走向了有序化、组织化。

在这个过程中，环保民间组织发生了深刻的变化。第一个变化是，环保NGO的作用由最初的环境启蒙教育过渡到能够影响公共决策。最初的NGO组织只针对公众发起环境启蒙运动，开展宣传教育，倡导环保的生活方式，发展环保志愿者，提升公众的环境意识，一般不介入政府决策。现在，我国环保NGO的角色已变为“环境监护人”、“公众利益代表”，并试图对政府和企业进行影响和监督，成为人大、政协监督及舆论监督之外又一支重要的社会监督力量。在