政府外债助推“美丽浙江”建设

浙江省财政厅金融处课题组

政府外债助推“美丽浙江”建设

浙江省财政厅金融处课题组

浙江省利用政府外债始于1984年，政府外债充分发挥了“准财政性”、“种子资金”的特点，重点投向政府想干、急需干但暂时又无力干的公共类项目。近年政府外债项目积极支持“美丽浙江”建设，集中体现了“既要金山银山，也要绿水青山”的“美丽浙江”建设理念

政府外债是指财政部代表我国政府以国家主权信用为基础举借的债务，又称主权外债，包括国际金融组织贷款、外国政府贷款和境外发行本外币债券3种形式，可分为中央财政统借统还和统借自还两类。浙江省自1984年首次利用政府外债以来，截止到2012年底，共利用政府外债项目（不含宁波单独实施的项目）105个，其中在建项目5个，项目完工但尚在还贷期的项目36个，项目已建成并还清贷款的项目64个。总贷款额24.93亿美元，债务余额8.22亿美元。政府外债资金弥补了浙江省基础设施建设资金的不足，引进了国际先进的管理理念与发展模式，有力地支持了浙江省能源、交通、环保、卫生、农林等领域的建设。

近年来，浙江省政府外债工作紧密围绕公共财政重点支出领域，按照“大中型城市-小城镇-农村”的思路层层推进，侧重在改善城乡居民居住环境、倡导先进的生态文明建设理念等领域取得新进展，不仅在公共基础设施、有机污染物处置、林业生态修复等领域积极支持“美丽浙江”建设，促进了美丽城镇、美丽乡村建设，集中体现了“既要金山银山，也要绿水青山”的“美丽浙江”建设理念。

建设的实践

改善公共基础设施，推进生态文明建设。一是加强大中型城市基础设施建设。2000年以来，先后组织实施了世行贷款浙江省城市环境项目（1.33亿美元）、日本政府贷款浙江城市污水项目（120亿日元）、德国政府贷款嘉兴污水处理二期项目（1500万欧元），大大加强了杭州、宁波、嘉兴、绍兴等大中型城市的供水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设。二是提升小城镇环境综合治理水平。在世行的支持下，2011年3月实施了钱塘江流域小城镇环境综合治理项目，该项目利用世行贷款资金1亿美元，以供水、污水收集处理、垃圾处理等为主要内容，项目的13个子项分别位于钱塘江流域的建德市、桐庐县、诸暨市、磐安县、金华市婺城区、兰溪市、衢州市衢江区和龙游县等8个市（县、区）的2个中心城区和22个乡镇。项目以财政资金和世行资金相结合的方式，将提升钱塘江流域主要小城镇的环境基础设施建设水平与管理水平。三是探索农村污水治理体系建设模式。通过积极争取，浙江省农村生活污水处理系统及饮水工程建设示范项目成功列入世行贷款2014-2016财年备选项目规划，并将获得2亿美元贷款额度。该项目将在富阳市、安吉县、天台县、龙泉市四县（市）的几百个村建立及完善农村生活污水处理系统，重点在于农村集镇式和分散式给排水设施建设，探索并建立与污水管网“接户率”挂钩的资金拨付机制，创新农村污水系统可持续运营机制等，为其他地区“美丽乡村”建设提供示范。

引入先进理念与技术，创新体制机制。许多外债项目具有“示范性”、“创新性”的特点，比如在世行贷款城市环境绍兴古城保护子项目建设过程中，世行专家及国际咨询专家提出了“原汁原味地保护、原模原样地恢复、有根有据地重建、有脉有络地创新”的理念，大大提升了城市竞争力，越王城保护工程还荣获了联合国教科文组织颁发的“亚太地区文化遗产保护优秀奖”，堪称古城改造工程的典范。再如，通过世行贷款城市环境项目的实施，推动了杭州市、宁波市的污水及垃圾处理收费机制改革及企业化运作，进而推动了浙江省的市政公用行业改革。又如，浙江省的全球环境基金赠款“多氯联苯管理示范与处置项目”引进全球最先进的热脱附设备，成功处置了约11200吨多氯联苯污染物。此外，世行贷款林业综合发展项目采用全新的阔、杉、竹混交林等6种造林种植模式，从单纯提高森林覆盖率转向水土保持、生态修复的林业发展新模式。

引进科学的项目管理经验，培养高素质复合型人才。政府外债项目不仅引入了优惠资金，更以贷款项目为载体引入了先进的项目管理经验。比如世行非常注重资金的绩效，“以结果为导向”的绩效管理贯穿于项目的全过程。几乎所有的世行贷款项目都有绩效目标，且每年项目执行机构（项目办）需在项目进度报告中说明绩效指标完成情况，世行将通过外部监测报告及现场检查等方式对指标完成情况进行跟踪监测。在采购方面，世行推行严格的招投标制度，要求全面采用国际或国内竞争性招标方式，以最大竞争性原则最大限度降低成本；在资金拨付方面采用报账制，即项目单位先以自有资金垫付工程、设备等款项，再根据发票、监理公司出具的中期支付证书、工程进度报告等证明文件向世行“报销”，以确保专款专用；在项目执行过程中，通过报送项目进度报告和实地检查等方式进行监测；项目完工后，由独立评价机构对项目进行后评价，及时总结项目经验和教训，为今后在全球实施其他类似项目提供经验借鉴。政府外债项目的实施也为浙江省培养了一批懂技术、会管理、能创新的高素质人才。

呈现的新特点

政府外债项目投资趋向集中，生态文明建设类独占鳌头。纵观上世纪八九十年代的政府外债项目，交通、电力、环保、城建、教育、卫生、农林等领域重点项目都有涉及。为集中财力办大事，自2000年以来按照公共财政建设的要求，浙江省选择的政府外债项目基本都投向供水、环保等民生和生态文明建设领域。

政府外债项目投资重心下沉，广大农村备受青睐。

2012年列入世行贷款规划，正在开展前期准备工作的农村生活污水处理系统建设项目，总贷款额度2亿美元，旨在为浙江省乃至全国“美丽乡村”建设做出示范，不仅弥补乡村建设资金的不足，也将先进的环保理念、管理经验传送到浙江省乡村，增强乡村的软实力。

政府外债项目融资渠道拓宽，不同资金来源各显身手。按照“政府引导、社会参与、市场运作”原则，浙江省在积极利用世行、亚洲开发银行和外国政府贷款的基础上，拓宽了资金融资渠道，争取全球环境基金（GEF）赠款项目，获得了中国清洁发展基金的首次贷款，用于支持嵊州迪贝电气股份有限公司及台州邦丰塑料有限公司开展清洁生产，发展低碳经济。利用德国政府贷款开展了商业银行支持民营中小企业转型升级的试点项目，并向财政部新申请欧洲投资银行贷款，支持发展木本油料等经济林，增加农民收入，改善生态环境。

政府外债投资重点转换至公共领域，投向结构进一步优化。自2000年开始，按照公共财政建设要求，政府外债逐步从竞争性领域退出，转而投向城市基础设施建设、小城镇环境治理、农村污水处理、生态环境改善等民生工程和公共财政支持领域，进一步优化了政府外债的投资结构。

存在问题及原因分析

当前乃至今后政府外债项目实施的重要意义在于项目的示范性与创新性，因为仅从资金量来看，浙江省政府外债资金额占政府项目资金投入总额之比微乎其微，政府外债项目的示范作用更多地通过科学的方案设计、创新的体制机制、规范的项目管理来体现。然而，外债项目实施过程中暴露出来的一些问题将直接影响到项目示范性作用的发挥。

理念上的差异影响项目进程。政府外债项目最初的困难往往来自不同理念的碰撞，双方理念趋于一致则是项目成功推进的关键。如世行非常重视项目的前期论证，对项目可行性研究的要求远高于国内同类项目，且对项目经济、技术、安全、环境、移民、财务等领域要进行综合评估，项目绩效目标、采购计划、资金分配、移民安置等具体内容都要写入世行的评估文件。这些精细化的要求，对于不熟悉世行项目的中方管理者而言是对他们以往做国内项目思维惯性的极大挑战。如世行贷款钱塘江流域小城镇环境综合治理项目开工仅一年多，8个县中就有5个县提出项目调整。项目中期调整过多，一方面反映出项目前期论证还不够充分；另一方面，也反映出一些项目的规划随意性较大，缺乏严格的制度约束。世行贷款项目从大中城市向欠发达山区县乃至广大农村延伸之后，理念上的差异及“冲突”会越来越明显，需要在项目初始阶段就解决好这种源于理念差异的“阵痛”。

较为复杂的程序影响项目准备进度。政府外债项目涉及的层级多、部门多、程序多。政府外债项目涉及国内、国外两套程序，国内各层级通常有三个主要部门参与，即发改部门、财政部门和行业主管部门。项目转贷还要涉及到四个层级，包括中央、省、市县以及项目实施单位，沟通、协调的要求特别高。随着浙江省政府外债项目向小城镇、广大农村延伸后，由于县、镇、村对外债项目的程序、规则不甚了解，且组织协调能力较弱，很难达到世行等机构对项目准备的深度要求，较为复杂的国内外程序直接影响项目进度，如政府外债项目的平均前期准备时间较长，其中世行贷款项目全国平均前期准备时间为18-24个月，最快的准备时间也需要一年。

管理机构水平影响项目执行。政府外债项目执行机构（包括省级项目办、市或县级项目办）的管理水平与执行能力参差不齐。有的项目办有较为丰富的项目管理经验，比较稳定的专业人员，有较强的沟通与执行能力。也有部分项目办执行力较弱，缺乏项目管理经验，缺少采购、财务、技术等关键岗位专职人员，导致项目进展缓慢，管理成本上升、财务管理不规范等问题。

财务、债务管理薄弱影响项目基础。政府外债项目财务管理薄弱的主要原因：一是基层项目管理机构缺乏有效的内部控制制度，财务管理制度不健全；二是缺乏专职的财务人员，缺乏外债项目财务管理与会计核算相关知识与经验，财务人员变动较为频繁等；三是有的市（县、区）财政局既没有专人负责政府外债项目管理又没有按照要求做好主权外债纳入预算管理的工作。在债务管理方面，债务数据不准确、不完整。主要原因是政府外债项目还款期限长，债务币种和实际使用、还款币种不一致、管理人员变动时交接手续不完备，及项目的转贷协议、债务确认书、还本付息通知单等重要资料没有妥善保管等问题存在。

几点建议

有鉴别地吸收国际先进理念，充分发挥政府外债“引智”作用。近年来，利用政府外债的重心已逐渐从单纯利用资金向学习国际先进的项目管理理念与发展模式转变。国际先进的管理与发展理念正是“美丽浙江”建设所需要的，但近年实践表明，政府外债项目应按照“以我为主，为我所用”的原则有鉴别地吸收国际经验。比如浙江省世行贷款钱塘江流域小城镇环境综合治理项目，世行项目经理最初提出将项目重点放在流域管理，并以此作为项目的创新点，而我方认为流域管理涉及面广、内容复杂、投资量大，远非一个世行项目所能完成的，应该将项目重点放在小城镇环境基础设施建设上，并将小城镇环境可持续运营与发展模式探索作为创新点。比如浙江省世行贷款农村生活污水处理系统工程项目，在预鉴别时，有县里的项目管理者试图将世界上最先进的污水处理技术都集中运用到该县。当即遭到了世行项目经理的强烈反对，解决农村污水问题应选择比较成熟，最符合实际情况的技术与工艺，而不是越先进越好。政府外债项目是借鉴国际先进的管理理念与模式的平台，“美丽浙江”建设离不开从各地实际出发，进行科学的项目论证、规范的项目管理、扎实的可行性研究，这样才能保证项目建设的质量。

2000年以后浙江省生态环保领域利用政府外债项目表

熟悉规则，化繁为简，提高项目准备和实施的效率。政府外债项目既要完成国内所有审批程序又要顺利通过外方贷款机构的评估，其复杂程度远要高于国内同类项目。一方面项目管理者需要认真学习研究，包括前期准备、招标采购、财务管理等环节的规则，树立规则意识。项目管理机构还要善于借助外力与外脑，比如聘请有经验的专家、采购代理、咨询公司等来推动难点工作。只有熟悉了程序、规则，才有可能与外方通过沟通、谈判等方式简化程序。另一方面抓住国家取消或下放部分行政审批事项改革的机遇，争取简化国内程序。比如，对于子项目较多、较分散的打捆项目，可以由省项目办统一组织协调，打包审批可行性研究等。

加强能力建设，提高项目管理机构的执行力。一方面，项目管理机构须配备专门的管理人员，专人负责技术、财务、采购等活动，保持管理人员队伍的相对稳定。另一方面，执行力还取决于项目管理人员的态度。政府外债项目往往子项目多、涉及面广、程序比较复杂，需要项目管理方提供大量的案卷资料，项目管理者要承担大量的具体工作。项目管理者在开展政府外债项目工作的时候，更加需要一种迎难而上，不怕苦、不怕累的精神，在推动项目实施的过程中锻炼意志、发挥潜能、提高能力，努力打造一支能够打胜仗的政府外债项目管理队伍。

夯实基础性工作，不断加强政府外债项目的财务与债务管理。省财政厅、省项目办等管理机构应加强对财务人员的业务指导与培训，提高培训的针对性和可操作性，建立定期的对账制度。基层财政部门应设专人负责政府外债项目管理，将配套资金、还贷资金纳入预算管理，按照财政部《统借自还主权外债纳入预算管理会计核算办法》的要求进行会计核算。项目单位应建立规范的内部控制制度，规范财务管理及会计核算流程。

课题组成员：组长：陈建中；成员：洪小然应起翔丛林陈晓华