中国对澳矿业领域投资受阻分析与思考

刘德健

(北京第二外国语学院，北京 100024)

近年来，中澳贸易额不断增长，2013年，中澳贸易量高达1500亿澳元左右，澳大利亚对中国的贸易顺差在473亿澳元左右，但中国对澳大利亚的投资占比却非常低，与中国作为澳大利亚最大贸易伙伴的身份很不匹配。在外国对澳大利亚直接投资占比方面，美国占在澳投资总额的29%，英国23%，日本6%，而中国只占1%。虽然从2008年1月到2012年12月，有超过180个中国企业在澳大利亚进行投资计划，总价值约800亿美元，而且从2009年始，中国企业矿业领域直接投资(FDI)中澳大利亚方向占60%之上。但据2013年4月份披露的彭博2012年数据显示，2008～2012年，在全球，中国企业在矿业类投资中的尝试金额达1070亿美元，占全球同期矿业类尝试金额5620亿美元中的18.68%。在全球矿业类投资中有1800亿美元的交易失败。这种结果很多国人不理解。笔者通过深入分析和研究发现，这么高的失败率是中国企业海外投资不成熟导致的必然结果。

1 中国企业涉能源矿产投资在澳受阻原因分析

1.1 国家利益高于一切的审核

近年来中国对澳大利亚的投资从未间断，截至目前，在澳大利亚投资最多的国家仍然是美国，超过了5000亿澳元。中国主要以国有企业或国有企业控股或间接控股模式在澳大利亚的投资，虽然部分获得澳大利亚投资审核委员会(FIRB)的批准，但过程都很艰难。

现任澳大利亚总理艾伯特(Tony Abbott) 曾在2014年年初提到，中国国有企业或国有企业控股或间接控股的中国公司在澳投资“很少会符合澳大利亚的国家利益”。其内在的涵意是指在对来自中国方面或中国公司尤其是国有公司关联的投资审查中，澳大利亚已经而且会一直依据《外国投资法》中“是否符合国家利益”这个层面来拒绝中国对澳大利亚的某些投资。海外投资审核委员会(FIRB)主席威尔逊(Brian Wilson)也曾表示过：“澳洲的企业，不论何种所有权形式不论来自任何国家，都应以追求纯粹的商业利润为目的来经营，而不应作为他国政府政策、政治或经济计划的延伸”。这些高层言论都非常清楚地表明，澳方非常重视外来直接投资对其国家利益的影响。

最新资料显示，悉尼大学—毕马威联合研究报告称，自金融危机过后的5年间，中国企业在澳大利亚投资近500亿澳元，而且绝大多数集中在两个特别敏感的领域—矿产和能源，并且多为国有企业。迄今为止，全球5大主权财富基金中中国占据两位，中国银行业中已有4位已经位列全球银行资产的前10。澳大利亚对中方投资企业中有国有银行来提供低息甚至无偿贷款十分关切。无论是中国国有公司或关联公司还是民营公司，澳方都认为这些中资财团或国有银行的支持是另一种方式的政府支持。

澳大利亚外国投资管理的法律中明确了外国投资必须且只有以纯商业目的进行的才可以接受。中方对澳投资有国有企业也有民营企业，但澳方认为这些企业与中国政府有着千丝万缕联系，因此怀疑这些企业的投资行为是否是纯粹的商业行为。

2008年2月，中铝联合美国铝业公司在伦敦交易所收购澳大利亚最大矿业公司力拓股份，中国铝业隶属于国务院国有资产监管委员会。2010年初，兖州煤业并购澳大利亚菲利克斯(Felix)公司100%股权项目上，兖州煤业隶属于兖州矿业集团。兖州矿业集团是由山东省人民政府国有资产监管委员会管理的地方国企。2010年初，中石油联合荷兰皇家壳牌公司收购澳大利亚最大的煤层气生产商箭头(Arrow)能源公司，中国石油天然气集团是中国最大的企业之一，隶属于国务院国有资产监管委员会。

在民营企业投资澳大利亚的项目上，2013年末，山西东辉集团10亿元人民币现金收购由澳大利亚最大矿业公司力拓间接控股的澳大利亚铜金矿商茵偌洼(Inova)矿业资源公司全部股权。澳方查明山西东辉煤焦化集团也是山西省最大煤炭企业——山西焦煤集团的成员企业，而山西焦煤集团隶属于山西省人民政府国有资产监管委员会。还有庆华能源集团对澳投资等案例。

1.2 矿业投资涉及资源安全和定价权

资源安全与资源定价权是澳大利亚对国外直接投资审查的核心。这也是中国在澳大利亚相关领域投资屡屡碰壁的另一个主要原因。《澳大利亚人报》在中铝收购战失败的次日就登出了“对中国人说不”的专题报道，报道中说 “中国铝业收购力拓股份只是第一步，他们中国人想要的是资源定价权，如果我们任由他们购买我们的矿产，那么最终我们会失败，我们不喜欢成为失败者的感觉”。

众所周知，澳大利亚作为一个资源出口国家，大宗商品的价格波动时刻影响着澳大利亚贸易的盈亏平衡，而其贸易的平衡又间接影响国内的经济环境稳定，从而影响到其国内的方方面面。资源出口主要由资源存量，开采量以及定价决定。而中国资本在澳大利亚四处寻觅的也同样是这些。从数据上看，从2000年之后，中国从澳大利亚进口的资源产品不仅仅数量急剧攀升，而且价格也飞速上升，为了达到更稳定更低廉的工业原料产品，中国资本的目的就是要取得一直没有得到的大宗商品定价权与资源比例。这也是在如今复杂的国际政治经济环境下，中国抵御未来潜在风险的必然选择。

中国资本的进入给澳大利亚部分企业带来了急需的现金资本，但澳方政府层面利益和企业层面的利益与利益观点的不同，导致每次投资交易不能顺利达成。尤其是在非愈来愈国际定价的铁矿石和煤炭领域。因为这些领域不像天然气和石油，有愈来愈多的国家参与定价，铁矿和煤炭领域资源集中度主要在几个国家手里。很明显，FRIB认为像铁矿石、铝土矿和煤炭这些关乎澳大利亚命脉的大宗产品的定价权，若丢失，对澳大利亚的损失远比几家公司亏损倒闭严重。

1.3 澳方要求投资应惠及项目所在地

澳大利亚的能源矿业主要分布在西澳州和东部海岸地区，西澳州以及新兴的南澳州主要是涉及铁矿，东部海岸地区主要涉及煤矿。地处矿产富集的西澳洲经济排名一直在澳大利亚联邦各州名列前茅，但从社会文明和地区稳定角度看，还十分落后。同时，西澳州虽然是澳大利亚大陆最早被欧洲殖民者发现的地域，但人口数量仅占澳大利亚联邦人口10%左右，并且过度聚集于首府帕斯，而且以土著居民为主。该地的主要经济和财政收入都来自于资源类公司，例如石油、天然气和铁矿石公司。而这些资源类公司对当地就业并没有做出大的贡献。由于培训一名合格的矿业工人比找一名熟练的矿业工人花费更大，当地的资源巨头根本不愿意为土著居民提供职位，总是尽可能的绕过当地最低雇用比例，而从帕斯甚至悉尼招收员工。这导致了土著居民社区的日益落后。

部分中资矿业公司在当地的做法也不能满足FIRB对于土著员工比例的要求，甚至有意设置难题。2010年6月，香港华南投资控股集团全面控股在皮尔巴拉地区的布莱克万矿业，该公司在当地招聘时明确要求应征的装配工、起重机手和钳工会汉语，这使得当地土著居民几乎没有应征成功的可能。2008年中钢集团在增资澳大利亚金必达集团这个案例就证明了这一点。当时FIRB要求中钢集团必须参与项目所在地西澳州的基础设施建设才能通过。这其实是FIRB所列要求中的一项，要求参与西澳州基础设施建设是澳联邦政府以西澳州资源吸引外方投资时设定的一个条件，即无论哪个国家的公司对这些基础设施比较落后的地区进行直接投资，都要惠及投资项目当地。

1.4 严厉的环境准入

澳大利亚FIRB强调投资方对当地环境的影响。他们认为，环境变化对于能源、矿业和农业投资来说，对澳大利亚当地的影响更大。因为这3方面涉及土地使用以及使用的过程与结果。一旦矿业、能源和农业的外国投资方在澳生产运行过程中发生了环境污染，这些危险因素和后果不会像这些企业生产的产品和所产生的利润那样被带回宗主国，而是切切实实地落在澳大利亚本土。澳大利亚矿产资源主要位于环境敏感地区，在项目进行或完毕之前很难对发生的一切自然和人文环境的破坏进行比较准确的评估。尤其是西澳州，北领地和南澳洲这些生态环境脆弱的地区。这些地区生物链简单、易断裂，一旦发生生态破坏，系统恢复力和抵抗力较差。在投资项目的环境影响涉及到国家级环境保护项目时，FIRB要求投资方对澳大利亚政府进行通报，表示该项目属于“受控运营”，若投资建设应承担责任及其后果。接着澳大利亚当地政府和联邦政府会对所涉环境影响进行评估。其内容包括环境保护和物种多样性，具体包括例如采矿区域的濒危生态系统，动物栖息地和溪流改道影响等。

例如中钢集团在澳大利亚投资的中西部矿业公司，因为在项目范围内发现一种西澳州独有的物种——红背蜘蛛(黑寡妇蜘蛛类)，那么在所有蜘蛛巢穴为中点半径200m2内是禁止开发的。最终花费了6个月时间和上百万澳元，中钢也没有找到任何解决办法，最后只能看到采矿区域的缩减，因为那儿遍布这种蜘蛛的巢穴。

另一方面，根据澳大利亚各州领地的法律，勘探许可和采矿租约给予持有人法定的矿物勘探及开采权，这些权利附属在土地所有权之上，但并不意味着替代土地所有权。对于私有土地进行勘探造成的任何对私有土地原利用价值的破坏和阻碍都需要得到赔偿。一切补偿协议必须在采矿租约申请前要达成共识。

1.5 保护当地文化

对于土著文化遗产，它涉及人类遗骸、岩画艺术和考古现场等实物存在的土著文化遗产以及土著传统、信仰和地域历史等，对原住民有重大意义的非实体存在的土著文化遗产。在申请采矿租约时，申请人必须在之前与相关土著文化遗产方签订采矿租约地区和影响地区的土著文化遗产管理协议，并达成共识。例如中钢集团在澳大利亚投资的中西部矿业公司，采矿范围内就涉及到土著文化遗产问题，项目所在地有澳大利亚土著遗留下来的岩画。不过中钢集团的沟通与措施很到位，并最终与所有27个部落长老签署协议，在项目存续期内保护土著文化遗产。然而很多中资投资方却没有尽力做到这一点，这在在澳能源矿产投资失败的案例中不是少数。

2 中国企业顺利投资澳大利亚矿产能源资源的应对举措

近年来，中澳之间的资源贸易已发展成相互依存的关系。2013年，中澳贸易量高达1500亿澳元左右，澳大利亚与中国货物贸易顺差在473亿澳元左右，而其中铁矿石，煤炭和天然气石油资源类产品已占到了澳大利亚对华出口总额的85%左右，是10年前的1.6倍多。

但中澳双边投资却落后于贸易的增长，呈现出“贸易热，投资冷”的局面。要顺利地在澳进行投资运营并不是一件容易的事儿。因此需要统一协调、宏观布局，同时也要照顾他国核心利益和重大关切。这些战略布局应统一论证，有计划、有步骤、循序渐进地推进。近年来，随着中国综合国力的提高，中国企业投资澳矿企数量较多，时间相对集中，个别的数额巨大，容易引起如必和必拓这样的利益攸关者积极游说政府，媒体借机炒作，引起澳方社会产生无谓恐慌。综合考量，并结合在澳成功投资运营企业的经验，笔者认为，投资澳大利亚的中方企业可以也应该做到以下几点。

2.1 尊重澳方调查，解决投资企业身份问题

面对澳方严格的审查，我们要充分尊重和理解澳方FIRB的调查。在企业对外身份问题上，可考虑选择体制相对独立的下属公司出面与外方进行接洽合作，对外着重突出行业性、专业性和生产性能等综合业务能力，强调独立运作和独立决策，彰显投资的商业目的，并提交充分的资料和证据进行说明。尽管澳商界对外忌讳“政府背景”，或与政府关系过密，但实际在必和必拓、力拓这样的掌握国家核心命脉的企业，与政府之间是既合作又独立的关系，平日独立运作，遇事协调配合。因此在对澳投资时也可考虑采用他们习惯的这种处理公司与政府关系的方式方法。

2.2 促进中澳文化交融、保护当地生态环境

投资澳大利亚，与当地居民和谐共处，促进中澳文化交融，这是很多成功企业的经验之一。兖州煤业集团澳大利亚公司的澳思达煤矿在经营管理中非常注重中西文化的交融，生产管理上不仅互不歧视，还十分尊重、合作共赢。同时，他们按FRIB要求和规定聘用合乎比例的澳籍矿工和管理人员，并和当地社区居民和谐相处。

另一方面，要想在澳方顺利投资，必须提交完善的保护当地生态环境的方案。首先，要了解当地的生态环境体系，事先进行详细认真的调研，考察有无大的环境风险；其次，在遵守当地环保法律法规基础上，拿出进行环境保护或事后修复的措施方案。在这方面，中钢集团海外企业就做得非常成功。他们严格遵守当地法律要求，设定环保目标，建立环护制度，积极推行各项环保措施，在矿区环境保护、资源节约和温室气体排放等方面取得明显成效。他们还投资当地社区教育文化事业，促进了当地社区发展。目前，中钢在澳洲有多家企业，有的企业已成功运营了20多年。

2.3 投资项目或企业要尽可能地惠及当地

澳大利亚地区发展不均衡，在资源丰富地区恰恰是发展落后的地区。澳方要求中方投资者在取得资源同时惠及当地的发展是可以理解的。而中国人素有合作共赢的传统，如果允诺在开发资源的同时，促进当地居民的就业，协助当地基础设施建设，以促进当地经济的发展，也是彰显大国风范和民族精神的体现。

在南澳州名达里锆钛矿区，有一家中国公司通过自己的努力得到了当地的充分认可。2009年，名达里矿当时的所有者、澳大利亚锆业公司资金链断裂，已进入主动托管并停止采矿作业状态。当中国广东东方锆业科技有限公司名下的铭瑞锆业公司入主名达里矿时，面对的是矿区土地所有者敌意的目光。在这种形势下，公司决定集中力量推进复垦，赢得信任。复垦于2013年3月全部完成，铭瑞锆业将耕地归还给土地所有者恢复农牧业运作，并得到农民的一致肯定。如今，该中资公司在矿区建立营地，140名员工的生活供应全部交由当地社区提供，增加了当地居民的就业机会，也赢得了当地政府的更多支持。

2.4 学习日本等国经验，不一定非要控股或全资购买

在此，以铁矿石投资为例来进行说明。日本对澳铁矿石资源领域的投资也是从日元升值开始的。1965年日本三井物产介入澳方罗布河(Robe River)铁矿的投资，随后新日铁和住友金属相继计入。目前在该铁矿的股份构成中，力拓占53%，三井物产占33%，新日铁占10.5%，住友金属占3.5%。1967年伊藤忠商事和三井物产介入纽曼(Newman)铁矿，在该铁矿的股份构成中，力拓占85%，伊藤忠商事占8%，三井物产占7%。2009年，日本在澳大利亚控制的铁矿石在其权益矿的铁矿石产量高达0.5亿t左右，占澳全年铁矿石产量3.5亿t的14.29%左右，而时年日本铁矿石进口量为1.0526亿t，权益矿占当年日本进口量的47.5%之上，大大降低了日本受铁矿石价格波动影响货源稳定的风险。而日本权益矿享有份额也在逐步增加，2011年三菱商事收购合作伙伴与默奇森金属(Murchison Metals)共同拥有的杰克山铁矿(Jack Hills)的全部权益；2012年丸红金属投资了罗伊山铁矿(Roy Hill)项目，预计增加权益至0.07亿t；目前，西安吉拉斯(West Angleas)和潘那沃尼加(Pannawonica)矿山也由力拓、三井物产、新日铁和住友金属共同持有权益；MAC和BHP-OB23/25铁矿山也由必和必拓、伊藤忠商事和三井物产共同持有权益；等等。日本4大财团预计2015年海外铁矿石权益产能将达到1.35亿t。

从上述日本投资澳洲的经验说明，要取得铁矿石资源，甚至取得其定价权是一个循序渐进的长期过程，且不能短视和盲目追求速度和规模。同时，要取得澳大利亚铁矿石资源权益不一定非要对合作的澳方企业进行控股，或全资购买。如果一味追求全资购买和控股，只能引起澳方的高度警觉和舆论的非议，而最终影响投资的顺利进行。

投资铁矿石资源的根本目的是为了保证本国钢铁行业基本原料供给的稳定。同时，如果中方大股东，而企业由澳方管理，中方在财务方面缺乏管制权，还可能出现“中方出钱，澳方花钱”成本难以控制的局面。因此，在保证原料供给稳定的基础上，如果只是部分参股合作经营，一方面不会让对方产生敌意，中澳双方可以友好地共同经营管理。另一方面还可了解对方在产能，扩产能力和真实成本等信息，从而更能清晰地了解议价对手的底牌，更利于投资的顺利进行。

2.5 选择有投资机会的区域

皮尔巴拉地区是澳大利亚铁矿石资源最好的地区，易开采的赤铁矿占比大，资源质量更好。但是由于中国介入澳铁矿资源较晚，皮尔巴拉地区主要铁矿资源已被力拓和必和必拓等巨头瓜分完毕，中国现在和将来很难再有机会介入这一地区。虽然中国中铝集团已经入股力拓，华菱钢铁也参股了此地区新生巨头FMG。

而澳大利亚新兴的中西部地区则更具有开发潜力。中西部地区储量巨大，达到280亿t。且资源没有被过多开发，有中国企业介入的空间和时间。中西部资源多为较难开发的磁铁矿资源，但西澳州政府对中西部资源的开发有很多的优惠政策。在对该地区基础设施和奥卡积(Oakajee)港口(中西部资源出口的重要港口)的建设上，他们有以下鼓励措施：一是3年每年50%资源租赁权利金返还；二是准许矿山修复基金债券部分变现。因此，该地区非常具备开发价值。中国企业应利用这个难得的机会在中西部矿区进行成功投资运作。

2.6 其他注意事项

基建对中国在澳的投资非常关键，无论是一次能源的煤、铁、铜、钼，还是二次能源的电力、蒸汽等，基础设施都缺一不可。而对铁矿和煤矿等典型的中国在澳投资的大宗能源项目来说，铁路和港口的基建又显得更加迫切。但是澳大利亚州一级的基建工程许可程序往往是低效、冗长并官僚。因此中国在澳的投资者需警惕工程许可程序带来的实质性的费用和风险，以及随之而来的项目延期。

规避舆论风险对中国在澳的投资也十分重要。某些澳大利亚媒体在报道中资企业收购行为时，故意使之与当地通胀高涨、环境退化、农民失地、国家安全受威胁等问题相联系。这种情况一方面是少数澳洲媒体的傲慢与偏见造成的，同时也与一些中资企业不善于做媒体公关有关。如果提前与媒体进行充分沟通并接受相关采访，就会主动得多。

3 结 语

2013年中国粗钢产量已经达到7.79亿t左右，占世界粗钢总产量约16.06亿t的近一半。而作为国民经济的基础行业，中国钢铁行业却陷入缺失上游铁矿石原料定价权的囹圄，并步入连年亏损的窘境。2013年，中国铁矿石进口达到惊人的8.19亿t左右，对外依存度高达70%左右。对外依存度的居高不下以及中国对世界铁矿石海运贸易量70%左右的占有率，推升了本就处于寡头垄断而不完全依据供需确定的铁矿石贸易价格，中国钢铁企业为此付出上千亿人民币的高昂代价。澳大利亚是世界上铁矿石储量和经济可采量位居世界第二的大国，加上其优越的地理位置等因素，中资企业对澳铁矿石行业进行投资成为必然趋势。

中国在错过上一个澳大利亚皮尔巴拉地区铁矿石投资黄金期后，必须在下一个中西部地区进行铁矿石资源的战略布局。这不仅是为了中国钢铁企业原料供给稳定，增加铁矿石议价筹码，更是对“十三五”规划、城镇化和消费升级等国家经济建设与改革的有力保障。同时，也是国家经济安全的需要。

要顺利对澳进行矿业，尤其是铁矿石资源领域的投资，中资企业还要做足功课。除了对其相关法律法规进行透彻的研究分析外，还要尊重澳方对企业身份的调查，严格遵守当地环境保护以及文化遗产保护等规定，积极与当地媒体沟通，并且应实施多种投资方式，不一定非要控股或者是全资购买，这样才不至于让澳方在中方投资其矿产资源领域时产生敌意，以便对澳矿业投资的顺利进行。

[1] 澳洲和加拿大仍将是中国对外矿业投资首选去处[N].南方都市报，2014-02-10.

[2] 澳主要贸易伙伴2008年第4季度经济严重下滑[J].澳大利亚人报, 2009-03-04.

[3]RobertsontacklesAboriginalProblems，The Australian[EB/OL](2009-02-09)http://www.theaustralian.com.au/media/robertson-closes-the-gap/story-e6frg996-1111118792606.

[4] 中国中钢集团.2008年中钢集团可持续发展澳洲发展报告[R].2009.

[5] 打通上下游，惠及国内外，东方锆业的“澳洲梦”[N-OL](2013-11-13) http://news.xinhuanet.com/world/2013-11/13/c_118121181.htm.

[6] 康淑云.澳大利亚井工矿的耀眼明星——兖煤澳大利亚公司澳思达煤矿[J].中国煤炭, 2008(9):124-127.

[7] 伊峰，樊婷，栗新宏.铁规则：力拓“间谍门”背后的经济战争[M].北京：中华工商联合出版社，2010.