我国矿业权转让管理制度解析

孔 宁

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 矿业权转让管理制度的历史沿革

1.1 严格禁止期

1986年,《矿产资源法》出台，其中第四十二条规定：“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的没收违法所得，处以罚款。买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证。”可以看出，当时国家对任何形式的转让矿产资源都是禁止的，同时没有关于探矿权的条款，原因在于在当时的历史背景下，国家对矿产资源的勘查、开采实行垄断经营，勘查矿产资源的主体单一，全部为享受事业单位编制的国有地勘单位，地勘单位承担着勘查矿产资源的工作，勘查经费、事业单位经费全部由国家出资。相应的，包括地质资料在内的全部找矿成果均上交国家，所以，地勘单位并不具有探矿权的所有权，探矿权的概念也就不存在了。而开采矿产资源的主体除少数规模不大的集体矿山企业和个体采矿，绝大多数还是国有矿山企业，国家对开采出的矿产品除少数自用外，实行统购统销。也正由于矿产资源勘查开采的主体都是国有，所以当时的制度环境下，获得矿产资源勘查和开采的权利都是无偿的，相应的也就无从谈起探矿权采矿权的转让，但是由于矿产资源属国家所有，即全民所有，为补偿矿产资源的国家所有权利，规定了“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”

1994年，《矿产资源法实施细则》出台，规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权”。将探矿权定义为“ 勘查矿产资源的权利”，采矿权定义为“开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。”对采矿权的转让方面，为承接《矿产资源法》的相关条款，依旧规定“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款。”《矿产资源法实施细则》中明确了勘查、开采矿产资源的许可证制度。对探矿权、采矿权给予了明确的定义，但仅说明了其勘查开采矿产资源的权利，对探矿权采矿权的财产权属性没有规定，缺乏对应有权利的保护。同时禁止了采矿权的转让，对探矿权转让没有涉及，但在实质上也没有允许探矿权的转让。许多人会产生疑问，为什么1994年出台的实施细则仍然禁止矿产资源的流转，但仅2年之后在修订的《矿产资源法》中就允许了探矿权采矿权的流转。其中的原因是与《矿产资源法实施细则》出台的背景相关，实施细则虽然仅早于1996年修正的矿产资源法2年，但实际上是对1986年《矿产资源法》的配套执行及说明，所以不管在内容还是形式上是无法突破1986年《矿产资源法》不允许矿产资源转让的限制。然而，实际上当时已经在进行对《矿产资源》的修订工作，管理机关和法律起草部门也都认同了矿业权应该允许转让，只是在实施细则里无法突破罢了。

1.2 放松管制期

1996年，《矿产资源法》进行了修正，其中第六条规定“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。” 1996年修订的《矿产资源法》在矿业权转让方面修改较大，第一次从法律层面允许了探矿权采矿权的转让，这一重大修改与当时的国民经济和矿业发展阶段有着直接的关系。90年代整个矿业并不繁荣，国有地勘单位面临市场化改革，国有矿山企业多数亏损严重，所以在制度设计时将“降低门槛，鼓励勘查”和“有水快流”定为矿产资源管理的核心原则，鼓励多种形式的所有制经济进入矿业领域。这样的背景下，国有地勘单位和国有矿山企业垄断矿产资源勘查开采的局面被打破，民营、外资等多种所有制企业开始逐步进入矿业领域，矿业权人主体日趋多元化。由此产生的现实问题是矿产资源国家所有的权益如何保障，如继续实行矿产资源无偿取得，则一部分非国有企业无偿占有了矿产资源并获得高额利润，直接造成了国有资产的流失，所以1996年修订的《矿产资源法》同时规定了“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。”笔者认为，矿业权主体的多元化以及矿业权有偿取得制度是矿业权转让的基础和先决条件。

1998年，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》集中出台，它们作为1996年矿产资源的三个配套性法规，也简称为“三个办法”。在《矿产资源勘查区块登记管理办法》中，出于“为切实保护中央政府在传统的计划经济体制时期作为特殊的民事投资主体，投入近千亿元地勘费，探明的大量矿产地和形成的国家矿产资源资产不被流失，维护国家投资的权益”[1]的目的，规定申请国家出资探矿权形成矿产地的探矿权，需缴纳价款。在《探矿权采矿权转让管理办法》规定了矿业权转让除转让方需履行矿业权人的基本义务，受让人需满足矿业权申请人基本资质条件外，主要还增加了两方面的限制：一是从持有年限上讲，探矿权需持有满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；采矿权需开采满1年。二是需按照规定缴纳探矿权采矿权价款。从转让矿业权所需满足的条件来看，《探矿权采矿权转让管理办法》规定的转让条件都是相当基础的，探矿权持有满2年及采矿权开采满1年的限制，主要目的是防止倒买倒卖矿业权，矿业权价款的缴纳因没有硬性规定必须缴清，实际操作中也是允许受让人承接转让人分期缴纳价款的义务，所以受让人资金压力也不是很大。可以说，在当时的历史阶段对矿业权转让的管制是比较放松的，从管理理念上讲还是想促进多种所有制经济企业进入矿业领域，进一步搞活矿业。

2000年，《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发〔2000〕309号)出台，该文件可以看做“三个办法”的实施细则，文件风格与以往的大不相同，尽可能做到了规定明确、详尽，对矿业权出让转让中的各类名词下了定义，对出让转让的各类情形给予了操作上的规范。规定了“探矿权、采矿权为财产权，统称矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”“矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”但其中的部分条款从现在来看有些过于超前，一些尚在理论探讨阶段的内容也出现在规范性文件中，如允许了矿业权的出租、探矿权的抵押等。但该文件的最大贡献是第一次将矿业权作为一类财产权进行管理，充分保护了矿业权所有者的权益，不再是单一强调矿产资源的国家所有权，也体现了国家对矿业权管理思路的转变。可以概括说，从1996年到2004年的时间里，从制度设计上讲，对矿业权转让都是鼓励居多，严格来讲并没有过多的限制性条款。

1.3 逐步规范期

2004至今，管理机关对矿业权转让的管理逐步开始严格规范，主要体现在对转让中价款收缴和受让人资质门槛的提高。2004年，出台《关于进一步加强探矿权采矿权价款管理的通知》(国土资发〔2004〕97号)，规定没有提交探矿权采矿权价款缴纳完结文件的，不得受理探矿权采矿权转让申请。2008年，财政部、国土资源部下发《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》(财建〔2008〕22号)，规定“实行分期缴款的矿业权人申请转让矿业权的，应当缴清剩余的矿业权价款后才可办理转让手续。”2009年，国土资源部出台《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号)，规定“以协议方式取得探矿权的，5年内不得转让。”2011年，国土资源部出台《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)，规定受让人应具有独立企业法人资格，企业注册资本应不少于开发利用方案测算建设投资总额的30%；规定采矿权部分转让的，被纳入整合方案向非整合主体转让的，按国家产业政策属于关闭矿山的，属于禁止开采区域的，处于抵押备案其内未经抵押权人同意的，处于查处、查封、扣押的、以协助方式取得的采矿权投产未满5年的采矿权禁止转让。

矿业权转让管理更加严格也是与当时的历史背景相关联的。2002年至2010年左右，矿业进入了一个高速发展的黄金期，矿产品价格持续高位运行，各种所有制经济的企业大规模进入矿业领域，勘查投资、开采投资几何倍数增长。但是相应的，因为高回报的诱惑，各种投机行为也不断产生，倒买倒卖矿业权、尤其在探矿权领域不断出现。倒买倒卖探矿权的直接后果是影响了找矿工作的进展，进而影响矿产资源的开采，导致矿产品的供应能力的降低；间接后果是造成了整个矿业领域秩序的混乱，对整个矿业的可持续发展和国民经济的平稳运行都有着不利的影响。在此背景下，管理机关在矿业权转让方面，对受让人资格、价款缴纳、注册资金要求等设置了诸多门槛，其根本目的都是为保证矿业经济秩序的规范稳定。

2 影响矿业权转让管理的主要问题

2.1 矿业权转让的标的物不明确

矿业权“涉及国家(由政府代表)、矿产资源的勘探者和开采者、社会公众等主体及其各不相同的利益”[2]，也正因为如此，对矿业权属性如何定义，目前学界有着多种解释，现在我们梳理一下目前较为主流的几种矿业权属性的界定：一是用益物权说，《物权法》用益物权一章的第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。二是仅将矿业权定义为勘查开采矿产资源的权利，属于一种单一的行政许可。三是财产权说，《矿业权出让转让管理暂行规定》规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。

各种不同的对矿业权属性的解读都对矿业权的转让管理造成了困扰，如果矿业权属于用益物权，那么矿业权人理应只对矿业权有着占有、使用、收益的权利，那么转让行为是否是对矿业权进行了不属于自身权利范围内的处置？转让后受让方对矿产资源造成的损耗是否侵害了矿产资源实际拥有者的权益？如果矿业权仅是勘查开采矿产资源的权利，那么在矿业权转让的审批过程中是否应该着重考虑受让方的勘查开采资质条件，而对转让价格不应该过多干预；如果矿业权是完整的财产权，那么其完全所有者矿业权人对矿业权进行转让，管理机关是否应不进行任何干预，或者仅采取备案措施。

2.2 矿业权转让行为界限不明

《矿业权出让转让管理暂行规定》中规定的“矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。”同时规定“出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。”但实际上，许多矿业权转让超出了以上规定的范围，有的“采取的方式有的是直接转让，有的是以股权转让的名义进行变相的矿业权转让，”[3]，这里就存在一个制度设计中没有涉及、但在现实经济生活中广发存在的情况，股权转让是否属于矿业权转让？股权转让是否需要办理矿业权转让审批手续？在各地的实际操作来看，一些地方的管理机关认定股权转让属于矿业权转让，但一般采取申请人申请转让才受理审批，如不申请也不追责的方式，或者直接采取备案的方式。原因在于股权转让是企业自身的正常经济行为，仅需要在工商管理部门备案，矿产资源管理机关没有获取矿业权人是否进行了股权转让行为的渠道，而一些上市企业股权变动天天在发生，更无从监管。另一些地方的管理机关认定股权转让不属于矿业权转让。原因在于矿业权人针对的是企业法人，不论企业股权如何变动，只要企业法人本身没有发生变化即不认定为矿业权转让。

2.3 法律法规严重滞后

目前，严重影响矿业权转让的一个突出问题是：部分法律法规中的相关规定明显滞后，与经济社会的发展不相适应。例如：矿产资源规定“禁止探矿权、采矿权倒卖牟利。”该条款存在两个问题，一是与实际不符，在市场经济体制下，一切的贸易活动，包括矿业权转让在内，其根本的驱动力和目的都是经济利益，如禁止探矿权、采矿权倒卖牟利，即禁止了探矿权、采矿权的转让；此外，管理机关也难以界定是矿业权的正常流转还是倒买倒卖，即使能够界定对倒买倒卖矿业权行为，也因缺乏相关的处罚依据和处罚标准而难以处罚。再如：在《矿业权出让转让管理暂行规定》中规定了矿业权可以出租，但在各级矿产资源主管部门的日常操作中，出租都是不允许的，政策条文成文一纸空文。但如果假设矿业权允许出租，那矿业权出租与转让之间存在太大的模糊交叉地带，从目前来讲的绝大多数非法私下转让都可以归并到出租的范畴之内，这给管理机关的管理造成了很大的困扰。

3 解决问题的思路

针对矿业权转让中存在的各种问题，笔者认为解决的思路应该更加直接和明确，那就是虽然在理论界对矿业权转让存在各种认知和不同的解释，但法律法规之间不应有相互的抵触，管理制度不应有模糊地带，管理机关不应对矿业权转让管理存在不同的操作。所有，下一步应该应从三个层面按步骤开展工作：一是对目前的矿业权转让相关法律法规“立改废”，必须尽快修订《矿产资源法》，将明显不适应经济社会发展进程的条文做出修改，还要将十余年来对矿业权转让的相关法规和规范性文件彻底清理，废除相互抵触的条款，明确矿业权转让该管什么和怎么去管；二是系统摸底梳理各地在矿业权转让管理中的不同做法，从国土资源部的角度统筹考虑解决方案，既要对以往已发证矿业权有所保护，也要对明显不按照文件办理的给予处罚，目的是做到全国操作一致，加强已出台政策的权威性；三是加强对相关理论的研究，但因为从理论研究的统一到落实到政策制度是需要较长的一段时间，所以制度建设和理论研究应该并行进行，而不应坐等理论研究有了结果才对制度进行修改。

[1] 邢新田.关于矿业权价款的理论思考[J].中国国土资源经济，2013(2)：6-11.

[2] 刘卫先.对我国矿业权的反思与重构[J].中州学刊，2012(2)：63-69.

[3] 李攀诚，周颖.我国矿业权市场流转法律制度研究[J].煤炭技术,2012，31(10):1-2.