我国境外矿产资源勘查开发分析与思考

陈喜峰，叶锦华，蔡 纲，向运川，陈秀法，赵宏军，蒋 峥，崔敏利，陈 正，张振芳，王靓靓

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

随着我国工业化进程的加快和经济的迅猛发展，对矿产资源的需求急剧增加，供需矛盾日益尖锐。目前，我国矿产总的对外依赖程度已达20%以上，在经济发展中起支柱性作用的石油、铁矿石、铜、铝等大宗矿产资源的对外依存度已高达50%以上[1]。未来几年，我国经济将持续快速发展，石油、铁矿石、铜、铝等关乎国家安全的矿产资源的供需缺口可能会持续扩大，成为制约国民经济发展的瓶颈。因此，从我国工业发展、经济发展和社会进步对矿产资源的需求出发，在充分调研我国矿产资源勘查、开发与消费现状、存在的问题和发展趋势的基础上，充分利用“两种资源、两个市场”，实施“走出去”勘查开发境外矿产资源战略是非常必要的。通过该战略的实施可以全面把握全球矿产资源的分布、勘查、开发利用和供需现状，科学、客观地预测未来全球矿产资源产业的发展趋势[1]，建立我国境外矿产资源战略基地，维护我国资源安全，缓解矿产资源供需矛盾，保障国民经济高速、稳定和持续发展，具有重要的现实意义。

1 勘查开发境外矿产资源的必要性

1.1 世界矿产资源分布不均，勘查开发境外矿产资源是必然选择

世界矿产资源非常丰富,但分布不均，禀赋不一，世界各个国家对矿产资源的占有和需求也不相同[2]。事实证明，世界上还没有一个国家能够完全依靠本国所拥有的资源来完成本国建设。这就决定了每一个国家在当今经济全球化的大形势下，在矿产资源勘查领域必须充分利用国内外两种矿产资源，实施“两种资源，两个市场”的全球资源战略，要有资源全球视野和全球配置的意识[3]。我国虽然矿产资源总量较丰富,但人均占有量较低。解决国内矿产资源不能满足经济发展需求问题，必须抓住机遇、放眼世界、境内外并举[4]。

1.2 勘查开发境外矿产资源符合经济全球化发展的内在要求

世界经济全球化发展已是公认的事实，经济全球化势必引发资源全球化配置。我国已是世界第二大经济体，经济发展所产生的效应对其他国家经济发展的影响越来越大。我国经济全球化发展需要大量国外矿产资源作为保障，其他国家也需要中国这个巨大的矿产资源市场推进其经济全球化发展。同时，亚洲、非洲、南美洲有很多国家和地区的地质工作程度低、大量矿产资源未开发利用，严重影响了当地经济和社会的发展，我国到这些国家勘查开发矿产资源有利于促进当地经济发展，加快双方经济全球化发展进程。

1.3 勘查开发境外矿产资源，弥补国内资源供应不足

我国幅员辽阔，矿产资源总量丰富，但贫矿多，富矿少，难选冶矿产占的比例大，能开发利用的矿产资源量有限。目前，我国国内石油、天然气、铁、铜、铝等矿产资源现有保有储量严重不足，甚至还呈较少趋势，将来可能也将继续短缺。我国正处于工业化快速发展阶段，对石油、天然气、铁、铜、铝、钾盐等工业用量大的支柱性矿产的需求量和消耗量将空前增长，供需矛盾将不断加剧，现在石油、天然气、铁、铜、铝等矿产对外依存度分别为52.5%、62.4%、70%以上和60%[5],将来对外依存度也将不断攀升。因此，为了保障国家经济安全，开发利用境外矿产资源是必然选择。

1.4 我国勘查开发境外矿产资源面临着巨大机遇

不同国家，在不同历史发展时期和不同工业化发展阶段，对矿产资源的需求各不相同。澳大利亚、加拿大等发达国家已进入后工业化发展阶段，对矿产资源的需求有所下降或趋于平稳；印度、巴西、东盟、南美等正处于快速发展阶段的国家对矿产资源的需求不断增大；非洲地区的一些国家由于经济不发达，对矿产资源的需求量少，但矿产资源潜力巨大；亚洲、南美洲一些矿产资源非常丰富的发展中国家尚未进入需消耗大量矿产资源的工业化快速发展阶段。所以，当前是我国通过境外风险勘查、投资并购、国际矿产品贸易等多种途径更多地勘查开发境外矿产资源的黄金机遇。同时，当前世界经济发展放缓，将引发国际矿业发展形式的深度调整，为我国矿业企业参与国际矿业活动提供了新契机。我国奉行独立自主的和平外交政策，坚持睦邻友好，加强区域合作，不断增强同世界各国的团结友谊，经济和话语权在国际社会上的影响力越来越大，为“走出去”提供了坚实的经济基础和创造了良好的社会背景。

2 我国勘查开发境外矿产资源的现状与存在问题

2.1 我国境外矿产资源勘查开发起步晚，介入难度大

经过10多年的尝试、努力和实践，我国“走出去”勘查开发境外矿产资源取得了一定的成果[6]。但相对于日本、英国、德国、美国、澳大利亚等发达国家来说起步晚, 尚处于起步阶段。目前，世界上发达国家和跨国矿业公司在一定程度上控制了大部分全球重要战略性矿产资源，初步形成垄断格局，例如世界十大矿业公司控制了西方国家一半以上的铁矿石、铜矿产量、金矿产量和锌矿产量，巴西淡水河谷公司、澳大利亚必和必拓公司、力拓集团等三家公司控制了世界绝大部分铁矿石产量[7]。同时，目前几乎所有资源国家都对本国的优势矿产资源进行了保护，通过立法等措施提高对外合作门槛，一些国家已对我国大量进口矿产资源采取了许可证管理等针对性控制措施[8]或附加苛刻条件[9]，使我国利用境外矿产资源的难度不断加大。此外,随着印度、巴西、东盟、南美等发展中国家工业化和城市化进程的加快，对矿产资源的消费将快速增长，全球矿产资源的消费总体上呈上升趋势，资源供给将更加紧张，市场竞争更加激烈。

2.2 我国矿业企业规模小，国际竞争力低

我国矿业企业与几乎在世界上每个有资源潜力的地方都占有一席之地、施行从上游到下游全覆盖多元经营的国际跨国矿业公司相比，规模小，形成不了规模优势，投资与经营经验少，资金实力弱，国际竞争能力和抗风险能力低。目前大量好项目已被资源国矿业公司和其他跨国矿业公司占据，难以获得优质项目，只能在夹缝中寻找机会。同时，美国、日本等国家一直关注中国在矿产资源领域的行动，并针对我国勘查开发境外矿产资源活动采取应对措施，缩小我国勘查开发境外矿产资源的活动空间[9]。此外，我国矿业企业境外矿产资源勘查开发存在自发性、无序性现象，往往形成一些无序竞争，在国际上造成负面影响。

2.3 资金不足，融资渠道不畅

目前，我国绝大多数矿业企业自有资金不足，开展的境外矿产资源勘查开发投资以国家专项资金为主。由于境外矿产资源勘查开发活动自身具有高风险，会面临国际社会干预风险、经营风险、融资风险、外汇风险和资源国的资源风险、政治风险、社会与自然风险等诸多风险[2]，而我国矿业企业抗风险能力和国际竞争能力又低。因此，近年来我国家对境外矿产资源的投资相对较少，国家投资远跟不上项目实际需要。同时，我国绝大多数矿业企业不具备在证券资本市场上融资的主体资格，也不符合风险基金投资对主体的要求[8]，社会资金投资的积极性也不高，导致我国矿业企业面临“得到的国家拨款有限、融资渠道不畅通、得不到稳定的资金支持”等困难。境外矿产资源勘查开发活动一般具有长期投资、持续推进的内在要求，而我国大多数矿业企业由于受资金不足、风险勘查风险高及其他等因素的制约，在勘查开发境外矿产资源过程中呈现出投资能力弱、后劲不足、跟进不积极的态势，最终难以形成有影响力的项目。

2.4 缺少可靠的地质、矿产、投资信息支撑

目前，我国矿业企业能获得的可靠境外地质、矿产、投资信息非常有限，对国际矿业市场状况和被投资国的投资运行规则、投资环境、法律法规、风俗习惯等不了解，对可能影响矿业经济可行性的不确定性因素和风险考虑较少，导致部分矿业企业盲目地跟风式的“走出去”，无形中降低了获取有影响力项目的成功率，造成资金的部分浪费。

2.5 缺乏配套人才

勘查开发境外矿产资源需要懂地质专业技术、精通外语、熟悉相应国家矿业法律法规、懂国际性管理、开发、经营等多方面的人才。目前，我国绝大多数矿业企业缺乏既懂得外语又熟悉国际商务、精通跨国矿业项目经营与管理规则及资源国相关法律法规的复合型人才，导致“走出去”不遵循国际惯例和国际矿业市场规则，无形中加大了投资的成本和风险，成功率低。

2.6 缺乏比较完善的支持体系

近年来，国家相关政府部门和金融机构研究制定了一整套鼓励实施“走出去”战略的扶持政策，初步建立了政企沟通、信息交流、服务高效的联动机制。但从整体看，相关的政策和法律法规体系还不完善，国家和社会对境外矿产资源勘查开发在综合研究、政策、管理、资金、信息、技术、培训、支撑、服务和对外关系等方面还没有建立起一套比较完善的支持体系，致使我国矿业企业在进行境外矿业活动时会遇到“联系渠道不畅通、审批环节繁琐、程序复杂、审批时间过长、贻误投资良机”等问题。事实上, 企业勘查开发境外矿产资源一般都是长期投资，面临的政治和经济风险很大，所以需要在税收、融资、担保、风险补偿甚至外交等各个方面得到支持。

3 建议

1)建立完善的支持政策和宏观管理体系。全球矿业的发展将以市场为导向，在管理上，我国也应在保障国家经济利益和矿业企业经济效益的前提下，以市场为导向，对我国矿业企业勘查开发境外矿产资源加强宏观调控，施行政府与企业“分行与协作”政策[1]，政府为矿业企业“走出去”发挥统筹规划、创造条件、指引方向、提供服务的作用，通过规划、扶持、引导和管理，使我国矿业企业的境外矿产资源勘查开发活动正规化、有序化，减少风险和盲目性，避免损失[7]；而作为投资国际矿业市场主体的矿业企业，应在国家的宏观调控、指引和支持下，在国际矿业竞争中充分发挥其灵活机制、反应快的优势。在政策上，可以借鉴发达国家的成功经验，建立外交支持、信用担保、金融服务、外汇管制、投资贷款、税收优惠、投资担保、投资保险、指导与培训、审批等方面支持政策措施。目前，发改委、财政部、国土资源部、商务部等政府部门有相应的职能部门来管理境外矿产勘查开发，但各个管理部门工作衔接不畅通[9]，多头管理致使境外矿产资源勘查开发出现无序、无规则、无指导、不协调的现象[6]，因此，我国应成立一个专门管理境外矿产资源勘查开发的部门，明确管理职能，在“走出去”中发挥综合协调作用、制定指导方针、提出金融等方面的一系列系统的支持政策、做好后勤服务。

2)精心谋划全球矿产资源战略布局。我国实施“走出去”资源战略，必须从国家当前和长远的经济利益出发，树立全球矿产资源战略意识，精心谋划全球矿产资源战略布局。在国家和地区选择上要充分利用好我国的地缘政治优势，应以与我国外交、经贸双边关系好、有一定工作基础的周边国家为重点选区，高度重视矿产资源受西方发达国家控制程度比较低、多年来一直与我国保持良好政治关系的非洲国家和矿产资源丰富的发展中国家，积极抢占能源丰富的中东地区，兼顾拉美国家的矿产资源勘查开发，适当参与投资一些矿产资源丰富的其他资源国的矿业开发。在项目选择上要兼顾好两方面，一是以世界上重要的成矿区带为主，选择好重点成矿区带、目标国家、重点工作区；二是在矿种选择上以我国短缺的石油、天然气、铜、铁矿石、铝土矿和钾盐等战略矿产和大宗支柱性矿产为重点。

3)认真研究目标资源国地质、矿产、法律法规信息。我国矿业企业在“走出去”前应该提前做好充分准备，了解全球资源分布特征和资源潜力分布区域，知道境外矿产资源在哪里，详尽收集研究目标资源国的矿产勘查开发信息、法律体制、对外国投资的监管政策、税务、竞争及反垄断规定、环境保护规定、政治、经济、社会、人文、矿业乃至外交等方面的相关政策，重点选择法律法规相对健全、技术与矿产开发相对落后、开发前景较好的国家和地区。同时，我国应整合国土资源部有关部门、国家开发银行及其他机构、企业所掌握的大量境外投资环境信息，建立一个具有权威性的、具有查询、检索和输出功能的信息平台，形成境外矿业投资环境指南等一系列的境外投资服务产品，并及时动态更新[9]。此外，我国矿业企业应充分利用国际性矿业大会等各类沟通渠道和平台，宣传和展示企业自己的品牌和形象，广泛接触来自世界各地的矿业公司和相关企业，收集项目信息，加强与有关国家政府部门的洽谈，促进对外交流，为拓展境外市场开发创造条件。

4)采用多元化的境外矿产资源勘查开发、投资和经营方式。目前，世界上主要通过国际矿产品贸易、投资并购和境外风险勘查等三种方式利用境外矿产资源。其中，国际矿产品贸易可以直接获得矿产品，但易受价格波动的影响，存在供应突然中断的风险；投资并购相对而言风险小，但成本高、耗资大；境外风险勘查风险高、耗资大，从勘查到开发利用耗时长，但一旦找到矿就可以建立相对稳定的境外矿产资源战略基地。可见，三种利用境外矿产资源的方式各有利弊，相互关联，因此不能完全单一地依靠某种方式，实现三种方式有机配合、互为补充才是最好的选择。在投资运作方式上，可以根据矿产资源重点区域的不同、资源国的不同和具体投资项目的实际情况，采取独资、与国内企业联合、与其他外国矿业公司或国际财团合作等多元化经营方式。在具体项目上，对前期风险大、资金投入较少的项目可以采取独立投资的方式；对于风险一般、有一定前期工作基础的项目可采取参股的方式；对于风险较大、前景好的优质项目可采用与其他境内、外矿业公司合作的方式，发挥各自的优势，降低风险。此外，可以在境外设立矿业开发或矿业投资公司[10]，为开发境外矿业市场和业务搭建平台，通过为所在资源国的矿业公司提供地质技术服务，推动相互合作，特别是加强与所在资源国政府和重要矿业企业的合作，积极融入所在国经济社会发展，合作中坚持共赢的理念，从而为在目标国进开展境外矿产勘查、获取探矿权、实施矿业开发创造条件。

5)培育具有国际竞争力的大型国际矿业公司。实践证明，国际性跨国矿业公司是全球矿产资源战略实施的主体，即全球矿产资源的优化配置是通过国际性跨国矿业公司实现的，因此，培育具有国际竞争能力的大型国际矿业公司是必要的。目前，与西方发达国家大型跨国矿业公司相比，我国还没有实力强大的国际性跨国矿业公司，大多数都为各自为战、尚处于转换机制、学习积累经验和适应国际矿业市场运行规则阶段，无论是资金与技术实力，还是国际竞争能力与经验，都相差甚远。我国相关政府部门应根据国际矿业市场发展趋势和运作规则，进一步深化我国地勘单位的机构改革，促进企业的并购和重组，扩大企业规模，重点培育实力雄厚、专业全面、抗风险能力强的大型国际跨国矿业公司，从而增加世界矿产资源的占有份额。此外，通过建立行业协会等机构，按照统一的行为准则，规范矿业公司境外投资的行为，避免国内多家矿业企业同时竞标国外一个矿产资源勘查开发项目而造成抬高标价、损害国家利益的事情发生。

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[2] 邱小平,孙铁民.“走出去”开发境外矿产资源的风险探讨[J].矿床地质,2002,21(zk):55-58

[3] 向婧妮,伍振.姜建军:把握六大机遇坚定“走出去”步伐[J].国土资源导刊,2012(12):22-23.

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[6] 雷岩.实施“走出去”战略积极参与境外矿产资源勘查及开发[J].科技创业,2011(4):66-67.

[7] 柳正,马波.我国境外矿产资源勘查开发[J].西部资源,2007(3):16-19.

[8] 郑洪涛,王金亮,李俊平,等.地勘单位实施“走出去”战略的思考[J].中国国土资源经济,2009,22(12):18-19.

[9] 陈丽萍,王威,姜雅,孙春强.我国境外矿产资源勘查开发投资面临的困境及建议[J].国土资源情报,2009(7):34-41.

[10] 徐水师.大力拓展境外地质勘查和技术服务业务[J].煤炭经济研究,2013,33(5):23-24.