生产建设项目水土保持方案编制存在的问题及建议

马 永

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

随着修订后水土保持法的颁布实施，生产建设项目水土保持方案制度正在各地全面深入执行。笔者长期从事水土保持规划设计工作，参与了许多生产建设项目水土保持方案的编制和审查，发现水土保持方案报告制度虽已施行了多年，但在执行水土保持方案报告制度过程中仍存在一些亟待解决的问题，任由发展下去，会对行业的发展产生不良影响，需引起各级水行政主管部门和水土保持从业者的注意。

1 存在问题

1.1 方案编制深度不明确

根据《水利部关于修改部分水利行政许可规章的规定》(水利部第24号令)，生产建设项目必须编报水土保持方案，其中：审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。经批准的水土保持方案应当纳入下阶段设计文件中。《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)在4.1.2各设计阶段的主要任务中规定：工程可行性研究阶段(或项目核准前)必须编报水土保持方案，并达到可行性研究深度，工程可行性研究报告中应有水土保持章节。

以上规章、规范看似对水土保持方案编制的深度做了明确的规定，但在水土保持方案编制实践中面临着不同行业编制深度不一的问题。主要原因是：首先，不同行业的项目其可行性研究阶段的土建设计深度不一。水电项目、水利工程在可行性研究阶段，渣场、料场、施工工区基本能够明确；铁路、公路项目取土、弃渣数量基本明确，但料场、渣场位置主体工程设计并不要求；输变电、火力发电、输气(油)管道等以建筑安装工程为主的项目，可行性研究阶段的土建设计均较薄弱；垃圾发电、医疗废弃物处置等环境污染防治类的项目基本无土建设计。目前，水土保持方案的审查审批普遍的做法是要求在项目立项阶段(审批、核准、备案前)完成，而编制水土保持方案必须在主体工程的征占地范围、土石方工程量、施工方案等基本要素确定后才能开展，这些基本要素都是应由建设单位和主体工程设计单位确定的。在实际编制过程中，为了满足审批条件，编制单位往往越俎代庖，编造土建设计，导致水土保持方案在实施阶段脱离实际，毫无用处。其次，目前没有对补报水土保持方案的编制深度做出明确的规定。由于我国地区、行业差别较大，经济社会发展水平各异，法律的普及、制度的执行不尽统一，致使现实中存在大量已开工甚至已竣工而没有编报水土保持方案的工程。关于补报水土保持方案的编制深度问题，仅仅在水利部水土保持监测中心《关于印发开发建设项目水土保持方案技术审查要点》(水保监〔2008〕8号文)中提出“对已动工未完工的新建、扩建、改建项目，补报方案时，方案应达到初步设计深度”，但这是一个把握审查尺度的内部文件，是印发给水土保持方案评审专家的，编制单位原则上没有知晓权；即使方案编制单位参考执行，也面临着诸多问题，如许多行业对前期的“三通一平”不叫开工，甚至设计还没有就做了“三通一平”的工作，从水土保持角度来讲这已经造成了地表扰动，产生了水土流失，水土保持方案是否将这种情况认定为开工，若认定为开工则由于主体工程还没有开展主体设计又该如何处理；达到初步设计深度的水土保持方案与主体工程设计中的水土保持初步设计专章有何区别，等等，一系列问题均不明确。虽然对开工后补报水土保持方案的设计深度要求深一些有利于水土保持措施的落实，但是客观上减少了建设单位的水土保持前期工作量，因为一般讲要先有可行性研究阶段的水土保持方案再有初步设计阶段的水土保持专章设计，而现在可以一步走了。依法律规定可以对这些建设项目进行处罚，但由于行政处罚程序繁杂且面临诸多干扰，所以很难执行到位。

1.2 水土保持方案与主体工程可行性研究报告的关系问题

1.2.1 主体工程可行性研究报告与水土保持方案报告批复的顺序

编制水土保持方案必须在主体工程前期工作有一定的基础上开展，水土保持方案的可行性与主体工程前期工作的深度密切相关。因此，为了把好水土保持方案质量关，水土保持方案审批部门往往要求主体工程可行性研究报告通过了技术审查或已取得了相关管理部门的批复后，才可以开始编制水土保持方案，甚至许多地方要求将项目可行性研究报告的批复或评审意见作为水土保持方案报批的依据(附件)之一。但作为一个项目完整的可行性研究报告，并不仅仅指“主体工程”，而是包括水土保持方案、环境评价等内容。若主体工程可行性研究报告没有定型，则水土保持方案无从编制，水土保持方案没有编制则主体工程可行性研究报告就不完善，无形中就陷入一个循环的怪圈。现实中也经常遇到业主问编制单位“是可行性研究报告先批复还是水土保持方案先批复”的问题。貌似很简单的一个问题，编制单位却无法用简单的几句话回答清楚。

1.2.2 主体工程可行性研究报告的水土保持章节与水土保持方案报告书的关系

这个问题跟前一个问题类似。主体工程可行性研究报告中的水保章节应当是对水土保持方案报告书主要内容的一个摘录，且水土保持投资规模应当与水土保持方案报告书中确定的投资规模一致，只有将已批复的水土保持方案投资纳入工程可行性研究报告总投资中，才有资金实施水土保持措施，特别是对审批制项目来说更是如此。目前的实际情况是：可行性研究报告中的水保章节的主要内容是主体工程可行性研究报告编制人员根据常规经验编写的，投资也是大致匡算出来的；水土保持方案作为一个专题报告从编制到报审，再到完成审批，通常需半年时间，而生产建设项目的时效性很强，特别是一些拉动内需的项目，不可能将定稿的可行性研究报告搁下，往往是同水土保持方案及其他专题同时开展报批工作，但可行性研究报告与水保方案的审批部门不同，这就可能造成可行性研究报告里的水保内容、投资与水保方案的不尽一致，而到初步设计阶段设计人员往往不知道是落实可行性研究报告里的水保内容，还是落实水保方案的内容。

1.2.3 水土保持方案的批复与主体工程批复的关系

水土保持方案由水行政主管部门批复，批复后的水土保持投资理应作为下阶段设计概算的依据，现实情况是：审批制项目需要由发改、财政部门批复投资，在审批的工程投资中，水土保持投资均会大打折扣甚至去掉，水土保持方案专题批复的投资在具体建设过程中往往并不能很好地落实。水土保持方案专题与主体工程的关系无论是法规或现实执行均不明确，业主仅仅将编制水土保持方案作为获得水行政主管部门批复从而取得相关项目立项文件的一个步骤而已，对水土保持方案是否能落实不关注，后期通常也会因征地因素等存在设计变更的问题。因此，对于水土保持措施(投资)的落实，水行政主管部门和立项审批部门谁说了算是一个急需解决的问题。

1.3 审查审批问题

1.3.1 水土保持方案报告制度执行片面化

水土保持方案虽然是一项独立的水行政许可，但在具体执行中往往依托发改、规划、建设等部门在项目立项中作为必要的前置条件，这就会出现“一刀切”的现象，无论项目大小、城市郊区、山区平原均按“两个一”的规定执行，即占地面积1 hm2以上或土石方量超过1万m3的就做水土保持方案报告书，低于这个标准的做水土保持方案报告表。实践中，出现了如下问题：一是无论项目建设的水土流失影响是大还是小均实行报告制。城市内的路面铺装、房屋改造、公园绿地建设、企业更替等项目占地面积往往都大于1 hm2，但土石方工程量小，部分项目甚至不涉及土石方工程的问题，但只要是由发改部门或建设主管部门立项或备案的项目，均需做水土保持方案报告(表)。二是本属做水土保持方案报告表的项目，做成水土保持方案报告书。水土保持方案报告表由市、县水行政主管部门审批，省级水行政主管部门不批报告表，只批报告书。部分属于做水土保持方案报告表的项目，又属省级以上发改部门立项的项目就出现了麻烦，省级发改部门为了便于管理，只认可同级水行政主管部门的批复，因此编制单位仍需将本应做水土保持方案报告表的做成水土保持方案报告书呈报省级水行政主管部门批复，简单的事情复杂化。三是编造并不需要的防治措施。如发达城市的电网改造项目、闹市区的房地产建设项目，占地面积和土石方量均不少，但城市施工都是围闭施工，开挖时间、土方运输均有严格的规定，很少存在大量临时堆土的问题，而弃土方运至市政管理部门设定的渣土受纳场集中处理。又如，以前在钻孔灌注桩或定向钻施工过程中均采用在地面设泥浆池和沉淀池的形式，往往造成水土流失和环境污染，而今部分企业将泥浆池和沉淀池改成了钢制箱式或罐式的可移动式，用完就拉走，下次又可以重复利用。针对这些先进的实用技术，编制单位往往视而不见，仍沿用传统方法，设计大量的临时拦挡、临时排水、临时覆盖等措施，以增加水土保持方案报告书的内容和厚度。

1.3.2 审查审批配套技术文件不全面，无申述机制

大部省、市，特别是地(市)级以下的水土保持技术审查单位，并没有制定配套的水土保持方案管理技术文件，审查尺度不一，同一个地区、同一类型的项目往往因专家组成员不同、主持单位不同，造成审查意见大相径庭。编制单位就是“不同意”技术审查结论，但因没有申述机制，所以也不得不选择“同意”。目前，行政审批有时限，但是由于技术审查时限不受行政许可时限制约，所以实际上技术审查相当于无时限，无形中也将技术审查的权力无限放大，从而造就了“寻租”空间。

1.3.3 普遍存在重审批轻查处的现象

目前由于我国各地的生产建设项目数量众多，而许多地方水土保持行政管理人员配置普遍较少，水土保持行政管理人员多无暇主动对方案审批情况进行检查；部门与部门之间没有建立有效的信息沟通机制，除了建设单位主动报送的生产建设项目信息外，水行政主管部门掌握的很有限；违法成本少，守法成本多，致使生产建设项目不编报水土保持方案或者项目快完工才补报水土保持方案的现象大量存在。

1.3.4 审查审批时间长

水土保持方案编制工作通常需等到主体工程可行性研究报告基本完成后才能开展，要编好一个不太复杂项目的水土保持方案约需3个月，送达技术审查单位后通常需等半个月至1个月安排审查，评审会需2～3天，审查结束后修改、拟文、报送还需1个月左右的时间，等批文又需1个月左右，从编制方案到拿批文正常情况下要6个月左右。换句话讲，主体工程可行性研究报告定好后，要先搁置，等6个月拿到水土保持方案批文(当然也包括其他专题批文)后才能上报立项，审查审批时间过长。

1.4 生产建设项目水土流失预测方法急待改进

编制水土保持方案的初衷是防治生产建设项目建设过程中由于乱挖、乱采、乱堆、乱弃造成的水土流失的，若落实不到位则会影响人民的生命财产安全并造成项目占地及周边土地生产力下降等问题。 当前，在编制水土保持方案中预测水土流失的普遍做法，一是根据土壤侵蚀原理来预测水土流失。该方法是利用土壤侵蚀模数计算土壤流失量，但实际上土壤侵蚀量不等于水土流失量，土壤侵蚀量是对侵蚀发生的地块产生的生态后果，而水土流失量可能是对流失地块产生的后果，也可能是对流失到达的地块产生的后果。多数生产建设项目(农林开发项目除外)占用土地的性质已转化为建设用地，人们关注的重点已不是土地的粮经作物产出率或生态效果，更关注的是水土流失对项目本身和项目周边可能产生哪些危害。某种角度上讲，在建设项目区内部，挖方边坡的土壤产生了位移，沉积到了坡脚，或凸形地方的土壤沉积到了凹形地方，的确产生了“土壤侵蚀”问题，使该地块的土地生产力发生了改变；但是，项目区内的土壤没有流到项目区外，没有对周边产生水土流失危害，如果该地块不再用于农业生产，也可以认为没有产生土地生产力下降的问题，不应视为“水土流失”。因此，要预测一个项目可能产生的“水土流失”，重点是要明确这个地块能够向周边输送多少泥沙和增加多少产流，要尽可能量化和准确才有说服力。经常看到平原地区燃气电厂的水土保持方案预测可能产生的水土流失量上万吨，而实际监测值远小于预测值。二是类比已建工程的水土保持监测数据，但存在使用的监测数据无从验证其合理性的问题。

生产建设项目水土流失预测是编制水土保持方案的基础，但目前使用的预测方法所计算的结果与实际情况有很大偏差，必须寻求生产建设项目水土流失预测方法的突破。

2 几点建议

2.1 施行主体工程设计水土保持评价制度和水土保持方案报告制度双轨制

只有将水土保持理念、水土保持设计贯穿于主体工程设计全程，才能解决水土保持方案与主体工程设计脱节的问题，保证水土保持设计与主体工程设计深度的一致性。由主体工程设计单位将水土保持理念贯穿于主体工程设计始终，主体工程设计报告在报批前由水土保持评价单位(水土保持技术中介机构)按照相关法规、技术标准做出是否满足水土保持相关要求的评价，若评价结论满足相关水土保持法律法规及技术规范要求，则主体工程设计报告可以得到立项审批部门的最终批复，若评价结论为不满足则由主体工程设计单位修正设计，直至评价单位出具满足相关法律法规及技术规范的评价意见。当然水土保持评价结论需得到水行政主管部门的认可，且评价单位是可选择的、可复议的。这种评价制度并不排斥建设单位另择水土保持方案编制单位单独编报水土保持方案，也就是说可以由建设单位自主选择是执行水土保持评价制度或是水土保持方案报告制度，水土保持评价资质管理也可以与水土保持监测资质或水土保持设施验收技术评估资质合二或合三为一。

2.2 施行分类审查审批

一是已受其他法规制约且能够较好地解决水土流失问题的区域可以采用水土保持方案报告表备案。如：以海域施工为主的纯码头扩建、防浪堤建设等项目，纯水域作业的河道疏浚、堤防加固、水闸改造等项目，城市已建成区的建筑物改造、道路管线施工等项目，已有海洋倾废管理条例、海域使用管理条例(办法)、防洪法、河道管理条例、各地的城市建设管理条例或渣土管理条例等制约，严格执行后可以解决水土流失问题，且这些区域的水土保持方案中并无多少具体的水土保持措施。

二是前期已编制水土保持方案的生产建设项目内部的扩建、改造，应简化审批程序。

三是按照国家对项目审批、核准、备案的分类管理完善相应的审查审批制度。审批制项目要强化水土保持方案审查制度，重点核查水土流失防治措施和投资的合理性；核准制项目简化审查程序，注意水土流失防治措施的适用性及其防治效果；备案制项目的水土保持方案质量由建设单位自行把关，相关专家出具意见，水行政主管部门依据相关法规做出是否批复的决定。

四是按照项目所处生态区域的重要性、项目占地及土石方规模分类管理，矿山、公路、水利水电、工业园区等扰动强度大的项目从严审批，输变电、房地产等占地面积少的项目简化程序。

2.3 加强生产建设项目水土流失预测方法的研究

生产建设项目水土保持方案编制已开展了近20年，水土保持监测也开展了10多年，积累了丰富的生产建设项目水土流失产生、水土流失危害等方面的资料，业内人士也开展了不少水土流失预测方法的研究。建议水土保持行业主管部门牵头整合相关科研力量，提出不同类型的项目，如输电线路、道路、码头港口、工业园区、水电工程、矿山开采、农林开发等水土流失预测的方法，并付诸推广运用。

2.4 完善审查审批的透明机制

行政审批的透明、可监督是大势所趋，不可阻挡。应设立公众可查询审批进度的网络窗口，建立审批部门与呈报单位的互动平台，及时处理审批中出现的问题。技术审查环节，既要严格把关，又要防止审查时间过长，可增设技术审查单位，形成技术审查竞争机制，建立编制单位的申述平台和复议机制，形成程序合理、结论可复核的技术审查体系。