云贵鄂渝水土保持世行贷款/欧盟赠款项目成效显著

中央项目执行办公室

(湖北 武汉 430010)

云贵鄂渝水土保持世行贷款/欧盟赠款项目(以下简称“项目”)是长江和珠江流域第一次利用世行贷款、欧盟赠款、中央预算内投资等多方资金所开展的水土保持生态建设项目。该项目于2001年开始筹备，2006年9月启动实施，2012年完工。2012年5月，项目顺利通过了世行组织的验收评估，达到了世行及中方设计的预期目标，取得了显著的成效。

1 项目基本情况

1.1 项目区概况

项目区涉及云南、贵州、湖北、重庆4省(市)的37个县(市、区)，其中云南省8个，贵州省12个，湖北省6个，重庆市11个。按流域划分，有33个县(市、区)位于长江上中游，其余4个位于珠江上游。项目最终选定的181条小流域土地总面积4 883 km2，其中水土流失面积2 556 km2，占土地总面积的52.34%。项目区总人口131.59万人，其中农业人口125.01万人，占总人口的95.00%，农业人口密度256人/km2，农业劳动力65万人。项目区少数民族人口27.34万人，占总人口的20.77%。37个县(市、区)中有22个属国家或省级贫困县，据2004年统计，项目区农业人均产粮400 kg，农业年人均纯收入1 441元，低于各省(市)平均水平。

1.2 项目目标

项目的总体目标是在项目区内贫困及生态严重退化的地区实施水土保持措施，建立和推广综合的农村可持续发展模式，改善当地农民生产生活条件，促进生态环境可持续发展。通过水土流失综合治理开发，逐步建成农、林、牧、副各业长期持续稳定、协调发展的生态经济体系和高产优质高效的农副产品生产基地，增加农民的收入，提高他们保护环境的积极性，使生态保护和经济发展进入良性循环。

项目治理目标是通过实施各项措施，建立水土流失综合防护体系，使项目区水土流失治理度达到80%以上，土壤侵蚀量减少70%以上，林草面积达到宜林宜草面积的80%以上，25°以上陡坡耕地全部退耕还林还草，荒山荒坡得到绿化，植被覆盖率显著提高，生态环境初步步入良性循环。通过坡耕地改造并配套坡面水系工程，使项目区农业人均基本农田达到667 m2；通过林草建设，大力发展优质经济果木林，并与养殖、加工业相结合，实行产业化经营，使农民收入增长幅度高于同类未治理地区30%以上，显著提高农民生活水平。改善道路交通、供水等基础设施，为农村经济的长足发展奠定基础。

项目管理目标是借鉴世行项目的管理经验，建立起适合项目区的水土保持生态建设运行机制和公众参与模式；各级水土保持机构进一步得到健全和完善，技术力量增强；建立项目监测评价体系与水土保持示范推广基地；完善技术培训机构和管理体系，项目管理人员和技术人员培训率达90%以上，积极开展对农民的实用技术培训，使项目区农民接受培训的比例达到80%以上。

1.3 项目的准备与前期工作

(1)项目准备。2001年6月，水利部向国家发展改革委、财政部报送了《关于申请利用世行贷款在长江上游和珠江上游实施水土保持生态建设的函》，将该项目正式列入世行贷款项目准备计划目录。在长达5年的准备期中，世行先后对该项目进行了立项鉴定考察、项目准备考察、预评估和评估考察，并起草了项目评估文件。2006年5月，世行在北京与中方讨论并签署了项目协议、贷款协议和赠款协议等三项法律文本。2006年9月在武汉召开了项目启动大会，项目正式启动实施。

(2)前期立项。项目前期立项工作按照水利基本建设立项程序要求，经历了项目建议书、可行性研究和初步设计3个阶段。国家发展改革委分别以发改农经〔2005〕383号、〔2006〕800号文对本项目的项目建议书和可行性研究报告予以批复。水利部以水总〔2008〕143号文批复了项目初步设计总体报告。各县(市、区)在批复的初步设计总体报告框架下，分批编制了小流域初步设计报告，各省(市)水利厅(局)对小流域初步设计报告进行了审查和批复。

(3)中期调整与设计变更。2009年受物价上涨和美元贬值等因素的影响，项目进展缓慢，在世行的提议下开展了项目中期调整，即在保持总投资基本不变的情况下，缩减和调整了建设规模和措施。2012年，项目建设受汇率进一步变化、人工和主要建筑材料价格继续上涨影响较大，经请示又对项目建设范围、规模和内容进行了设计变更， 2013年10月水利部以水总〔2013〕402号文正式批复了项目初步设计变更总体报告。

2 建设任务与投资完成情况

项目建设任务包括公益性水土保持项目、改善农民生计项目和技术支持服务体系三部分。公益性水土保持项目包括修建石坎梯田、沉沙池、排洪沟，营造水土保持林，恢复植被，修建道路、人畜饮水工程等农村基础设施；改善农民生计项目包括建设土坎梯田，种植经果林，种草，发展畜牧业，修建蓄水池、小水窖、灌渠等农田水利设施，建沼气池和节柴灶等；技术支持服务体系包括农户培训与技术推广，项目管理人员培训，国内、国际考察和培训，监测与评价，项目日常运行与管理等。

经过6年建设，项目累计完成181条小流域的综合治理任务，完成水土流失综合治理面积2 225.27 km2，占设计变更后治理任务的100%，占项目区水土流失面积的87%。其中，完成石坎坡改梯2 958 hm2、土坎坡改梯4 820 hm2,营造水保林21 232 hm2、经济果木林35 116 hm2，完成种草2 557 hm2、保土耕作53 816 hm2、封禁治理102 028 hm2，修建沉沙池15 752座、排洪沟465 km、谷坊1 338座、蓄水池5 253座、小水窖2 767座、渠道544 km、道路2 269 km、输水管网829 km,解决人畜饮水12 584户，发展养畜31 570户，建沼气池23 243口、节柴灶10 218口, 完成欧盟贫困户扶持13 512户。

支持服务体系建设主要包括几个方面。一是采取农民田间学校的方式，对农民进行了大量技术培训，使90%以上的项目农户掌握了项目经营管理技术。二是对各级项目办人员进行了项目管理、规划与设计、招标采购、财务及报账、信息技术、监测与评价等技术培训。三是组织了20余次国内外培训考察活动，学习了发达国家先进的项目管理方法和技术。四是对项目实施过程和效果进行了系统监测与评价。五是加强了项目管理机构与能力建设。

项目累计完成总投资17.49亿元，占计划投资的105%。总投资中利用外资7.28亿元(世界银行贷款6.29亿元，欧盟赠款0.99亿元)，完成内资10.21亿元(中央预算内投资2.43亿元，地方配套和农民投劳折资7.23亿元，建设期利息0.55亿元)。

3 项目建设取得的主要成效

3.1 水土流失得到初步治理，生态环境明显改善

6年来，通过对181条小流域因地制宜地配置工程措施、植物措施、能源替代措施和农业耕作措施，实行山、水、林、田、路综合治理，有效地遏制了水土流失。在5°—15°的缓坡耕地上实施坡改梯工程，配套田间道路，科学合理布设沟、凼、渠、池，建成蓄、引、灌、排系统，形成了完整的坡面水土流失防治体系；在荒山荒坡上植树种草，对疏幼林进行封禁治理，形成了生物防护体系；在沟道修筑谷坊拦截泥沙，减少径流对沟道的冲刷，形成了沟道防护体系；大力推广横坡耕作、绿肥种植、免耕、地膜覆盖等农业保土耕作措施，改变了传统农业耕作模式，保持水土效果明显；实施沼气池、节柴灶等能源措施，禁止砍伐森林，减少了对薪柴的消耗，确保了林草措施建得起、保得住。通过上述措施布局，项目区建立了从山顶到沟道层层设防的水土流失综合防治体系，治理后的小流域 “泥不下山，水不乱流”，抗御自然灾害的能力得到显著增强，生态环境明显改善。

项目监测评价结果表明，至项目结束时项目区年均土壤侵蚀量由1 340万t减少为978万t，减少了27%，梯田、草地和经果林减少水土流失的效果最为显著，预计当土体扰动效应消失及树木完全长成后，长期减少水土流失率将达到 50%；项目区的林草覆盖率由治理前的19%提高到治理后的24%，到2012年项目已实现碳汇总量45万t，预计10年后碳汇总量可达580万～830万t。

3.2 农业生产条件改善，农村经济得到可持续发展

项目在保护生态环境的同时，致力于农村基础设施建设，建成的坡改梯和经果林已成为农民重要的基本农田与致富基地，其上配套修建的田间道路和机耕道，方便了农民的耕作和农产品的运输；另外，为解决山丘区人畜饮水困难，修建了人饮工程，在坡面上还修建了蓄、引、排水工程，为农业灌溉与排水创造了条件。如湖北省红安县项目区的7条小流域已被整修成集中连片的宽台梯田，并配套了完善的田间道路和坡面水系工程，实现了“坡地梯田化，农业机械化”。

据统计，项目有47%的投资用于农民生计改善措施，平均每年为每个农民带来了2 000元以上的直接收入。新建了7 778 hm2基本农田，粮食单产稳定在7 500 kg/hm2以上，年均增产粮食2万多t；新增经果林面积35 116 hm2，人均经果林面积净增333 m2，当经果林进入盛产期时，农民每年林果收入预计可增加1 250元/人；养畜措施对提高农民收入有立竿见影的效果，年增收幅度为700元/人；沼气池和节柴灶每年节约买煤成本300元/人。

3.3 土地利用结构得到调整，水保产业发展后劲增强

项目的实施调整了土地利用结构，使土地利用方式更加趋于合理。据对181条小流域统计，治理后林业用地比例从原来的41%上升为53%；耕地从原来的44%下降到目前的37%，其中坡耕地占耕地的比例从原来的58%下降到37%。在调整土地利用结构的基础上，各地十分注重当地名优特产业的开发，走出了一条可持续发展之路。重庆市合川区南溪河小流域已种植枇杷933.3 hm2，枇杷年产量达到6 000 t，产值4 800万元。

3.4 农民收入普遍提高，农村贫困人口显著减少

项目经济评价结果表明，项目建设取得了良好的经济回报，项目经济内部回收率达到了18%。项目的实施使项目区土地生产率有较大幅度的提高，平均土地净收益从2006年的11 165元/hm2提高到2012年的16 679元/hm2，土地生产率提高了近50%；同时，农户年人均纯收入增加了2 460元，同期劳动生产力从每人每日31元增加到55元，越来越多的老百姓实现了脱贫致富。据统计，项目区约有34.5万户130万相对贫困人口的生产生活环境和生计得到明显改善，直接受益人口占项目区农户总数的71%，占少数民族农户的72%。受益农户中的妇女当家户为7.9万户，占总农户的23%。项目获得的欧盟委员会1 000万欧元赠款，主要用于补贴与生计改善相关的措施，帮助贫困户参与项目实施，为实现项目全覆盖、广受益和小流域综合治理的目标做出了积极贡献。云南省巧家县中寨河小流域付山村的一户村民参与项目后，仅养蚕、养猪收入就达到13 000元，人均增收2 000余元。湖北省红安县峰山岗小流域梅潮村一户农民，2007年开始参与世行项目，种植经果林0.49 hm2，饲养种猪5头，2010年人均收入达7 000元，比项目实施前增长了4 600多元，一举摘掉了多年的“贫困帽子”。

3.5 能力建设不断强化，管理水平得到提高

一是总结出了参与式小流域设计的理论和方法。世行和欧盟专家为本项目制定了一套参与式小流域设计手册，规定了人员组成、资料收集、外业调查、群众意见征求、结果表决、成果产出等一系列具体要求，突破了传统小流域设计由技术人员主导的模式，探索了一套农户参与小流域规划设计的步骤与程序。

二是开展了广泛的技术培训。中央、省、市、县4级项目办围绕参与式设计、采购、项目管理等内容累计开展技术培训50余期，培训技术人员1万多人次。项目共派出300余人次出国考察培训，提出相关考察报告20余份，学习和引进了国外先进的技术与管理理念。项目聘请50多人次的咨询专家对700多个示范户进行了专门培训，每个示范户帮扶周边40个以上农户学会了项目经营管理相关技术。农户培训覆盖率达到了90%以上，广大农民掌握了大量实用的农业生产技术，对推动项目建设稳步健康发展起到了很大作用。

三是成功开发了一套管理信息系统。县级项目办使用管理信息系统可以很方便地生成小流域设计表格、农户措施、贷款分配、进度数据和验收数据；上级管理部门可以随时查询最新的工程进度、财务报账进度，检查验收时可以根据管理信息系统提供的图斑信息和农户信息进行现场核实，从而保证了项目地块措施实施、财务报账与检查验收等管理信息的及时性、准确性与真实性。

四是探索了一套新的监测评价技术。在欧盟专家的帮助下，项目设计了一套新的监测评价方法和技术，主要内容是采用通用土壤流失方程对项目水土流失减蚀率进行估算；采用样方分析法测定项目碳汇总量；采用入户问卷调查的方式，分析农户在项目实施前后收入的变化情况；利用管理信息系统统计受益户的组成情况及参与比例；采取专家实地典型调研的方式对项目可推广性和可持续性进行分析等。项目监测评价的结果对总结项目成效、推广项目经验、客观评价项目影响起到了重要作用。

4 项目建设取得的主要经验

4.1 深入扎实地开展前期论证，保证项目建设目标的实现

在项目立项评估阶段，将“保护生态环境和增加群众收入”作为项目的主要目标。为了实现项目目标，在项目设计时进行了充分的方案比选，广泛征求群众意见，科学布局各类措施，合理开发利用现有水土资源，力争达到生态环境和经济社会可持续发展的目的，并根据项目建设的需要不断进行优化，调整治理措施。

各级项目办在小流域规划设计阶段，针对本地区实际情况，合理确定项目治理的初步方案，在措施种类的选择上虚心听取群众意见，既考虑群众的利益，又兼顾生态保护，实现了“国家要生态、农民要经济”的双赢目标。

在措施布局上突出“以增收保生态、以生态惠公众”的原则，强调公私利益措施相互搭配，如养畜措施必须与坡耕地治理措施捆绑实施，沼气池与节柴灶必须与封禁治理结合实施，种草必须与养畜措施结合等，防止片面追求经济效益而忽视生态保护，调动群众治理水土流失、建设富裕家园的积极性，走出了一条可持续、可推广的生态保护之路。

在项目建设中期，根据物价上涨、汇率变化和农民需求变化等现实情况，及时开展项目中期调整，使项目建设更加符合实际情况，更加贴近民生、贴近需求，从而保证了项目目标的实现。

4.2 建立健全组织领导，保障项目稳步推进

项目启动之初，就建立健全了中央、省(市)、地(市、州)、县(市、区)项目领导小组和项目办公室，落实专职人员，明确了工作职责。项目领导小组以政府分管领导为组长，发改委、财政、水利、农林等相关部门领导任成员，项目办公室设在水利水保部门，由技术管理人员组成。

在项目实施过程中，水利部和长江委有关领导经常深入项目区进行实地检查指导，针对项目建设管理存在的问题提出了整改意见和措施。特别是2008年受物价大幅上升和美元快速贬值的不利影响，工程施工一度处于停滞状态，在中央项目领导小组的强有力领导下，中央项目执行办与世行、四省(市)项目办协商，决定2008年下半年紧急启动项目中期调整工作，通过提高措施单价和报账金额，扭转了项目建设进度缓慢的局面。地方项目领导小组为项目实施提供了人员、机构、财政等方面的有效保障，保证了项目建设的顺利实施。

4.3 建立规范高效的管理体系，保证工程规范化管理

在认真总结 “长治”、“珠治”等国家重点工程成功经验的基础上，通过引入、吸收和应用国外先进的管理理念，从上到下，建立起了一整套符合项目特点的科学、高效管理体系。

一是制定出台了详细的项目执行手册。

二是严格项目检查和验收工作。如4省(市)项目办对各县报账工程量30%的措施进行详细抽查，核实工程数量、质量后，才给予报账。

三是定期召开工作会议，推动项目建设。6年来，中央执行办共召开4次工作会议，第一次工作会议解决了项目前期工作中存在的问题，对推动项目进程起到了一定的作用。第二次工作会议针对项目实施进展缓慢、报账进度迟缓的问题，结合中期调整，提出了年度建设目标，落实了工作责任，要求各地倒排工期，从而彻底扭转了项目执行不力的被动局面。第三次工作会议总结了项目实施4年来取得的成绩，交流了典型做法和经验，提出了今后两年的建设目标和任务，从而坚定了各级政府和项目办实施好项目的信心。第四次工作会议对小流域竣工验收、项目整体验收及工程建设收尾和外资报账等工作做出了统一安排和部署，为世行和欧盟顺利完成评估验收奠定了基础。

四是采用管理信息系统提高项目管理效率。管理信息系统为县级项目办进行小流域设计、农户明白卡制作、农户贷款合同管理、采购管理、单项工程验收、进度报告编制等提供了自动化支持，成为县级项目办进行项目管理的高效平台，同时为上级管理部门和世行、欧盟的项目官员提供了项目进度的实时信息。

4.4 积极创造群众参与项目建设的条件，保障项目健康发展

全面、系统地引进了参与式流域管理模式，各个环节均坚持了群众参与的原则，切实增强了社区和群众的自主权和主人公意识，极大地调动了农户参与项目投资、投劳的积极性。这种参与式小流域管理模式很好地结合了国家、地方及农民的利益，为项目顺利实施夯实了基础。

4.5 全面开展项目监测评价，客观衡量项目绩效指标

为了客观评价项目的效果，以水土流失减蚀率、农民收入变化、农民参与项目的比例、碳汇量、项目可推广性与可持续性等5类监测指标来衡量项目绩效，并在项目中期、末期开展了全面的监测与评价工作。

4.6 广泛深入开展项目宣传，推广项目理念和经验

各级项目办通过广播、电视、报刊、网络、墙报、黑板报、小流域宣传碑牌、永久性标语和宣传队下乡等形式，面向项目区广泛宣传项目对改善当地生态环境和农民增收的作用，使项目的政策和理念家喻户晓。中央项目执行办和各省项目办均制作了项目画册和项目纪录片，向社会大众进行宣传。这些宣传措施对发动群众、集中社会力量投入项目建设起到了积极作用。

5 问题和建议

5.1 存在的主要问题

(1)前期工作准备时间长、程序较多，导致项目前两年实施进度缓慢。

(2)项目实施初期经验不足，对世行的管理要求理解不深，致使初期管理工作出现了反复。

5.2 建 议

(1)加强项目前期工作与管理方面的培训。今后若开展类似项目，应在准备阶段明确项目的各项要求，加强对项目前期工作与管理方面的培训，以减少前期工作的准备时间，尽量避免实施管理中出现与世行要求不一致的现象发生。

(2)全面总结推广世行项目成功经验。特别是在参与式设计与实施、执行手册、社区采购、农民培训、示范推广、管理信息系统、监测与评价等方面成功的经验和做法，值得进行系统的总结，并在实施国内项目中加以吸收应用，以推动水土保持生态建设的创新与发展。

(3)积极探索后期管护管理机制和办法，确保项目效益持续发挥。为确保项目效益持续发挥，各地应积极探索各种管理机制和办法，如“农户+协会”、“农户+公司”、“散户+示范户”、“散户+大户”等后期管护模式，落实后期管护的责任和资金，巩固治理成果。