国家实行最严格水资源管理制度

陈 欣,姚水萍,沈仁英

(1.浙江省水利厅,浙江 杭州 310009;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

1 问题的提出

水是生命之源、生产之要、生态之基。人多水少、水资源时空分布不均、水资源和生产力布局不相匹配是我国的基本水情,特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下,我国水资源情势正在发生新的变化,北少南多的水资源分布格局进一步加剧。当前,我国面临着严峻的水资源形势:一是我国人均水资源量只有2 100m3,仅为世界人均水平的28%[1],比人均耕地占比还要低12%,且随着工业化、城镇化的加快推进,水资源供需矛盾日益突出,全国年平均缺水量500多亿m3[1],2/3的城市缺水,农村有近3亿人口饮水不安全,争水、抢水、用水矛盾日趋尖锐。二是部分流域和地区水资源过度开发,远远超出水资源承载能力,像黄河流域开发利用程度已经达到76%,淮河流域也达到了53%,海河流域更是超过了100%,已经超过承载能力[2],导致江河断流、地下水严重超采、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等问题,严重危及水资源可持续利用。三是水资源利用方式粗放,用水效率低,浪费严重,单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3,农田灌溉水有效利用系数仅为0.50,与世界先进水平0.7～0.8有较大差距[1]。四是水污染严重,全国重点水功能区水质达标率仅为46%[1]。2010年38.6%的河长劣于Ⅲ类水,2/3的湖泊富营养化[2]。水体污染破坏或影响了水体的使用功能,危及人民群众生活身心健康。

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态与环境的控制性要素。我国严峻的水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈,成为可持续发展的主要制约因素。导致这种状况的因素十分复杂,既有水资源自然禀赋的客观制约,也有经济增长方式粗放的推波助澜;既有水利基础设施建设滞后的直接影响,也有水资源管理制度不完善不落实的深层原因。严峻的水资源形势,决定了必须实行最严格的水资源管理制度,切实加强水资源管理,这不仅是解决我国日益复杂的水资源问题的迫切需要,也是推动经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调的重要途径。

党中央、国务院始终高度重视水资源管理工作。胡锦涛总书记在”十七大”报告中强调,要保护土地和水资源,建设科学合理的能源资源利用体系,提高能源资源利用效率。温家宝等中央领导同志多次就水资源节约和保护工作作出重要批示。回良玉同志在2009年全国水利工作会议上明确提出,“从我国的基本水情出发,必须实行最严格的水资源管理制度,对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护,建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制”。社会各界对实行最严格水资源管理制度反响热烈,认为这是适应我国水情和现代化发展要求做出的重大战略决策,各地强烈要求尽快建立并实施最严格的水资源管理制度。

2011年初,中共中央、国务院在《关于加快水利改革发展的决定》中把实行最严格水资源管理制度的主要内容进行了明确。提出建立用水总量控制制度,确立水资源开发利用控制红线,制定主要江河水量分配方案,建立取用水总量控制指标体系;建立用水效率控制制度,确立用水效率控制红线,遏制用水浪费,把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程;建立水功能区限制纳污制度,确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量;建立水资源管理责任和考核制度,县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

2 工作进展

2009年,水利部结合我国水资源的严峻形势,提出实行最严格的水资源管理制度,并联合八部委向国务院报送了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。

2012年初,国务院印发 《关于实行最严格水资源管理制度的意见》,对实行最严格水资源管理制度做出具体安排部署,提出实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则和主要目标等总体要求;提出加强水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线” 管理的主要措施;强调落实责任,健全机制;明确要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系,县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责,国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核,水利部会同有关部门具体组织实施,考核结果交由干部主管部门作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据,以确保最严格水资源管理制度落到实处。

实行最严格水资源管理制度重在落实,建立责任与考核制度,是确保主要目标和各项任务措施落到实处的关键。2013年初,国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确国务院将对各省、自治区、直辖市落实最严格水资源管理制度情况进行考核。《办法》明确,各省、自治区、直辖市人民政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体,政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责;国务院对各省、自治区、直辖市落实最严格水资源管理制度情况进行考核,水利部会同有关部门成立考核工作组具体实施。考核内容:一是最严格水资源管理制度目标完成情况:主要是用水总量、用水效率、重要江河湖泊水功能区水质达标率3类共4项控制目标。二是最严格水资源管理制度建设和措施落实情况。考核结果将作为主管部门对各省、自治区、直辖市人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。《办法》的实施,是最严格水资源管理制度落实到位的关键措施和根本保障,必将有力促进发展方式转变,实现水资源可持续利用,保障经济社会又好又快发展。

3 主要内容

最严格水资源管理制度以科学发展观为指导,以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点,以实现人水和谐为核心理念,以水资源配置、节约和保护为工作重心,以统筹兼顾为根本方法,以坚持改革创新为推进管理的不竭动力,统筹协调水资源承载能力、经济社会发展用水安全和水生态与环境安全,着力推进从供水管理向需水管理转变,从水资源开发利用优先向节约保护优先转变,从事后治理向事前预防转变,从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变,从水资源粗放利用向高效利用转变,从注重行政管理向综合管理转变。

3.1 建立用水总量控制制度

确立水资源开发利用控制红线,抓紧制定主要江河水量分配方案,建立取用水总量控制指标体系。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作,国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局,要与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度,对擅自开工建设或投产的一律责令停止。严格取水许可审批管理,对取用水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取用水总量接近控制指标的地区,限制审批新增取水。严格地下水管理和保护,尽快核定并公布禁采和限采范围,逐步削减地下水超采量,实现采补平衡。强化水资源统一调度,协调好生活、生产、生态环境用水,完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划。建立和完善国家水权制度,充分运用市场机制优化配置水资源。

3.2 建立用水效率控制制度

确立用水效率控制红线,坚决遏制用水浪费,把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系,加强用水定额和计划管理。对取用水达到一定规模的用水户实行重点监控。严格限制水资源不足地区建设高耗水型工业项目。落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度。加快实施节水技术改造,全面加强企业节水管理,建设节水示范工程,普及农业高效节水技术。抓紧制定节水强制性标准,尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品。

3.3 建立水功能区限制纳污制度

确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据,明确责任,落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区,限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系,完善监测预警监督管理制度。加强水源地保护,依法划定饮用水水源保护区,强化饮用水水源应急管理。建立水生态补偿机制。

3.4 建立水资源管理责任和考核制度

县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。严格实施水资源管理考核制度,水行政主管部门会同有关部门,对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核,考核结果交由干部主管部门,作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。加强水量水质监测能力建设,为强化监督考核提供技术支撑。

水资源管理“三条红线”是管水的“底线”,是针对取水—用水—排水的整个用水过程的三环节构筑的水资源管理 “底线”,是实行最严格水资源管理制度的关键所在。

4 主要体现

与以往的水资源管理相比,最严格水资源管理制度主要体现在以下4方面:

4.1 管理目标更加明晰

最严格水资源管理制度明确建立三条红线,提出了近期全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标:到2015年,全国用水总量要控制在6 350亿m3以内,万元工业增加值用水量比现状下降30%以上,农业灌溉水有效利用系数提高到0.53以上,主要江河湖泊水功能区达标率提高到60%以上。同时,将全国目标分解到各流域和省、市、县,使水资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。

4.2 制度体系更加严密

《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源管理就是要在已有制度框架下,丰富、细化用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求,提高各项制度的可操作性,形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系,使每一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可循。

4.3 管理措施更加严格

最严格水资源管理制度提出了比以往更为严格的管理措施,例如:对取水总量已达到或超过控制指标的地区,暂停审批建设项目新增取水;对取水总量接近控制指标的地区,限制审批新增取水;对超过用水计划及定额标准的用水单位,依法核减取用水量;对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核;对新、改、扩建的建设项目,实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用;实行用水产品用水效率标识管理;对现状排污量超出水功能区限制排污总量的地区,限制审批新增取水、限制审批入河排污口等。这些措施更为严格,更加具有可操作性。

4.4 责任主体更加明确

《水法》、国务院 “三定” 规定等法律法规明确了各级水行政主管部门水资源管理的主要职责。在此基础上,最严格水资源管理制度进一步明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本辖区水资源管理红线指标的落实负总责,政府主要领导人是第一责任人。建立考核机制,考核结果作为对各级政府领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。用水户具有节约保护水资源的义务,并应依法接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节约水、保护水、爱护水的社会风尚,并通过强化舆论监督,公开曝光浪费水、污染水的不良行为。

实施最严格的水资源管理制度是降低水资源开发利用和促进人水和谐的基本途径,是新形势下我国水资源社会化管理的重要抓手,它与防洪抗旱减灾体系建设、农田水利基础设施体系建设、水利基础设施体系建设等内容一起,共同诠释了民生水利和可持续发展水利的基本内涵。

[1]水利部水资源司.最严格水资源管理制度十问[M].北京:中国水利水电出版社,2012.

[2]胡四一.胡四一副部长解读 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》[N/OL].中华人民共和国水利部网.2012-04-16.