企业科技创新与财税政策激励机制研究*

辽宁省财政厅 何立春

一、引言

科技兴则民族兴，科技强则国家强，科技创新是经济可持续发展的核心驱动力。 “十二五”规划纲要提出，要增强科技创新能力，完善科技创新体制机制，坚持把科技创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，促进科技成果向现实生产力转化，推动经济发展更多依靠科技创新驱动。2013年中央经济工作会议提出要实施创新驱动发展，加快科技创新，政府要创造诸如知识产权保护、促进企业创新的税收政策等良好政策环境，使企业真正成为创新主体。

科技研发(R&D)投入是衡量一个国家或地区科技创新能力的关键指标，也是区域经济发展和产业竞争力最重要的因素之一，资金来源包括政府财政资金、企业自筹资金、国外资金及其他资金(如金融贷款、社会捐助)等。目前，世界各国企业对科技研发的投入力度明显加大，这一方面是因为在科技研发上投入往往能够获得更多的利润以及更稳定的现金流，另一方面世界各国尤其是发达国家针对科技研发投入的税收优惠政策起到了极大的推动作用。如美国在过去的50年间，经济增长约50%来自于科技创新的贡献，而企业是美国技术创新的主导力量。在开放的市场经济环境下，企业的技术创新是经济社会发展的核心支撑能力，但科技创新却具有典型的公共品外部性特征，研发活动成本相对较高，而产出率却相对较低，造成较强的“搭便车”动机，这种强烈的溢出效应使得企业从事科技创新在激烈的市场竞争中面临极大的私人风险，企业进行科技创新的动力大大削弱。因此，政府运用合理的财税激励政策介入该领域便显得尤为重要。

二、现阶段我国企业科技研发投入的特点

(一)企业科技研发投入总量持续上升，所占比重趋缓。

企业进行科技研发投入的主要目的是获得更多的利润。近年来，我国企业科技研发经费总量持续增长，在全国科研经费投入中的作用越来越明显。自2004年以来，企业科技研发投入总量不断加大，从2004年的1966.3亿元到2011年的8687.0亿元，是2004年的4.5倍，8年间绝对值增长了6720.7亿元。企业科技研发投入占R&D经费支出总额的比重则逐步上升，由2004年的65.7%，到2007年步入70%以上，增速逐步趋缓，增长乏力，直到2011年小幅增长为73.9%。这些数据表明，从科技研发经费来源总额看，企业占绝对的优势；从科技研发经费来源结构看，企业自筹资金所占比重上升，而其他三个资金渠道呈现下降的趋势；企业作为科技研发投入主体的地位日益突出，科技研发投入则是科技创新的资金保障。

(二)企业是R&D经费最大比重的执行部门。

在我国，企业是科技研发经费的主要来源，从2002年开始经企业执行的R&D经费就一直高升，绝对值从788.0亿元飙升到6579.3亿元，所占比重从61.2%直线升至75.8%；另一方面，政府主要经费投入方向的研究机构所占比重持续下降，从2002年到2011年间下降了近13%；高等学校在科技研发经费中所占比重则稳步下降，从2002年到2010年一直徘徊在8%～10%之间，直到2011年的7.9%跌破8%大关。

(三)财政直接投入及税收优惠是政府资助及刺激科技研发投入的重要方式。

政府对科技研发投入的方式存在直接资助和税收鼓励两种形式。政府财政投入和财政补贴是国家支持科技研发最直接的形式，我国的财政科技研发投入在预算中列支，用以保障经费的合法性和可获取性(见表1国家财政科技拨款数据)。税收优惠是间接投入方式，现阶段我国在鼓励科技创新方面的税收优惠政策包括直接税收优惠政策(如税收减免、优惠税率等)和间接税收优惠政策(如加速折旧、投资抵免、盈亏相抵等)，其中以直接优惠政策为主，主要体现在企业所得税的优惠，对部分税收直接免除，而间接税收优惠政策相对薄弱，未能有效降低企业自主科技创新的投资风险。

三、财税支持科技创新存在的主要问题

(一)国家财政科技拨款的绝对量逐年上涨而相对量不升反降，未充分发挥财政拨款的导向和杠杆效应。

表1显示，1994年以来国家财政科技拨款的绝对总量逐年上涨，已经从1994年的268.25亿元增加到2011年的3828.02亿元，增长近15倍，财政科技拨款的增长速度除个别年度波动外基本保持在20%，然而，科技拨款占财政支出的比重不升反降，总体呈“U”形，与20世纪90年代相比并没有提升。一般创新型国家研发投入占GDP 的比重在2%以上，我国这一指标虽然不断提升，但也仅仅达到1%。从表1得出，财政科技投入绝对量及自身增长速度均保持较高的增长势头，但占财政支出4%左右、占GDP在1% 左右，比例仍然较低，而且财政科技投入的增长幅度波动较大，总体来看，还未形成稳定的财政科技投入增长机制。

(二) 促进企业科技创新的税收立法层次不高、法律体系不健全。

目前，除《企业所得税法》及其《实施条例》涉及企业科技创新的内容外，促进企业科技创新的税收优惠政策基本是以国务院、财政部、国家税务总局或联合海关总署、科技部、农业部等相关部门为主体，以通知、管理办法、暂行规定、补充条例等政策性文件形式出现，零星散见于各种法规文件中，缺乏系统化，导致税收激励目标、原则、方向和权限范围不明确，这使得促进企业科技创新的税收优惠缺乏权威性、稳定性和规范性，在实际中由于难以全面理解政策意图，进而导致了税务部门的高执行成本和企业的高纳税成本，也在一定程度上制约了税收优惠能量的充分释放。

(三)促进企业科技创新的税收优惠政策未能充分发挥税收的激励效应。

1.从税收优惠方式上看，税收优惠分为直接优惠方式和间接优惠方式，我国现行科技方面税收优惠方式侧重于直接优惠，较少涉及间接优惠。直接优惠方式的特点是直接减免税收，如境内新办软件企业和集成电路企业，自获利年度起可享受企业所得税“两免三减半”优惠等，由于它并不以科技研发投入为优惠对象，可能会造成对其他非科技投入的优惠，这种对企业利润的直接让渡容易产生企业的寻租和偷税行为，最终造成税收的流失，脱离激励科技研发投入的初衷，而间接优惠方式比减免税更能有效调动企业从事科技研发的积极性。

表11994～2011年我国财政科技投入具体情况 亿元

续表

注：1.2007年之前国家财政科技拨款由科技三项费用、科学事业费、科研基建费及其他科研事业费组成；2007年政府收支分类体系改革后，财政科技支出包括“科学技术”科目支出和其他功能支出中用于科学技术的支出；前后年度财政科技支出涵盖范围基本一致，但分项数据不具有可比性。

2.这里的财政支出是不含国内外债务的财政支出。

资料来源：根据中国科技统计数据(1995～2012年)、《中国统计年鉴2012》整理计算。

2.从具体税种来看，现行税收优惠政策对高新技术产业减负力度不够，缺乏鼓励企业自主创新成果转化的动能。*方重、梅玉华：《借用“免、抵、退”税政策促进科技创新产品发展》，载于《税务研究》2009年第6期，第62～63页。我国现行促进科技创新的税收优惠政策主要集中在企业所得税，而增值税、消费税、个人所得税等对企业科技创新的优惠政策覆盖面窄、环节单一、优惠力度较小。企业所得税是科技税收优惠的主要税种，但却对那些正处于研发中的企业缺乏应有的税收优惠。高新技术产业的研发费用偏高、智力投入很大，但这些支出却不能抵扣税额，增值税实际负担较重；现行税收政策中对人力资本加速形成的激励措施不足，科技人员获省级以下奖项奖金、取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时仍要征收个人所得税，削弱了科技人员的创新意愿等，增加了企业科技创新投入的负担和风险。

3.从税收优惠分布来看，目前的科技创新税收优惠主要体现在地区优惠，没有以产业优惠为侧重点。地方政府制定了大量的地方性优惠政策，各地高新技术开发区也出台了各种税收优惠措施，还显现出重外资、轻内资的特征，并不是以具体的项目为主，而且基本以经济短期发展为目标，并未真正起到促进企业技术创新的效果，甚至导致了地区间无谓的恶性科技税收竞争。

四、促进企业科技创新的财税政策激励机制

企业科技创新需要一定的条件支撑，如自身条件、创新意识、政策支持和文化氛围等，完善的财政税收政策支持机制可以为企业科技创新产生有效的内部激励作用，营造良好的外部风险投资环境，促进创新成果迅速实现其市场价值等，对企业的科技创新活动产生重要的推动作用。因此政府应当通过适当的政策组合建立有效的宏观制度安排，引导、规范和扶植各种性质及各种类型企业的技术创新活动。

(一)支持企业科技创新的财政政策。

1.通过立法手段建立稳定的财政科技投入增长机制。目前我国财政科技拨款的总量和占财政支出的比重虽然都呈不断增长的趋势，但从法律层面上讲这种增长还不够规范，我国相关法律并未规定R&D经费应当占GDP的具体比例，应完善相关法律法规，为科技创新提供制度保障。应落实《科技进步法》第45条的要求，财政科技投入的增长幅度应高于经常性财政收入的增长幅度。如果当年未能超过，应考虑在下一个年度适当追齐，并将其纳入预算，实现制度性增长，充分发挥财政支出的导向功能和乘数效应。另外，在增加财政投入的同时，保证企业科技投入的主体地位。*杨志安等：《现阶段我国财税支持科技创新对策探析》，载于《地方财政研究》2012年第6期。

2.强化财政资金支持力度，优化财政科技投入的重点和方式。一是加大政府对基础研究的投入，推进重大科技基础设施建设和开放共享，这是企业科研的短板，也正是政府应重点涉足的领域；二是加大对战略性新特产业、科技型中小企业的扶持力度，支持新特产业发展，激发中小企业创新；三是设立企业创新风险投资基金，加大初创期科技型企业的风险补偿力度等；四是通过政府采购、财政补贴等扶持具有自主创新能力的高科技企业发展，优先购买符合产业扶持政策的创新产品；五要着力构建完善的知识产权保护和服务体系，这是加大科技创新知识产权保护力度和维护技术市场秩序平稳的核心举措，为企业自主创新提供坚强的后盾。

3.建立财政科技支出的绩效评价体系和全程监督机制。绩效评价本质上是一种事后的审计和评价，为修正政策、改进决策服务提供依据；通过绩效审计的公示制度，能够增加科技投入的透明度，约束道德风险。财政科技资金投入具体项目以后，还要加强对项目动态的、全程的监督，完善科技经费问责机制，保证财政资金发挥最大的效用。第一，建立相关利益者参与机制，解决成本约束下的有效监督。第二，完善现有的项目竞标制，使政府资源的配置真正体现在效率的基础上兼顾公平。第三，完善财政科技支出的管理机制，运用先进的技术手段实现动态管理，提升过程监督管理效率。

(二)支持企业科技创新的税收政策。

政府的直接科技投入规模毕竟是有限的，而科技税收政策对于鼓励企业自主研发和科技创新的范围更宽、作用更显著。

1.提高科技创新税收优惠政策的立法层次。现行我国鼓励企业科技创新的税收优惠政策以各种非法律规范的形式分散在各相关部门的文件通知中，没有上升到税收法律法规的层次，从而使税收优惠政策的激励效果大打折扣，立法层次亟待提高。市场经济环境下进行科技创新存在很大的风险，因此应在税法中明确设定科技创新税收优惠的条件和范围，形成税法条款，以消除各类政策之间的重叠，改变地方政府各自为政自行出台多种低效率优惠政策的混乱局面，并尽可能保持这些税收优惠政策持久性，使企业能够获得持续稳定的研发支持，使不同规模、不同性质的企业都能够因研发活动而从中受益，*黄芳娜：《促进科技创新的财政政策研究》，载于《中国集体经济》2011年第31期，第77～78页。最终加大税收优惠政策对企业科技创新的宏观调控力度。

2.在税收优惠方式上以直接减免税为主转向以间接优惠引导为主。税收优惠政策的重点应该放在降低企业自主创新的投资风险上以及创新过程之中，而不应局限于对企业最终经营成果的直接让渡。间接优惠方式的特点是对税收的间接减免，如加速折旧、投资抵免、加大科研费用列支和提取科研投资风险准备金等，这些形式有利于体现公平竞争，维护市场经济的平稳发展，保障国家税收收入。即使发达国家一般也较少或谨慎地使用事后扶持这种直接优惠方式，主要以事前扶持间接优惠为主。*李剑波：《外国直接投资税收优惠理论及经济效应分析》，载于《兰州学刊》2006年第12期。尤其对于高新技术企业从研发到适量生产到批量生产，在整个过程中，研发阶段是最需要政府激励扶持的阶段，如折旧问题、研发资金筹集、研发成本扣除分摊等间接优惠，而最终利润的优惠相对不是很重要。因此，间接优惠方式对科技研发投入作用更直接、更具有激励性，国际通行的科技税收政策也是以间接优惠方式为主。*杨刚：《政府科技研发投入激励机制研究》，载于《工业技术经济》2008年第5期。

3.完善所得税优惠对象，扩大增值税优惠范围。从企业所得税来看，扩大科技创新企业所得税的税前列支范围，如提高企业职工教育经费、购买专利产品等的税前扣除比例；允许科技创新企业设立各类准备金，如风险准备金、技术开发准备金等，并允许在税前全部或以一定比例扣除。从个人所得税来看，对科研人员通过技术开发、技术转让、技术咨询等取得的个人收入减免个人所得税，通过股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得减免个人所得税，对科研人员从各级政府获得的科研创新奖金免征个人所得税。现行增值税主要在工业制造环节和商业批发及零售环节征收，这实际上仍是对结果的激励，而且转让无形资产、销售服务劳务等还不在征收范围内，科技创新产业的特点正是实体制造材料消耗较少，而发生大量的研究开发费、科技咨询费、引进专利技术支出等，但这些开支项目目前都被排除在进项税额的抵扣范围之外；对一些规模较小的科技创新企业给予特别优惠，视为一般纳税人管理。

[1]方重、梅玉华：《借用“免、抵、退”税政策促进科技创新产品发展》，载于《税务研究》2009年第6期，第62～63页。

[2]杨志安等：《现阶段我国财税支持科技创新对策探析》，载于《地方财政研究》2012年第6期。

[3]黄芳娜：《促进科技创新的财政政策研究》，载于《中国集体经济》2011年第31期，第77～78页。

[4]李剑波：《外国直接投资税收优惠理论及经济效应分析》，载于《兰州学刊》2006年第12期。

[5]杨刚：《政府科技研发投入激励机制研究》，载于《工业技术经济》2008年第5期，第99～104页。