探析存款保险制度对商业银行的影响及建议

时秀花

（中国人民银行南京分行营业管理部，江苏 南京 210000）

一、引言

近年来，随着全球经济一体化进程的推进，金融安全问题在经济全球化、金融自由化的今天受到了重视，特别是在经历过2008年美国次贷危机引发的全球金融危机后，如何减少或避免由于金融危机而引起的损失等金融安全问题获得了人们的广泛关注。存款保险制度作为金融安全网的重要内容之一，经过各国实践证明不失为一个行之有效的解决方案，存款保险制度的建立将会有效地保护存款人的利益，防止银行挤兑事件的发生，维护银行业的稳定。

长期以来，我国实行的一直都是隐性的存款保险制度，但随着金融改革的深化和金融环境的日益复杂，这种隐性存款保险制度的弊端与缺陷逐渐显现出来，因此建立适合我国国情的存款保险制度势在必行。本文旨在以我国基本国情为基础，研究具有中国特色的存款保险制度，在研究的过程中要积极借鉴国外设计该制度的先进经验，为我国建立存款保险制度提出有效的建议。

二、存款保险制度概述

（一）存款保险制度定义

存款保险制度是一种金融制度安排，在这种制度下，一国的金融管理部门为了维护存款者的利益，保障金融业的稳健经营与安全，在金融体系内，为从事存贷款业务的金融机构建立一个保险机构，规定一定范围的金融机构（投保人）必须或自愿地按吸收存款的一定比例，向存款保险机构（保险人）交纳保险费，而当该金融机构面临危机或经营破产时，存款保险机构向其提供流动性资助帮助其渡过难关，或代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付。

从广义上说，存款保险包括隐性存款保险和显性存款保险。隐性存款保险是指国家没有对存款保险做出制度安排，而是由政府在银行倒闭时对存款人提供某种形式的保护，形成公众对存款保护的预期。显性存款保险是指国家以法律形式对存款保险的要素、机构设置以及问题机构的处置等问题做出明确规定。狭义的存款保险仅指显性存款保险制度（本文提到的存款保险制度专指显性存款保险制度）。

（二）存款保险制度的起源与发展

世界上建立第一个比较完善的存款保险制度的国家是捷克，1924年该国于斯洛伐克建立了最早的全国性“信用及存款保险系统”，但是该制度只停留在实验阶段，直到1938年停止运作以失败告终。而运作时间最长、影响最大、并具有真正现实意义的存款保险制度，是起源于1929～1933年经济危机期间的美国。美国国会为应对危机，于1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，创办了首个真正独立的存款保险机构即美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC），并建立了联邦存款保险制度，成为国际上公认的第一个存款保险系统。FDIC对存款保险制度的探索与研究获得了显著成效，从而FDIC确定成为美国金融监管的“三巨头”之一。

存款保险体系在处理金融危机上获得的成功，使得其他国家纷纷效仿。20世纪60年代，日本、英国、德国等发达国家先后将存款保险制度纳入金融体系，维护银行体系的稳定。20世纪80年代以来，世界各国建立存款保险制度的速度在不断加快，巴西、菲律宾等发展中国家也先后实行了这一制度，并建立了各具特色的存款保险制度。根据国际存款保险协会（IADI）统计，截止到2013年6月30日已有112个国家和地区建立了存款保险制度，并有41个国家正在考虑建立这一制度，建立存款保险制度国家的数量从1974年的12个增加到现在的112个（见图1），存款保险制度在全球范围内发展迅速。

图1 建立存款保险制度国家数量发展趋势

三、主要国家存款保险制度的比较

在存款保险制度近80年的发展过程中，由于各个国家自身的经济发展水平，法制环境等因素的不同而形成了不同的模式，本文对存款保险制度进行了以下几个方面的国际比较。

（一）设立方式

目前主要有三种存款保险制度，第一种是属于政府机构，由政府出面设立存款保险机构，除了负责赔付外，还负责监管等，如美国、英国、加拿大；第二种由政府和银行联合成立存款保险机构，如日本和比利时；第三种是民间协会，由各被保险机构组成，无须政府援助的互助救助组织，如德国和法国由银行出资自己成立存款保险机构。

（二）保险方式

存款保险制度的保险形式分为强制性和自愿性。根据国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会联合发布的《有效存款保险制度核心原则》，有效存款保险制度的一项核心原则即是强制性，所有的存款机构都必须加入这一机制，以避免逆向选择的发生。所谓逆向选择是指在自愿投保的情况下，风险大的银行会乐于加入保险，而风险小的银行则并不热衷。从国际实践来看，在71个会员国家和地区中，绝大部分国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的方式，如英国、日本等；美国采取强制与自愿相结合的方式，联邦储备体系的成员以及所有领取联邦执照的银行和储蓄机构采取强制加入方式，其他机构可自愿加入；少数国家采取了自愿加入方式，如瑞士、德国等。

（三）保险费率的确定方式

保险费率的确定是存款保险制度中相当重要的一环，目前保险费率的确定存在两种方式：单一费率与差别费率。采用单一费率的优点在于操作简单，计算方便。根据IADI的调查，在71个会员国家和地区中，有包括英国、日本和挪威等在内的一半左右的国家都采用了单一费率制。然而单一费率也存在其明显的弊端，主要是无法反应各参保人的风险程度，对健全经营者及存款保险机构不公平；从事高风险业务的金融机构不采用高费率，将诱使其增加投资组合及业务风险，而衍生道德风险。为克服单一费率的缺点，各国（地区）开始采用基于风险评估的差别化费率制度，根据投保机构所属风险级别征收保险费。

（四）是否设立保险限额

部分国家对存款保险采用了全额保险制，即对所有投保的存款都进行保险。但全额保险事实是使得原先的隐形保险制度显性化，容易引发道德风险，所以大多数国家都对存款保险设立了一个最高限额，以缓解道德风险的发生。由于经济发展水平和国民收入等因素的不同，各国设立的保险限额的差异较大，但对受保护的账户比例却普遍较高。

四、存款保险制度对商业银行影响分析

存款保险制度是保证金融安全的重要组成部分，它通过对中小储户存款的有效保护，防止个别银行挤兑而引发金融恐慌，动摇整个银行系统的稳定，从而维护整个社会经济系统的稳定运行。存款保险制度的应用对商业银行的影响如下：

（一）引起存款分流，加速银行业的两极分化

采用存款保险制度，必然会引起各类存款的分流现象。随着存款保险制度的建设不断走向成熟，危机主要是由存款保险机构来处理，在国际上大多采用限额赔偿的方式下，经营状况越好的银行的增长速度将更快，而经营状况较差的银行的负债增长速度将受到限制，存款分流会加速银行业的两极分化。一是目前大部分国家采取限额保险的方式，在这种保险方式下，大额存款人（存款额高于赔付限额）为了降低银行倒闭时承担的风险，必然会慎重选择银行，有意识的将存款转移到风险较小的银行；二是小额存款人虽然将其存款放在哪里都不会发生损失，但高风险的中小银行一旦倒闭，存款人仍然要面临变更存款银行的麻烦，因此在收益差别不大的前提下，其理性选择必然是将存款转移到风险相对较小的大型国有银行；三是银行“大而不倒”的观念必然会在很长时间内影响公众思维，这些都会促使资金向风险较小的国有商业银行转移。

（二）缴纳保费，商业银行资金成本相对增加

实施存款保险制度，必然会对商业银行造成成本增加与资本金压力。首先，存款保险机构必然会对商业银行征收一定的保险费，无论是采取固定费率制还是差别费率制，都必然会增加商业银行的资金成本，并进而影响银行利润和盈利能力，各银行所受的影响取决于采取的保险费计费方式。其次，存款保险制度的建立对商业银行资本充足率有较高的要求，根据FDIC监管性标准，存款保险机构在投保金融机构资本严重不足状态九十天内就可以采取接管措施，而不必等到其耗尽资本。因此，建立存款保险制度后，商业银行自身偿债能力的重要性就突显出来。

（三）刺激多元化投资，商业银行金融创新能力增强

存款保险制度的构建实施，在限额保险的方式下，公众高于保险限额的存款得不到保护，大额存款人将会寻求其他方式转移风险，稳固投资。在资本化市场不断深入发展的今天，资本投资运作规模的研究越来越深入，为了留住大额存款人，满足越来越旺盛和多元化的理财需求，各银行必然会紧紧抓住时机，竞相推出理财产品，并进一步促使各银行增强创新能力，在产品研发、市场营销、会计处理、风险控制等诸多环节努力提高水平，广泛深入开展跨部门合作，实现资源高效配置，以满足客户多元化的服务需求。

（四）加强资金运营水平，商业银行风险监控水平面临挑战

存款保险制度实施带来的分流效应，极有可能造成资金大量流向风险较低的商业银行。存款数量的增多、规模的加大会影响商业银行资产负债结构，很有可能会引发信贷市场的失控，为商业银行的发展埋下隐患，商业银行风险监控水平面临挑战，所以商业银行只有加强资金运营水平，使资金运作模式、投资组合的方式与渠道逐步呈现多样化，才有助于降低这种隐患，这必然对资金的交易机构提出更大的挑战；而监管部门要进一步加强对商业银行的监管，变静态监管为动态监管，增强各种现场与非现场稽核的约束，丰富监管手段。

五、我国存款保险制度状况

我国并不存在明确的存款保险制度，我国的金融机构与政府之间实际上存在着一种隐性的存款保护。以银行为代表的金融体系出现风险后，监管机构或者政府就会直接出面，对危机进行化解，对金融机构进行救助，或者直接要求金融机构重组，甚至是在采取救助措施而发现无效的情况下要求该机构直接退出。这种模式其实是政府为以银行为代表的金融机构的一种担保措施，将商业银行在营运过程中积累的商业信用转化为以政府这一国家代表机构所具有国家信用。

尽管我国尚未建立存款保险制度，但对存款保险制度的研究由来已久，自首次提出建立存款保险制度以来，距今约有20年的时间。早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》首次提出要“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。1995年我国中央银行就商业银行存款保险制度建设进行了初步试点和准备工作。1997年底，中央银行成立了存款保险制度研究课题组，着手存款保险制度研究。2007年，第三次全国金融工作会议曾把推行存款保险制度提上议事日程，但其后国际金融危机的爆发使这一制度建设相应推迟；2011颁布的“十二五”规划纲要中，明确提出要加快存款保险制度的建立；2012年，第四次中央金融工作会议和央行的工作会议上，存款保险制度又被反复提及，明确指出要加紧研究完善存款保险制度，择机出台并组织实施。2013年6月7日中央银行发布的《2013年中国金融稳定报告》，表示当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施。

六、我国建立存款保险制度的政策建议

存款保险制度作为金融安全网的重要内容之一，通过对中小储户存款的有效保护，防止个别银行挤兑而引发金融恐慌，动摇整个银行系统的稳定，从而维护整个社会经济系统的稳定运行。从我国金融机构市场退出机制的现状和银行业改革发展看，尽快建立适合中国国情的存款保险制度对于我国金融业的发展具有重大的意义。当然，在设计我国存款保险制度时要充分参考国际经验，在借鉴中建立最适合我国的存款保险制度。

（一）制定存款保险制度

存款保险制度的发展需要专门的法律法规予以保障，从国外存款保险制度实施的经验来看，均首先通过专门的存款保险法律或法规，在此基础上，再设立专门的存款保险机构。所以建立存款保险制度，首先必须创立该制度赖以存在的法制基础，以增强存款保险制度的权威性和稳定性。因此，我国应借鉴国际先进经验，研究制定《存款保险法》，初步建立存款保险制度的法律框架，使存款保险制度的运行有法可依；建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，从而完善存款保险制度的法律基础环境。

（二）采取强制参保方式

从我国金融市场的成熟度以及金融监管情况考虑，鉴于我国银行体系结构的特点，我国建立的存款保险制度采用强制参保方式较为适宜，即在法律规定范围内的存款类金融机构均应参加存款保险，以避免风险越大的银行参与的积极性越高、风险越低的银行参与积极性越低的逆向选择问题。这样有利于强化中小商业银行在竞争中处于相对平等的地位，也可以提升公众信心，并直接强化银行业竞争，促进银行业健康发展。

（三）合理确定存款保险的种类

在是否将所有的存款都纳入保险范围的问题上各国的做法不尽相同，但其他国家对存款保险对象的确定，大多遵循所在空间地域原则，按照这一原则，保险对象包括本国的全部银行、外国银行在本国的分支机构及附属机构，既包括本币存款，也包括外币存款。我国存款保险范围可以以居民储蓄存款和企业存款为主，因为储蓄存款占银行全部存款的70%以上，是我国银行的主要负债，其次是企业存款。这两部分存款有了保障，则可大大减轻银行的压力，以后在适当时候再考虑扩大保险范围。

（四）实行差别费率

实行差别费率是各国存款保险制度改革的方向，一般而言，差别费率更能体现公平，所以我们可以采取差别费率收取保费。在制定保险费率时，可以对参加保险的银行业金融机构的风险进行定期综合评估，根据其风险程度确定有差别的保险费率。具体做法是先按银行存款余额的一定比例交纳保险费，然后在此基础上根据评估结果对经营风险高的金融机构再加收风险调节保险费，提高风险较大银行的借款成本。这样，可以在一定程度上促使银行加强对自身业务风险的控制，鼓励银行将风险减少到适当水平，遏制银行在业务活动中的冒险行为，督促银行加强经营管理。

（五）设定赔偿限额

目前国际上一般都实行限额赔偿，因为全额保险诱使存款者放弃审慎选择存款银行，增大风险，而限额赔偿可以缓解这种压力，减轻风险，同时可以让大额存款人承担部分损失以迫使其注意选择银行，加强市场纪律，促使投保银行安全经营。由于我国银行负债以居民储蓄存款为主，所以我国宜采取限额赔偿，合理设定赔偿限额，尽可能涵盖较多的存款账户，以有效保护中小额存款者利益，防止系统性挤兑，降低道德风险的发生。