关于水生态文明建设的认识和思考

张建云 ，王小军

（1.南京水利科学研究院，210029，南京；2.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京）

一、水生态文明建设的重要意义

水是生态系统最活跃的控制性因素。水生态文明建设的主要内容包括防洪保安、水资源保障、水环境治理、水生态修复和保护、水经济发展以及水文化继承和培育等方面，涵盖了生态文明建设的核心内容，是生态文明建设的基础和保障。

生态危机日益凸显，进一步强调了水生态文明建设的迫切性。一是资源约束日益趋紧。受人类活动、全球变化和经济社会等环境变化的综合影响，自20世纪80年代以来，我国江河实测径流量总体上呈现减少趋势，水资源供需矛盾日益尖锐。二是环境污染日益严重。在水体污染方面，2012年全国废污水排放总量785亿t（不含火电直流冷却水排放），且保持上升的趋势；对全国20.1万km河流水质进行检测评价，37%的河段劣于Ⅲ类水；对112个主要湖泊共2.6万km2水面进行监测评价，56%的水面面积水质劣于Ⅲ类水。在大气污染方面，以北京市为例，根据35个覆盖全市监测站点的自动监测数据分析，空气受到污染（空气质量3级及以上）的天数189天，占全年总天数的51.8%，其中五级重度污染有45天。而进入2014年，又是接连不断的雾霾天气。造成这种严重的大气污染，天气只是环境条件，重要的是排放污染的长期积累超过了环境承载能力。三是生态系统日益退化。由于经济社会的快速发展和水资源短缺的制约，水资源超采严重，湖泊萎缩，湿地面积减少。种种生态危机，唤醒人们要加快推进水生态文明的建设，以促进和保障经济社会的可持续发展。

二、水生态文明建设任务

水生态文明建设是将生态文明的理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各个方面和各个环节，坚持节约与保护优先和自然恢复为主的方针，以落实最严格水资源管理制度为核心，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，实现水资源的高效持续利用，促进人、水、社会和谐发展和可持续发展。水生态文明建设的基本目标是要实现山青、水净、河畅、湖美、岸绿的水生态修复和保护。2013年水利部出台了一系列关于水生态文明建设的意见要求及纲要，提出水生态文明建设的重要意义、目标原则及主要工作内容，强调了水生态文明建设试点工作的总体要求及组织实施方案，坚持以“人水和谐、科学发展、保护为主、防治结合、统筹兼顾、合理安排、因地制宜、以点带面”为基本原则，为进一步加快开展全国水生态文明城市建设试点工作提供了基础支撑。

国家层面水生态文明建设的主要任务应涵盖以下几个方面：

1.落实最严格水资源管理制度

把落实最严格水资源管理制度作为水生态文明建设的核心，加快健全完善覆盖流域和省市县三级行政区域的用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制“三条红线”，严格用水总量控制，加快确立水资源开发、利用、配置与保护策略，强化用水需求和用水过程管理；严格控制用水总量，加强建设项目水资源论证及取水许可审批管理，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜；严格用水效率控制，强化用水定额和用水计划管理，严格限制水资源短缺地区、生态脆弱地区发展高耗水行业；严格水功能区限制纳污控制，强化水功能区监督管理，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。

2.优化水资源配置

加快推进“四横三纵、南北调配、东西互济、区域互补”的国家水资源配置格局。重点推进规划确定的河湖水系连通骨干工程建设，加强区域河湖水系连通，构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系。加快实施重点水源工程建设，积极开展调水引流、生态修复、排污口整治、河湖清淤等水资源保护工程建设。

3.强化节约用水管理

党的十八大提出“节约资源是保护生态环境的根本之策”，强调“加强水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会”。因此，应将节约用水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，全面优化用水结构，转变用水方式，降低水资源消耗。完善和落实高效节水灌溉技术措施，加强工业节水技术改造，合理确定工业节水目标，大力推广城乡生活节水器具，发展非常规水资源开发利用，支持低碳产业和低能耗低水耗行业发展。

4.严格水资源保护

严格控制入河湖排污总量，加强水功能区和入河湖排污口监督管理，从严核定水域纳污容量，实施水功能区分级分类监督管理，建立水功能区水质达标评价体系，全面落实全国重要江河湖泊水功能区划。严格饮用水水源地保护，进一步强化水源地应急管理。严格地下水开发利用总量和水位双控管理，加强地下水水量水质监测，实施超采区综合治理，防治地下水污染。

5.推进水生态系统保护与修复

充分考虑基本生态用水需求，维持河流合理流量和湖泊、水库及地下水的合理水位，维护河湖健康生态；从源头防治水污染与水质恶化，注重源头防控-中端控制-终端治理措施并重，努力实现工业废水、污水和城乡生活污水的全面处理；加大生态保护力度，综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，采取全方位、立体化方式，加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地保护区的保护和修复，打造绿色长廊，涵养水源。推进水土综合治理与生态修复，统筹规划建设沿江沿河绿化带、小流域生态保护区、生态旅游区，构建绿色生态人文环境等。

6.加强水利工程建设中的生态保护

强化水利工程建设与生态系统保护和谐发展的目标，改变以往单纯强调水利工程建设带来的经济效益而忽视工程建设对生态系统影响的观念，科学编制水利工程建设规划，在水利工程建设过程中突出对生态环境的保护，加强生态技术护岸护坡等措施以及实施严格的河湖治理与管理制度，构建水利工程建设与生态系统保护和谐发展的新局面。

7.提高水资源保障和支撑能力

水资源安全保障是水生态文明建设的根本目标。在功能上，要强化防洪保安及供水安全保障能力，在工作上，实施水务一体化管理，加强政府引导作用，引入市场推动机制，同时强调科技创新支撑及法治政策保障。将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标评价体系，形成适应水生态文明理念要求的制度体系，保障水生态文明建设的顺利实施与推进。

8.广泛开展水生态文明宣传教育

水生态文明是水环境和水生态不断改善的体现，需要社会各界和广大民众共同参与才能取得实效，需要全面加强社会伦理、道德与文化建设，使人民群众自觉参与水生态文明建设实践。营造和创新水文化氛围，传播与弘扬水文化，广泛引导全社会参与建设生态文明社会和水生态文明城市。通过水生态文明宣传教育，增强全面节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好社会风气，让水生态文明理念深入人心。

三、水生态文明建设思考和建议

1.因地制宜，突出重点，建设特色水生态文明

水生态文明建设要结合当地实际情况，充分分析面临的水问题以及当地水生态系统在水患调节、资源供给、经济支撑、生态维系、景观娱乐和文化载体等方面功能的退化、残缺和丧失情况，科学编制水生态文明建设规划和实施方案，突出地域特色，坚持当前与长远相结合，突出阶段性建设重点，稳步推动水生态文明建设。

如北京市从市情和水情出发，确立了循环水务的治水思路，以有限的水资源保障了首都经济社会发展，以开源、节流、生态保护为重点，开展水生态文明城市建设。从2003年起，北京市坚持每年集中综合治理区域内河流水系，如清淤治污、生态护坡等，并实施一系列水循环措施，改善河湖水质。制定政策，加大中水利用的力度，除城区环境用水（公园浇灌、街道清洗、洗车等），还在郊区建设了大面积的中水灌区。坚持从源头上治理污染，构筑“生态修复、生态治理与生态保护”三道防线，建设清洁流域。通过封（封禁治理）、移（生态移民）、补（生态补偿）构建水生态修复的第一道防线（生态修复），采取节（节水灌溉）、调（结构调整）、治（治理污水垃圾）完成生态治理的第二道防线 （生态治理区），结合清（清理河道）、育（保育植被）、保（恢复河道景观）实现生态保护的第三道防线（生态保护区）。

又如江苏苏州和徐州两市也分别结合自身特点开展水生态文明城市建设。苏州是水乡泽国的平原水网地区，也是经济发达的人口密集地区，是因水而美的历史文化名城。在水生态文明建设试点过程中，加强水系连通，确保水流通畅与圩区排涝，加强河湖管理以保护水域面积；合理发展水产、水游、水运等水域经济，发展生态农业减少污染排放，优化空间布局缓减人水争地争水矛盾，实现城乡水务一体化发展；加强古城水系水巷、古桥古井、各镇古村等历史水文化保护，进一步突出水的流动文化走廊作用，开展现代水伦理和水文化的培育；结合水生态文明建设的六大体系目标，开展十类行动和示范性项目。徐州市也综合考虑当地的人、水、古城、汉文化等特色，提出了严格控制有效考核的水资源综合管理体系、优化配置高效利用的水资源配置体系、人水和谐河湖健康的水生态环境体系、集约高效配置完善的供水保障体系、安全达标引排畅通的防洪排涝保障体系以及汉风乐舞山水彭城的水文化体系建设目标任务，立足于徐州市区域功能与特色，构建“两带三区”（清水通道保护带、故黄河湿地保育带，西部供水安全保障区、中部城市景观区以及东部防洪安全保障区）的水生态文明建设新布局。

2.深入分析，实事求是，科学制定指标体系

我国水生态文明建设评估指标应立足于中国国情，既要反映水生态自然属性，又要考虑水生态的服务功能；既要立足于水生态的现状，又要考虑发展趋势。所选指标要考虑共性及个性，还要考虑指标的层次性、科学性、可操作性以及代表性。指标的确定应综合考虑以下几个条件：指标具有导向性，要与当前当地经济社会发展相适宜，具有阶段性、地区性和动态变化特性；一般包括水安全、水资源（用水效率、节约用水等）、水环境、水生态、水管理、水文化等基本内容；在“标准”框架下，应突出地区特点，如南方湖泊蓝藻问题、北方地下水超采问题等；可监测、可评价，可实现、可考核，具有代表性和指导意义；分约束性指标（如用水总量、饮用水水源地达标等）和预期性指标（如灌溉水利用系数、中水利用率等）；以群众满意度为综合指标，要求解决当前的突出问题，如城市内涝、防洪保安、水源地安全等。

江苏省暂定的水生态文明城市指标体系包含五大类20个指标。山东省出台了《山东省水生态文明城市评价标准》的地方标准，对水资源体系、水生态体系、水景观体系、水工程体系以及水管理体系评价做出了具体的要求，针对上述五大类给出了15个评价指标。

3.顺应自然规律，保护自然环境

在水生态文明建设过程中，应避免片面追求区域水生态环境的表面改造，人为导致水生态环境的恶化以及过度建设水生态景观，大搞人工生态湖、人工水系、人工湿地等形象工程。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把水生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，在水资源开发利用中坚持科学的水生态发展意识，健康有序的水生态运行机制，和谐的水生态发展机制，全面协调可持续发展的态势，实现经济、社会、生态的良性循环与发展，保障人和社会的全面发展。

4.加强科学研究，应用先进科学技术保障水生态文明建设

深入开展水生态文明建设重大基础问题研究，加强水生态监测、修复与保护的关键技术或工艺设备的研发推广应用，全面提高水生态文明建设的科技支撑能力和创新水平。在边坡护岸技术方面，推广应用植物护岸、山石护岸等，强化生态护岸技术，如覆土石笼护岸、生态格网护岸以及预制混凝土生态护坡等；在水环境处理与保护技术方面，包括物理方法、化学方法、生物技术以及生态技术，加强水肥高效利用，减少面源污染，建设清洁小流域，从末端治理为主转变为源头控制为主的综合治污，推广应用生物有机肥，减少流域面源污染。南京水科院和苏州水利局通过大量的监测、分析、计算，提出了古城区活水自流、水质提升的古城区河道治理方案。在一些河段上建活动型溢流堰，在一些宽浅河段增加河床糙率、建大糙率明渠雍水工程，增加水头差，增强水动力条件，实现了古城区水自流的治理目标，辅以截污和清淤等措施，城区河流水质得到了显著改善。

5.综合协调，构建河湖健康新水系

水系建设布局需要统筹协调，综合考虑水空间保护、水资源条件、河湖连通、水系自然完整性以及文化保护的需要。统筹兼顾要兼顾城市防洪排涝、供水、航运、生态、娱乐、开发等不同功能要求；水空间保护应严格执行有关水系管理办法的规定，防止侵占水域、破坏水系，特别要注意对城市湿地的保护；城市水系的改造应充分考虑水量和水位需求，考虑当地的水资源条件，干旱地区不可过度建设人工水面；宜通过适当的河湖贯通、扩浚等工程手段，形成以主干河道为主、分支河道为辅，河湖连通、蓄引排畅通的水系格局；同时要因地制宜，充分考虑塑造自然式地形，减少水工建筑物对景观的负面效应，维持水系自然系统的完整性；水系布局应尽量尊重原自然水系系统，减少人工调整，且与城市文化定位相符，避免对具有历史文化价值的水域造成破坏，特别是保护古河、古渠、古城、古镇、古寺、古建筑等。

6.科学认识，加快实施河湖水系连通工程

河湖水系的连通性能直接影响流域的生态环境状况、水资源承载能力和环境容量、水土资源的格局以及水旱灾害的风险等，是水生态文明建设的重要内容。在江河湖库自然水系基础上，通过自然营造力和人为驱动力作用维持、重塑或构建满足一定功能目标的水流连接通道，以维系不同水体之间的水力联系和物质循环。同时需要遵循水文循环与水量平衡原理、承载能力与负荷平衡原理、生物物种与生态平衡原理以及社会学准则。通过河湖连通工程，提升流域供水保障能力和水旱灾害防控能力；维系构建和塑造良好的流域水平衡关系，改善水动力条件，改善流域水环境；维护和修复河湖生态廊道，保持生物多样性，塑造良性生态平衡关系，提高抗干扰和自然修复能力，维护河湖生态功能。此外，要尽可能减少河湖连通工程对当地经济社会的影响。

7.高度认识水生态文明建设的公益性、基础性和长期性

从水生态文明建设的内涵看，防汛抗旱减灾、水资源保障（特别是生态用水和农业、生活用水的保障）、水文化的继承和培育等主要任务具有鲜明的公益性和基础性。因此政府应该是水生态文明建设、管理和投资的主体，应该进一步增加投入。同时，要创新机制，充分发挥市场的调节作用。要认识到，不同地区对水生态文明的要求是不一样的。此外，水生态文明建设的水平与当地当时的经济社会的发展阶段紧密相关，同一地区在不同时期，对水生态文明建设的要求是不同的。因此，水生态文明建设具有显著的阶段性、区域性和长期性，是一个长期复杂的系统工程，关系全局长期的可持续发展，不能用短期的经济指标来衡量。

8.加强基础研究，加快建立生态补偿机制

生态系统服务是自然生态系统及其组成物种所产生的对人类生存和发展具有支持作用的状态和过程。生态环境价值理论是建立生态补偿机制的重要基础,需要加强生态补偿理论和机制等方面的研究。尽快建立健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，形成导向明确、公平合理的激励机制。调整经济发展和生态建设相关各方利益关系，保障生态保护，提高生态建设和保护工作的积极性。建立生态补偿财政转移支付制度，对生态红线内重要自然保护区、重要湿地、重要水源地和公益林地等因实施生态保护而形成的贡献给予补偿。生态补偿机制以政府为主导，市场调节运作，即政府作为增益性和损益性生态补偿主要支付者，主要包括政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税、区域转移支付制度、流域合作等模式，同时引入市场机制，对产权关系相对明确的生态补偿类型进行补偿，主要包括自组织交易、配额交易、生态标签、排放许可证交易、碳汇交易等模式。

四、结 语

①生态系统是现代社会存在和发展的基础，是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果总和。水是生态系统的基本要素，水生态文明是生态文明的基础。

②水生态文明建设是水利现代化建设的重要抓手，涉及水利工作的诸多方面，是当前和今后一个时期的工作重点，要做好规划，抓好试点，扎实推进。

③水生态文明建设不仅需要先进的理念引导、完善的制度保障，具体实施中更需要科技的支撑。当前，水生态文明考核指标体系、生态环境价值理论、生态补偿机制等涉及全局性的问题亟须开展研究。

[1]国务院.关于实行最严格水资源管理制度的意见[S].2012.

[2]水利部.关于加快推进水生态文明建设工作的意见[S].2013.

[3]陈雷.加强水生态文明建设大力节约保护水资源[N].中国水利报，2013-03-22.

[4]Chen Lei.Managing Water Resources for People's Livelihood and Sustainable Development:Selected Articles and Speeches [M].London：Imperial College Press,2012.

[5]陈雷.全面落实最严格水资源管理制度 保障经济社会平稳较快发展[J].中国水利，2012（10）.

[6]陈明忠.深入贯彻落实《关于实行最严格水资源管理制度的意见》加快实行最严格水资源管理制度 [J].中国水利，2012（7）.

[7]詹卫华，邵志忠，汪升华.生态文明视角下的水生态文明建设 [J].中国水利，2013（4）.

[8]陈进.水生态文明建设的方法与途径探讨[J].中国水利，2013（4）.

[9]詹卫华，汪升华，李玮，等.水生态文明建设“五位一体”及路径探讨[J].中国水利，2013（9）.