关于破解河道采砂管理难题的思考

王 治

（水利部政法司，100053，北京）

长期以来，随着经济社会的持续发展，城镇化进程加快和房地产市场的快速发展，建筑市场对砂石的需求量不断加大，砂石价格一路上涨。一些单位和个人受到河道采砂暴利的驱使，违法乱采滥挖，导致一些地方河道河床下切、堤防塌落、河势变迁、生态损害、环境恶化，严重危及防洪、供水、堤防和航运安全，甚至引发打架斗殴、暴力抗法以及黑社会犯罪。因违法采砂引发的信访、群体性事件一直居高不下，严重影响社会稳定。究其原因，除暴利驱使外，现行的河道采砂管理体制、法律法规不完善、行政执法手段有限、行政处罚措施威慑力不够、违法成本低、缺乏刑罚手段、执法队伍不健全、管理难度大、河道岸线长、采砂船舶流动性大是重要的原因。因此，为保护水资源和生态环境，保障防洪安全、供水安全、航运安全和堤防安全，亟须理顺河道采砂管理体制，按照一件行政事务一家管理的原则，改变多头管理的行政体制，修改完善刑法等法律，增加追究严重违法采砂者的刑事责任，加大违法采砂者的违法成本，保障河道采砂管理规范、有序是十分必要的。

一、河道砂石的属性

河道砂石是河道河床的组成部分，是维持河道水砂平衡的重要物质条件，是保持河势稳定的基本要素，是河道发挥蓄水、泄水、引水、航运、排水功能的重要部件。当然，砂石也是矿产资源中的建筑材料。但是，河道中的砂石是流动的，与陆地上固定的砂石资源不一样，更重要的是在河道中开采砂石，事关河床、河势和堤防的稳定，关系到堤防保护的人民群众生命财产安全、城市基础设施、交通设施、工商企业、耕地的防洪安全、供水安全和交通运输安全等国计民生，其重要性远远大于将河道砂石作为矿产资源的管理。

矿产资源法对矿产资源的勘查登记和开采规定了一系列严格的条件，如第三条规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。第二十条规定：非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：铁路、重要公路两侧一定距离以内；重要河流、堤坝两侧一定距离以内。从以上规定可以看出，勘查和开采陆地矿产资源首先要有固定的矿区范围，要分别取得探矿权和采矿权，并办理登记手续，而且要具备规定的资质条件。

矿产资源法调整的范围除全国陆地范围和涉及铁路、重要公路、重要河流、堤坝两侧一定距离以内的特殊陆地范围，不包括铁路、公路路基下的矿产资源和河流、堤坝内的河床、堤坝坝基下的矿产资源。一般来说这些地方的设施由于承担着重要的运输和防洪功能是不允许有采挖等行为发生的，否则会造成严重的后果。只是由于河道为解决河砂、淤泥等淤积物影响行洪能力，在经过严格的水下地形勘测、河床地质构造和堤坝地基勘测的基础上，并且在不影响行洪、排涝和航运安全的前提下，才允许开采砂石。河道内砂石不是固定的，开采砂石的船只和人数众多，采砂人根本没有什么资质条件，看有人在河道开采，就随时去开采砂石，而不像对待埋藏在地下的矿产资源先去办理探矿证后进行勘查是否有矿产，然后再去开采砂石。所以，对于河道中的砂石，由于是河床的组成部分，应当主要从采砂活动是否影响防洪安全、河势稳定、堤防安全和航运安全等角度进行管理，依照水法规定可采区和禁采区、可采期和禁采期时间、作业的方法和开采的机具等。

二、河道采砂管理体制

我国大陆地区河道采砂的行政管理模式有两种：一种是长江干流的以水利部门一家管理、交通部门配合的管理模式，对采砂单位和个人实行一个许可证，征收一种砂石资源费。主要依据2001年国务院制定的 《长江河道采砂管理条例》进行管理。违法情节严重的，水行政主管部门可以扣押或者没收非法采砂船舶，而对长江以外的河道非法采砂没有这种处罚。另一种是长江以外的河道，根据有关法律法规和2008年国务院对水利部、国土资源部和交通运输部的“三定”方案，按照各自的职责进行管理，实行一个、两个或多个许可证，征收河道采砂管理费和矿产资源补偿费等多项规费。有关河道采砂管理的法律规定散见于不同的法律法规中，如1988年实施的水法第二十四条规定：在防洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，由河道主管部门批准；涉及航道的由河道主管部门会同航道主管部门批准。2002年水法修订后，此条改为第三十九条：国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。1986年实施的矿产资源法第三十四条规定:允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及为生活自用采挖少量矿产。

1990年全国人大常委会法制工作委员会，在对河道、航运范围内开采砂石、砂金适用法律问题的答复中指出：国营矿山企业在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，既应执行矿产资源法第十三条规定，由地质矿产部门依法颁发采矿许可证；同时也应执行水法第二十四条规定：经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准。

从以上法律规定、国务院对有关部委“三定”规定和全国人大法制工作委员会的解释中可知：在河道中采砂等作业既涉及矿产资源管理，也涉及防洪安全和航运安全管理问题。

三、存在的问题

1.多家管理，体制不顺

由于没有遵循一项行政管理事务一家管理的行政法原则，存在长江河道采砂一种管理模式，长江以外河道采砂另一种管理模式，出现一项河道采砂管理事务由两家或多家行政部门管理，颁发两个或多个许可证，征收几项行政规费的状况。导致在一个行政区域，两条河道管理模式不同，执法主体不同，法律法规依据不同，处罚种类和轻重不同，在实践中难免出现多头管理、部门之间职责不清、相互推诿、相互掣肘、无人负责，进而影响管理效力和效率，难以保持采砂秩序的规范、有序。

2.违法成本低，非法采砂屡禁不止

由于河砂存在巨大的市场需求，高额的利润，违法成本低，行政执法手段有限，只有罚款手段，没有限制违法人人身自由的刑事处罚，而非法采砂一晚可获利数万元，不在乎罚款处罚，使得河道非法采砂屡禁不止。

3.暴利驱使，无序开采

对河道非法采砂有句形象的概括语言:利润比贩毒高，成本比酒驾低。由于非法采砂在暴利的驱使下，使得许多地方的河道砂石开采乱象丛生，无序滥采河道砂石，导致河床下切、堤防塌陷，工程破坏，给防洪、供水、灌溉、航运和生态环境等带来严重的影响。

4.证据收集难，监管难度大

由于河道岸线长、水面宽广、采砂船只多、流动性大、作业简单、通信发达，而且采砂者往往有黑社会势力介入，时常出现暴力抗法。同时，非法采砂往往在夜晚偷采而且又在水下作业，采砂买卖多用现金交易，没有什么原始记录，搜集证据难度大，没有足够确凿的证据，就难以对违法者进行行政处罚。这些都给监管带来很大难题，同时水行政主管部门难以协调水上公安、海事部门联合执法，水行政执法队伍专职人员少，装备差，经费少，缺乏有效的执法手段，难以有效监管河道采砂。如近年在江西赣江南昌段105 km主航道上，聚集了400多只非法采砂船，400多个砂场，导致河道不堪重负。为整治赣江南昌段的非法采砂，2011年9月以来，南昌市开展了一场声势浩大的采砂专项整治行动，成立了以市长为组长，市委副书记为第一副组长，6位市级领导参加的河道采砂管理工作领导小组，对河道采砂实行强有力的统一领导和综合调度，并运用刑事司法保护手段打击违法采砂者，有效地遏制了非法采砂行为。

5.罪名多样化，影响国家法制的统一

针对河道非法采砂打而不绝、禁而不止的严峻管理形势，应促使一些地方水行政主管部门，在当地党委、政府的统一领导下，联合公、检、法等有关部门，将非法采砂行为纳入刑法调整并处以刑罚制裁。但是，每一个地方的探索都是异常艰难复杂的，耗费了大量的人力、物力和财力及时间。因为，刑法中没有一条针对性强的条文和罪名，使得运用刑法打击非法采砂难度非常大，费尽周折，通常以非法采矿罪、盗窃罪、非法经营罪、危害公共安全罪、非法占用农地罪、寻衅滋事罪、妨碍公务罪、故意毁坏财物罪等多达八种罪名进行处罚，最多的是非法采矿罪。

运用刑法打击非法采砂者，大大增加了其违法成本，极大地威慑了非法采砂行为，扭转了多年来打而不绝、禁而不止的局面，有效地规范了河道采砂行为，维护了良好的水事秩序。但是，由于对同一违法行为，罪名达八种之多，刑罚的轻重差异性也较大，极大地影响了国家法制的统一和法律的权威。如一些地方运用非法采矿罪打击非法采砂行为，依据的是2011年全国人大通过的刑法修正案（八），修改的刑法第三百四十三条：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处以罚金。这里规定的几种行为都不同于河道非法采砂行为，因为河道里的砂石不是国家规划的矿区，也不是具有重要价值的矿区或者国家规定实行保护性开采的特定矿种。而且矿产资源法第十六条规定，以上三种矿区的采矿许可证由国务院地质矿产主管部门颁布。所以，运用非法采矿罪打击河道内的非法采砂，对照罪名法定原则是值得商榷的。

四、破解河道采砂管理难题应加快制度创新

1.尽快理顺管理体制

按照党的十八届三中全会决定的要求，深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。尽快出台全国统一的采砂管理条例，理顺河道采砂管理体制及长江和其他河道采砂管理关系。按照一项行政事务一家负责的原则，实行一家管理，一个许可证，征收一项行政费用。

2.完善刑事法律，增加刑法保护手段

从我国和国外的执法实践和司法实践看，对违法行为，设定较高违法成本加上严格和公正执法可促进人们守法。反之，如对某些违法行为设定的处罚过轻就可能等于鼓励违法。如在新加坡对随地吐痰、公共场所吸烟、上厕所不冲水、乱扔垃圾等行为处罚较重，执法也较严格和公正，公民守法意识较强，社会秩序良好，社会管理成本较低。针对非法采砂违法成本低的问题，亟须在正在进行的刑法修改中增加非法采砂罪，主要从防止非法采砂可能造成的影响防洪安全、堤防安全、灌溉安全和航运安全的角度，对非法采砂行为进行规范和制裁，区别于刑法第三百四十三条的非法采矿罪。因为河道湖泊是生态环境的重要载体，是维护生态安全的重要屏障，良好的水资源和水环境是构建生态文明的重要因素。党的十八大报告要求完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。目前，除水资源外，土地资源和环境都有刑法保护，所以要加快完善刑事法律，增加刑罚手段打击非法采砂行为，维护河道湖泊的健康生命和生态安全。

3.适时进行管理制度创新

学习我国台湾地区的采砂管理经验，由水利部门一家统一管理河道采砂、一家统一收费，采取政府购买服务的方式，由社会组建三个独立的服务机构，三者互不隶属、相互监督、相互制约，按照河道采砂规划共同管理采砂秩序。一是测量公司负责水下地形图测量，制定采砂规划；二是开挖公司负责采砂生产工作和销售工作；三是组建保安公司，负责维护采砂管理秩序。近年江西南昌市和广东潮州市根据多年采砂管理的正反两方面经验，采取政府部门组建一家采砂管理公司，统一采砂，统一销售，大大降低了行政管理成本，维护了良好的采砂管理秩序，为根治采砂的混乱局面提供了一种新的思路。

[1]矫勇.巩固治理成果 深化部际合作 努力开创长江河道采砂管理新局面[J]. 中国水利，2012（10）.

[2]蔡其华.依法管理长江砂石资源推动治江事业科学发展[J].中国水利，2012（10）.

[3]曾晓旦，刘丽华，李文堂.江西省非法河道采砂入刑工作实践与思考[J].水利发展研究，2013（10）.

[4]中华人民共和国刑法[S].

[5]中华人民共和国水法[S].

[6]中华人民共和国矿产资源法[S].