生态水文职能演进与管控体系实践——江苏宿迁的探索

单延功

（江苏省水文水资源勘测局宿迁分局，223800，宿迁）

一、问题的提出

水文学是研究水的起源、存在、分布、循环、运动等变化规律，并运用这些规律为人类服务的知识体系。水文学有很多分类，如环境水文学、生态水文学、地质水文学等，这里探讨生态水文背景下江苏宿迁水文部门的职能演进和探索实践。生态水文学是将水文学和生态学结合在一起，从水资源的自然属性出发，选择概念并进行理论推导，提出生态与水文的统一原理，用于预测气候变化条件下植物的生态响应程度，以及引致水文规律的变化。

按照这一方向，江苏省水文局宿迁水文分局立足水文部门的职能演进和管理目标实现，从实现人文生态管理的视角，创新生态水文的实践内涵。传统的水文部门职能是立足于水情、工情变化的反映，采取水文预报、水质监测、水资源规划编制、水体纳污能力评审等业务技术手段，单纯地重视水资源环境质量的反映；而引入水资源环境质量管理职能，采取规划、组织、行政、控制、协调、审批等手段，对水资源量、质进行全面的管理，变被动“反映”为主动“控制”，区别于刚性的 “行政审批”，形成具有柔性“生态管控”的措施，从而构建生态水文职能的实施制度。

二、宿迁水文体系与职能布局

1.水文体系

宿迁市行政隶属于江苏省，位处江苏省苏北中心地区。宿迁市地区生产总值“十五”“十一五”期间平均增速达 17%，2012年进入全国地级市70强。宿迁水文涵盖淮河、沂沭泗水系中下游地区，汇集了豫皖鲁三省及徐州地区约21万km2面积的来水，素有“洪水走廊”之称。宿迁市境内地势平坦，淮、沂、沭、泗诸水穿境而过，水文水系条件十分发育。水情特点概化为：淮河水系的各河流汇入洪泽湖，沂沭泗水系除骆马湖承接上游来水外，其他各水体均由洪泽湖或骆马湖补给，两湖水量较枯时通过江苏省江水北调补给，并越过徐州市境入山东省跨黄河，实现南水北调东线跨省调水。

2.职能布局

宿迁水文职能区布局了水文基本站点252处（站），其中基本水文站6个，雨量站 55个，蒸发站 3个，水位站4个，地表水水质监测站138处，地下水水质监测站24处，地下水水位观测井22处。此外还建有预警与应急专用监测站11个。在洪泽湖、骆马湖南水北调水质重点区域布设水质采样控制点8个，生态监测区2个，职能区域涵盖整个水系区划。“十三五”时期加密布点论证规划还将在南水北调敏感水域新建生态监测区5处，整体布局呈加密趋势。截至2012年年底，已初步建立了站网布局合理、功能齐全、一站多能、层次清晰、密度适当、技术先进的水文监控体系。

三、宿迁生态水文职能演进措施与职能配置

1.传统水文职能

围绕传统的水文服务建立的职能包括：水文信息监测、收集、处理，水雨情分析，水文预报等。围绕水文水资源监测建立的职能包括：地表水和地下水水量水质监测，重点水功能区水质监测，水土保持监测，突发性水污染、水生态事件应急监测等。围绕水文业务能力建立的职能包括：水资源调查评估，水功能区划审定，专业规划编制，排污许可论证等。

传统已有的水文职能配置，职能的设置基本上是围绕业务技术能力开展服务性业务，参与监控管理的行政能力明显偏弱，与“生态宿迁”提出水文保证水资源开发利用、节约保护、优化配置的建设目标不相适应。

2.水文职能演进措施

①围绕三个转变，构建职能演进结构。即将水文服务水平考核转变为水文监管能力考核，将水文应急职能事后反映转变为事前常态预警，将重点水域水量平衡控制转变为水量水质纳污能力控制。

②完善组织结构，强化行政管理职能。江苏省水文水资源勘测局宿迁分局2009年1月经江苏省机构编制委员会批复成立，直属于江苏省水利厅。为强化区域水文水资源管理职能，2009年11月经宿迁市编制委员会批复成立 “宿迁市水文局”，列入政府部门进行系列管理，与宿迁市水务局协同进行水文水资源履职管理。

③权责分工，动态协调，保证行政管理“生态化”。宿迁市水务局水文水资源综合管理行政职能不变，对宿迁市水文局职能进行融入性调整，明确权责分工，按照行政效率性原则，利用统一的行政平台和施政环境，以水文局的技术优势为导向目标，避免决策交叉和行政错位，实现水文水资源职能管理的“生态化”。

3.演进后职能配置

围绕三大能力，即水文监测能力、水文服务能力、水质监管能力进行职能配置。

①水文监测能力职能配置。在强化传统水文监测职能的基础上，突出区域性监测特点，开展水生态功能区监测，通过水生态技术指标考核，以业务技术优势直接导向综合管理的决策咨询。

②水文服务能力职能配置。将传统的水文服务职能的信息处理、水雨情分析、水文预报等业务内容，融入区域水环境承载力分析，以水功能区划的刚性约束为行政支撑，利用已有的水文数据分析平台，进行区域经济社会发展的匹配分析，确定红线控制区，以技术平台优势直接导向产业布局管理的决策指导。

③水质监管能力职能配置。已有的水文业务能力范围的水资源调查评估、水功能区划编制与审定、排污许可论证等工作内容与决策主体存在行政缺位，与实施主体存在环节过渡，往往形成低效的事责权不分。为此，在水质监管能力职能配置上，利用相关媒体资政平台直接进行信息反馈，实现监督管理职能。

四、宿迁生态水文管控体系构建方法

1.以河道水系条件构建管控体系

宿迁境内河道以废黄河为分水岭，形成沂沭泗、淮河两大水系，主要河道水事管理分属水利部淮河水利委员会、江苏省水利厅、市县水务局。淮河、新沂河2条骨干河道由淮河水利委员会管理，列入省管理的河道有中运河、徐洪河、怀洪新河、淮沭新河4条骨干河道，这4条省管骨干河道涵盖宿迁市所辖的沭阳、泗阳、泗洪、宿豫、宿城5个行政区域。

以河道水系条件构建的管控体系，管控责任主体由市级下延到县（区）级，并通过基层水文站控制直接反馈到市级水文局，形成水量、水质管控体系。管控目标以水量水质协调管理为基础，直接进行指标分解，落实到相关责任区域。

2.以湖泊水质状况落实管控体系

宿迁境内按南北方向、归属不同水系分布洪泽湖、骆马湖两大湖泊，构成南水北调东线调水走廊，是重点水质敏感控制区，且由于湖泊水系汇流特点，致使湖泊水质变化与主要骨干河道水质变化趋于一致。因此，以湖泊水质状况协调管理成为落实水量水质管控体系的基本杠杆。通过管控责任主体的建立，以湖泊水质考核为手段，实施行政生态参与式管理，从而落实管控体系。湖泊水质状况管控体系一体化如图1所示。

3.以指标体系考核评价管理体系

水量水质管理与监控体系的绩效如何，以指标体系考核具有明确的效果约定性。根据《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2 号文件）的规定，针对宿迁区域特点，按行政区相应地明确了河道湖泊水功能区水质达标率控制目标、重要水源地水质达标率指标、总用水量控制指标、用水效率控制目标、排污总量分配与控制指标等，协同行政区域水行政主管部门进行常态考核，实施管控体系的综合评价和长效管理。

[1]江苏省水文水资源勘测局宿迁分局.宿迁市“十二五”水文事业发展规划[R].2011.

[2]宿迁市水务局.宿迁市水务发展“十二五”规划纲要[R].2011.

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