水利预算项目绩效指标构建方法初探

郭红云，裴红萍

（水利部预算执行中心，100053，北京）

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是提升政府管理效能的重要抓手。深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益和政府工作效率，是预算执行工作的重要任务。按照中央的统一部署，财政部从2003年起以绩效评价为核心，持续深入地推动开展了预算绩效管理的实践探索。特别是2012年财政部发布了《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》，将绩效指标体系建设作为重点工作之一提出明确要求。如何科学合理地设计绩效指标体系，绘制好指标体系建设的规划图，是很多部门的当务之急。水利部党组高度重视预算绩效管理工作，按照党中央、国务院的统一部署，紧密结合水利行业特点，在搭建预算绩效管理工作平台、稳健扩大预算绩效评价试点范围、探索建立重大预算项目全过程预算绩效管理机制等领域取得了阶段性成果。但随着预算绩效管理工作深入推进，预算项目绩效指标体系建设在项目预算绩效管理中的基础地位和重要作用越来越明显。

一、基本概念及相互关系

预算绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。预算绩效指标体系建设是一项系统的、涉及面广、专业性强的工作，该项建设工作必须理清如下基本概念及其相互关系。

①绩效预算与预算绩效。绩效预算依据经济社会发展战略和规划，在提高资金使用效率的前提下，围绕财政项目支出的绩效目标，进行预算需求测算的事前测算。预算绩效是一种以支出结果为导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。两者的区别在于财政支出效率与效益管理的阶段不同。虽然我国目前对财政支出绩效管理的制度设计是大力推进全过程绩效管理理念，要求各级财政部门要将绩效理念融入预算管理全过程，逐步建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现全过程绩效控制和管理，但鉴于目前我国公共财政绩效管理刚刚处于起步阶段，除了少数中央部门和省份在实践中开始推行绩效预算管理试点外，大部分中央部门和地方省份还是以预算绩效管理工作为重点，更加重视事后绩效评价工作。

②绩效目标与绩效指标。绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报或申报。项目绩效目标一般包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意度、达到预期产出所需要的成本资源、衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。在财政部出台的预算绩效管理的制度性文件中，尚未对绩效指标给出明确的概念。从一般意义上理解，绩效指标是对绩效目标的细化和量化，一般包括产出指标和效益指标，在设定绩效指标时一般要从数量、质量、成本和时间四个维度进行考虑。因此，项目绩效目标包含绩效内容、绩效指标和绩效标准，与绩效指标是包含关系。绩效指标是对绩效目标细化和分解，是保证绩效目标实现的支撑关系。

③绩效指标与绩效评价指标。如上文所述，绩效指标是对项目绩效目标和工作内容的细化和量化。绩效评价指标则是运用一定的绩效评价标准（计划标准、行业标准、历史标准等）衡量绩效目标（含绩效指标）实现程度的考核工具，包含个性评价指标和共性评价指标两种类型。绩效指标和绩效评价指标既是考核与被考核的关系，也存在一定程度的可转化关系。如在某个培训类预算项目中，项目单位申报产出指标——完成培训人员，指标值为“**名”。项目执行完成后，可设置绩效评价指标——培训人员完成率，用实际完成培训人员情况与申报的计划完成培训人员之比来衡量绩效指标的实现程度。

综上所述，预算项目绩效指标体系建设既是预算绩效管理的基础，也是项目完成后实施财政支持绩效评价的主要对象，关系着整个项目预算绩效管理的成败。水利预算绩效管理改革刚刚处于起步阶段，抓预算项目绩效指标体系建设工作无疑是抓住了工作的源头和重点。

二、预算项目指标构建的基本原则

根据 《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》的要求，各级财政部门应加快对绩效指标的研究设计和修订补充，初步形成涵盖各类各项支出，符合目标内容，突出绩效特色，细化、量化的绩效指标。从近几年水利重大试点项目预算绩效管理工作实践来看，在预算项目绩效指标体系建设过程中应当遵循以下主要原则：

①职能与规划先行、预算匹配的原则。预算项目绩效指标的编制应科学、合理、指向明确，并能紧密结合国民经济和社会发展规划、部门职能、事业发展规划以及项目预算范围、方向等，做到绩效指标与项目实施单位职责密切相关，与相应的预算项目投资额或资金量等高度匹配，符合项目预期产出效益和效果的正常业绩水平。根据 《中央本级项目支出预算管理办法》的规定，项目支出是中央部门为完成特定的形成工作任务和事业发展目标，在基本支出预算之外编制的项目支出计划，一般包括基本建设、一般事业发展规划等。由此可以看出，预算项目是支持部门和单位履行职责职能、实现事业发展规划的财力支撑。因此，构建科学合理的预算项目绩效指标体系的前提条件是要有部门或单位各项职能的事业发展规划、专项业务规划作为支撑。在编制规划的基础上，进一步明确规划期内年度项目预算需求和绩效目标，并在此基础上进一步合理确定项目的绩效指标，细化、量化各项财政支出所需达到的产出和效益。具体流程如图1。

②系统全面、突出重点原则。预算项目绩效指标应系统全面地反映项目绩效目标与工作内容，覆盖项目工作内容的所有重要方面和关键领域，并合理完整地设计关键指标。同时，抓住项目重点和本质，设计最具代表性的指标，与专业规划总体目标、项目年度任务数、计划数相对应，能清晰地反映投入和产出绩效之间的紧密对应关系。同时，项目关键绩效目标和重大经费支出必须有相关绩效指标进行反映，并对项目绩效目标的实现形成支撑、对应关系。在水利重大预算项目绩效指标管理工作中，一般占项目预算10%以上的单项支出，必须要求项目单位在产出指标中予以体现出来。

③清晰具体、可量化原则。预算项目绩效指标应当做到具体明确、科学可行，并且是细化的、可衡量的。同时应结合水利预算项目点多、面广、线长的特点，水利重大预算项目绩效指标体系建设过程，应特别关注绩效指标体系量化和易于逐级分解的特点。特别是产出指标部分，需使用科学合理的方法对数量、质量、进度、成本4个方面尽量予以量化，以便于后期的逐级分解。

图1 预算项目绩效指标编制流程

④定量为主、定性为辅原则。预算项目绩效指标体系建设应当采用定量分析与定性分析相结合的方式，系统反映项目财政投入的产出和效益，以定量为主，定性为辅。其中产出指标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，在详细说明指标内容的基础上，用数学语言明确指标值。预算项目效益指标建设方面，首先还是要坚持定量分析与定性分析结合起来进行分析提炼的原则，尽量将项目财政支出所产生的经济效益、社会效益、生态效益等指标值进行量化。同时考虑到水利预算绩效管理所处的阶段，项目业务领域相关统计数据、行业标准、历史标准等数据不健全的现状下，对于无法量化的效益指标，易采用分级分档的形式进行定性表述。

三、绩效指标建设构建主要方法和步骤

1.构建方法

综合分析我国目前出台的预算绩效管理制度和预算绩效评价共性指标体系框架，目前，在我国公共财政预算项目绩效指标构建领域，比较常用的方法为项目逻辑模型法。

项目逻辑模型是一种项目分析工具，主要包括投入、活动、产出、成效、影响5个关键要素。其中，“投入”指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资源。“活动”指为实现项目目标而调动和使用各种资源的各项行动和工作；“产出”指通过实施各项活动而产生的产品和服务，是具体的可计量的；“成效”指由项目产出而带来的短期或中期的直接效果，是能够被增加、减少、增强、改善或维持的；“影响”指由成效累积导致的长期的或全面的变化。项目逻辑模型背后逻辑关系是：通过对一个项目投入资源，使该项目能够开展相关活动；通过开展活动，能够获得相应的产出；通过这些产出，能够带来成效和影响。

图2 培训类项目的逻辑模型示意图

通过逻辑模型分析所获得的 “产出、成效和影响”因素，即是确定项目产出指标和效益指标的基础。在此基础上，本着全面性、重要性、可考量、不重复的要求，进行归纳、提炼，即形成项目产出指标和项目效益指标。图2以培训类项目为例，解释项目逻辑模型。

2.具体编制步骤

利用项目逻辑模型编制预算项目绩效指标主要按照如下四个步骤进行操作。

第一步投入分析：根据项目业务发展规划、相关业务领域管理制度、行业标准数据、项目年度预算申报书和实施方案、预算明细等，分析项目预算及资源拟投入的方向。

第二步活动分析：根据上述投入方向分析，合理预计开展的总体活动及具体内容。

第三步产出分析：根据上述开展的活动，分析这些活动是如何开展的，活动开展过程和结果带来的产出。将这些产出进行数量、进度、质量、成本4个方面的细化，参考项目具体内容、经费投入额度、相关标准等进行指标值量化，得到具体的产出指标内容和指标值。

第四步成效和影响分析：根据上述的产出，分析这些产出本身或者这些产出投入使用后，引起的短期、中期、长期变化及带来的效益。将上述效益按照经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响效益、服务对象满意度5个方面进行归类、细化，参考以往年度历史数据、行业标准数据等进行指标值的明确及量化，确定具体的效益指标内容和指标值。

四、具体项目绩效指标编写示例

①以某水质监测类项目为例。通过分析该项目经费投入于国际界河（湖）省界河段水质水量监测、水功能区监测、饮用水水源地监测、水生态监测、水质资料整编发布、水质监测设备鉴定与运行维护等方面，并开展相关的活动。通过开展上述活动，相应的产出有监测的断面数、监测数据、水质监测资料汇编、水质监测设备鉴定结论、运行里程等，如对“监测断面数”这项产出进行细化量化，得到以下产出指标：监测国际界河断面/省际界河断面/其他断面各**段（数量指标），监测频次每月≥1次，重新检测率低于*%（质量指标），20**年 1—6月完成国际界河断面监测工作、20**年7—12月省际界河断面监测工作 （进度指标），“单个监测断面费用”≤**元内（成本指标）。该项目带来的直接效益包括但不限于及时了解掌握某区域的水质情况、为区域经济社会发展提供决策支持、保证公众知情权、水质监测信息使用者满意度不低于**%等。

②以某培训项目为例。根据项目申报材料和所需预算测算说明，该项目经费分别投入到培训材料编制、场地租用、专家聘请、学员服务、试卷制作、证书制作等方面。相应地该项目开展了编制培训材料、寻找场地、聘请专家、组织学员、考核学员对培训内容的掌握情况、认证学员培训结果等活动。通过开展上述活动，相应的产出有培训材料、培训场地、专家数量、培训的学员人数、培训课时数、认证的学员数量等。如将其中一项产出“培训材料”从4个方面进行细化量化：数量方面可量化为“设计1套培训材料，印刷50份培训材料”；进度方面可细化为“20**年*月进行培训材料编制工作”；质量方面可具体化为 “培训材料内容逻辑清晰、易于理解，符合培训教学要求”；成本方面可量化为“材料编写成本控制在1万元内，印刷成本控制在0.3万元内”等，即得到相应的产出指标。

通过对活动产出的分析，该项目带来的效益包括但不限于提高了培训对象的技能、服务意识、职业竞争力，提高了该单位相应领域的水平等。如对“认证的学员数量”这一项产出从经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响效益、服务对象满意度5个方面进行分类、细化、量化。

③以某水利科技推广类项目为例。首先分析该项目的经费投入方向及主要内容，项目主要包括新科技项目启动、延续性项目执行、示范工程推广、技术人员培训养成、推广宣传活动等方面。通过开展上述活动，相应的产出有启动、实施、示范推广的科技项目，培训的技术人员，举办的宣传活动等。将其中一项产出“举办宣传活动”从数量、质量、进度、成本4个方面进行细化量化，如举办**场宣传活动；每场宣传活动覆盖受众***人并获得**次报道等。该项目的效益包括但不限于使某一方面的科技成果得以推广应用、科技水平得到提升等。