地质灾害防治工程索赔管理分析

朱忠荣，李新哲，滕世宇

(1.三峡大学水利与环境学院，湖北宜昌 443002;2.葛洲坝集团三峡实业有限公司，湖北宜昌 443002)

0 引言

在三峡工程建设期间，为保证三峡工程的顺利建设和库区人民生命财产的安全，国家已先后投资100多亿元对三峡库区主要地质灾害进行了防治。2011年5月18日国务院批准的《三峡后续工作规划》强调，对迁建城镇、人口密集区和影响重大的地质灾害体实施工程治理。三峡库区后续将再投入100多亿元对地质灾害进行系统的防治。2008年“5·12”汶川大地震、2010年“4·14”玉树地震、2013 年“4·20”芦山地震爆发后，造成了地震灾区新的地质灾害，国家高度重视地震灾区地质灾害问题，地震灾区已经(或即将)投入较多资金进行地质灾害防治。近年来，我国每年投入数十亿元资金治理采矿区地质环境。随着国家经济的发展，对地质灾害的认识更加深入，技术手段更加科学可靠，防治经验更加丰富，国家在地质灾害防治工程领域投入的经费将进一步增加［1］。在地质灾害防治工程实施过程中，索赔管理是合同管理的重要内容之一，加强索赔管理有利于提高防治工程经济效益。

建国以来，我国长期实行计划经济体制，在工程建设领域基本没有合同管理，更无索赔管理。1984年，我国首次利用世界银行贷款，并按照国际惯例对鲁布革水电站引水系统工程施工首次实行国际招标。在鲁布革引水工程建设中，承包商根据合同条件提出了大量索赔，业主不得不被动处理，不断学习、研究，逐步积累索赔管理经验。受“鲁布革冲击”，我国工程建设领域，通过组织学习、总结鲁布革经验，开启了工程建设管理(包括索赔管理)体制改革的序幕。

为规范建设工程合同管理，国家工商局、建设部于1991年3月联合发布了《建设工程施工合同示范文本》(GF-91-0201)。此后，为与国家有关法律、法规一致，并适应我国建设工程合同管理的发展，国家工商总局、建设部对《建设工程施工合同示范文本》(GF-91-0201)先后进行了二次修订并发布了1999版、2013版。2007年，国家发展改革委组织九部委编制并发布了《标准施工招标文件》(2007版)，其它建设工程领域颁布了适应行业特点的合同示范文本。但由于我国实行“合同管理制”时间短，对索赔管理认识不足，经验缺乏等多种原因，我国建设工程(尤其地质灾害防治工程)领域在索赔管理方面还存在许多问题。

1 地质灾害防治工程索赔管理存在的问题

1.1 合同文件缺陷问题

目前尚无地质灾害防治工程施工承包合同示范文本，实践中一般使用其它建设行业合同示范文本，如《建设工程施工合同示范文本》(GF-1999-0201)、《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》(GF-2000-0208)、《标准施工招标文件》(2007版)等。但由于地质灾害防治工程具有自身特点，其它行业的示范文本针对性差，易导致合同条款不全、合同歧义、约定不清等合同缺陷［1］。

1.2 灾害体稳定性问题

地质灾害防治工程通常是对不稳定的灾害体进行防治。在施工过程中，施工方案不当、降雨、水库蓄水或其它诱发因素可能导致次生地质灾害［2］。当次生地质灾害发生后，承包商不得不进行抢险，工程施工进度将延缓，有时需要修复被破坏的已完治理工程，有时甚至会增加工程措施治理次生灾害。

1.3 施工环境问题

地质灾害防治工程一般多位于交通运输条件差、环境恶劣的地区，尤其有些治理工程位于山腰、山顶时，由于项目总投资小、地势险峻等原因，不宜或无法修建临时道路，材料无法机械运输至施工部位，砂、石、水泥等材料往往需要人工背运、动物驮运至施工现场。

2 地质灾害防治工程索赔管理实例

2.1 合同文件缺陷引起的索赔

2.1.1 未约定超挖范围引起的索赔

在大多数地质灾害防治工程承包合同中，对挡土墙、泥石流拦挡墙、排水沟等构筑物基槽开挖允许超挖宽度、工作面宽度、放坡坡比等未作明确约定。一些项目实施时，往往由于超挖导致土石方工程量远超出原合同工程量而出现索赔争议。如汶川地震灾区某泥石流防治工程，承包商申报浆砌石拦挡墙基槽土方开挖工程量按挖掘机实际开挖基槽断面尺寸申报，基槽宽度一般超出挡土墙基础宽1m多，放坡坡比缓于1:2，且各段超挖宽度、坡比不一致。挖方总工程量累计超出原合同工程量1/3。

该类索赔主要由合同缺陷引起，在《建筑施工土石方工程安全技术规范》(JGJT 180)中根据土类、基槽深度等对基槽放坡坡比有明确规定，但JGJT 180主要适用于房屋建筑工程，地质灾害防治工程中土石方工程稳定性通常较差，不宜采用JGJT 180规定的坡率。当出现业主、承包商对开挖坡比、允许超挖宽度及工作面宽度存在分歧时，宜由监理、设计参照有关规范，结合地质参数计算确定合理的开挖坡比、允许超挖宽度及工作面宽度，当超挖超出合理范围后应拒绝计量。

2.1.2 合同歧义引起的索赔

合同歧义是地质灾害防治工程中引起索赔的一项常见原因。三峡库区某塌岸治理工程施工承包合同约定，库岸填筑土料料场由业主提供，但施工时业主提供的料场出现了以下问题:(1)料场需要向村民付费5万元;(2)料场土料不合格，含有大量树根、大块石，需要增加人工处理费用，经测算需增加人工费11万元。承包商认为:合同明确约定库岸填筑土料料场由业主提供，这两类费用应由业主承担。业主认为:合同仅约定了提供料场的义务，但并未指出土料不需处理，不需付费。

该索赔是由于合同歧义引起的索赔。本工程合同由业主拟定，根据《中华人民共和国合同法》(以下称《合同法》)第四十一条规定“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款”。所以本合同歧义应采纳承包商的理解，该规定即通常所说“反义居先原则”。此外，既然合同约定库岸填筑土料料场由业主提供，那就意味着提供不需付费且合格的土料场，否则约定此款毫无意义。由此可见，该项应支持索赔。

2.2 灾害体稳定性引起的索赔

2.2.1 施工方案不当引起的索赔

三峡库区某小型浅层滑坡治理工程，设计在滑坡体前缘、中部、中后部采用三排大型浆砌石重力式挡土墙治理。承包商为抢进度采取三排挡土墙同时长距离开挖，结果在暴雨(12 h降雨量155 mm，为该县20年一遇暴雨)作用下造成滑坡变形、滑移，造成已修筑挡土墙变形破坏。最后不得不修复已建挡土墙，并增加一排抗滑桩。由此增加费用106万元［3］。承包商以不可抗力(降雨)造成破坏为由提出了费用(106万元)索赔和工期索赔(85天)。

根据《合同法》第一百一十七条规定“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任”。此外，本工程采用GF-1999-0201签订，该范本39.3规定“因不可抗力事件导致的费用及延误的工期由双方按以下方法分别承担:工程本身的损害、因工程损害导致第三人人员伤亡和财产损失以及运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损害，由发包人承担”。由于合同未明确约定不可抗力范围，导致本项索赔争议。但:(1)本次大雨仅20年一遇暴雨，20年一遇的暴雨应是一个有经验的承包商可以预料的，尚不能构成不可抗力;(2)设计计算该滑坡体在20年一遇暴雨抗滑稳定安全系数为1.15，且滑坡在近几年多次20年一遇暴雨作用下，未曾发生明显变形、滑移;(3)三排挡土墙同时长距离开挖明显降低了滑坡体的稳定性。因此，本次事故主要原因不能归于不可抗力，应为施工方法不当引起，其损失理论上应由承包商承担。

2.2.2 不利气候条件引起的索赔

2011年7月，汶川地震灾区某县境内大范围普降大到暴雨，短时间内降雨量达22.9mm，致使境内爆发多处山洪，多处沟段引发泥石流灾害。已经建成的泥石流防治工程有效地拦挡了泥石流冲积物，发挥了防治效益。但也有少数正在修建的泥石流拦挡墙被泥石流冲毁，需要重新修筑，承包商提出了修复工程的费用索赔。

本索赔产生与不可抗力(50年一遇暴雨)直接相关，该类索赔应结合合同工期、工程进度处理，根据采用的合同文本GF-1999-0201中39.4规定“因合同一方迟延履行合同后发生不可抗力的，不能免除迟延履行方的相应责任”。如承包商由于自身原因导致进度拖延而未能在泥石流发生前完工，则修复工程费用应由承包商承担;如进度没有拖延或进度拖延非承包商责任则修复工程费用应由业主承担。

2.3 施工环境条件复杂引起的索赔

2.3.1 临时道桥方案不当引起的索赔

三峡库区长江某支流上，某大型滑坡治理工程实施时，由于没有过河道路，承包商先后采用钢管竹排桥(施工组织设计中的方案，施工初期即被洪水冲毁)、索道(实施时运输能力严重不足)、钢板漫水桥(因固定措施不当，曾被10年一遇洪水冲翻一次，后重新恢复加固，恢复加固的漫水桥为最终材料运输方式)等跨河运送材料方式。承包商提出了总计47万元的费用索赔及45天的工期索赔。

本工程合同采用GF-1999-0201签订，该合同未明确约定施工组织设计缺陷的合同责任，但根据《合同法》第六十二条规定“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定:(五)履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行”。同时参照GF-2000-0208中5.5款规定“提交施工组织设计、施工措施计划和部分施工图纸的承包人应按合同规定的内容和时间要求，编制施工组织设计、施工措施计划和由承包人负责的施工图纸，报送监理人审批，并对现场作业和施工方法的完备和可靠负全部责任”。

本工程有利于实现合同目的(质量、工期目的)的运输方式为可靠固定的漫水钢板桥，钢管竹排桥、索道、修复漫水钢板桥等是承包商未进行稳定性、运输能力等方面的分析、计算而额外修建，其责任应由承包商承担。承包商提出的索赔费用为47万元，其计算依据为:三种额外运输方式建造、修复费用及其工期延误费76.5万元(索道造价7.6万元、钢管竹排桥造价16.3万元、钢板漫水桥造价26万元、钢板漫水桥修复费用3.6万元、工程延期误工费23万元)，合同已包含的施工运输临时设施费用29.5万元，索赔费用即为47万元(76.5-29.5)。根据《合同法》第六十一条，并参照GF-2000-0208，费用索赔、工期索赔均不成立。

2.3.2 材料二次转运引起的索赔

汶川地震灾区某地质灾害防治工程排水沟位于陡峭的山腰，材料需由人工背运(或动物驮运)，材料二次转运费用远超出承包商报价考虑费用，承包商为此提出了费用补偿要求。该项目合同单价采用水利行业定额(《水利建筑工程概算定额2002》)编制，本项定额包含场内材料二次转运所需人工、机械消耗量。但定额考虑的材料二次转运距离一般仅200m内，且为平地运输，定额考虑的运输方式、人工(或机械)消耗量也与此类工程实际差距很大［4］。

此类索赔费用应根据现场实际发生情况，通过委托第三方对二次转运费进行合理测定。根据测定，当坡度25°左右，二次转运运距300m时，水泥骡子驮运单价25元/t以上，砂子骡子驮运单价30元/t以上。实践中，宜根据测定扣除定额已包含消耗量后，合理补偿承包商额外产生的材料二次转运费用。

3 地质灾害防治工程索赔管理对策

3.1 签订严谨、周全的合同文件

在签订地质灾害防治工程施工承包合同时，合同文件语言应严谨，避免出现歧义;合同条款应全面，尽可能不出现遗漏条款。使用其它行业合同范本签订合同时，应在专用条款中紧密结合地灾害防治工程实际进行补充、完善、修正合同条款［5］。合同专用条款中应明确不可抗力的具体范围、标准，如合同中约定50年一遇暴雨为不可抗力。

有关管理部门宜尽快在《标准施工招标文件》(2007版)基础上制定《地质灾害防治工程标准施工招标文件》，并编制相应的技术条款，规范地灾害防治工程招投标行为，有效避免因合同文件缺陷、技术条款不对应等问题产生的索赔。在技术条款中，应根据构筑物高度、类别、构筑物材料、开挖深度及地质情况等制定相应的基槽开挖坡比、工作面宽度、开挖坡比等，避免出现合同争议。在当前尚无统一地质灾害防治工程标准施工招标文件的情况下，业主在招投标时，应参照相关行业规定并结合地质灾害防治工程实际明确各类构筑物基槽允许超挖宽度、工作面宽度等。同时应根据开挖地质情况及开挖深度参照相关规范确定放坡坡比，并在合同中予以明确。

3.2 严格审查施工方案

为避免施工方案不当产生索赔，监理应加强施工方案的审查，必要时，应组织专家进行论证。施工方案审查尤其应注意以下几点:(1)滑坡治理工程中，各分项工程应分步逐段施工。当设计设置多级拦挡工程时，宜从滑坡后缘拦挡工程开始施工，然后逐级往下施工。切不可大面积对治理同一滑坡体的几处工程同时施工，不可随意对相互有影响的几个滑坡体同时施工，否则，由于对滑坡体的扰动，易导致次生地质灾害［6］。如果确需同时施工时，应进行科学论证。(2)支挡工程施工，应合理划分序次，科学地安排进度。抗滑桩工程桩孔开挖应根据水文、地质情况确定挖孔序数、跳挖孔数。(3)削方减载施工，削方应自上而下，采取挖掘机挖装，自卸汽车外运。且不可为图施工简便、降低成本而采取从滑坡前缘用推土机直接推运，否则会导致滑坡体滑移。(4)在排水沟施工时，一般应先施工横沟，再施工纵沟。左右两边纵沟不能同时施工，施工一边纵沟时，将横沟水流拦截从另一边纵沟排放。如设有多级排水沟工程，一般先从滑坡后缘排水沟开始施工，再逐级往下施工。(5)膨胀土地区的支挡工程施工应遵循:先排水，后主体;快速开挖，及时支挡;自上而下，分层逐级施工的原则。(6)在地质灾害防治工程进度安排时应尽可能避开雨季，如无法避开雨季，应制定可靠的雨季施工措施［7］。

监理应审查承包商运输方案，漫水桥、钢管桥、索道等临时运输方式应进行结构验算，运力测算;应对塔吊、脚手架进行稳定性验算;泥石流拦挡墙施工，需要修筑小型临时施工围堰时，应根据水利工程规范进行稳定、水力、应力等方面的计算。监理应告知承包商，并在合同中予以明确:(1)承包商对施工方案具有自主决策权;(2)承包商对施工方案的缺陷承担责任，不得对不当施工方案产生的额外费用提出索赔。

3.3 弥补定额的不配套性

地质灾害防治工程单价编制通常采用水利(或水电)行业定额，但采用的这类定额具有明显的不配套性。如格宾网、主被动网工程、轻型高强锚索、植被混凝土绿化护坡、潜孔锤跟管钻进等。定额不配套或漏项问题，宜在招投标阶段通过将工程情况与定额对比分析后，在合同签订时明确相应费用。如复杂工程的材料二次转运费，宜根据工程现场实际情况，对其单独列项。

长远看，管理部门应尽快组织进行地质灾害防治工程定额测定，编制《地灾害防治工程定额》。通过编制地灾害防治工程专用定额，解决定额的不配套、不对应问题，以有效避免(或减少)工程索赔。

4 结语

在地质灾害防治工程施工过程中，索赔具有多发性，索赔管理具有复杂性。合同文件缺陷，施工环境复杂，施工方案不当，定额不配套等问题是当前地质灾害防治工程索赔产生的主要原因。为避免或减少由此引起的索赔，一方面，管理部门应尽快完善管理文件(如制定《地质灾害防治工程标准施工招标文件》、编制《地灾害防治工程定额》及其费用定额);另一方面，地质灾害防治工程各参建单位应提高管理水平，努力做到:事前预防索赔事项发生(如签订严谨的合同文件，加强施工方案编审等)，事中全面收集索赔事项资料，事后合理公正处理索赔。只有通过项目实施全过程管理、综合管理，管理部门完善管理责任，参建单位提高管理水平，才能进一步促进行业管理水平全面提高。

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