关于广东省防汛防旱防风条例立法工作的几点思考

李 俊

（广东省防汛防旱防风总指挥部办公室，510635，广州）

广东省地处珠江、韩江流域下游，濒临南海。洪灾、风灾造成的损失严重。受季风气候影响，旱灾虽不算严重，但也较为频繁。水旱风灾害严重威胁人民群众生命财产安全，制约经济社会可持续发展。广东省历来重视三防工作，经过多年努力，已基本形成较完善的三防减灾体系，发挥了重要作用。但相对于经济社会发展的新形势、新要求，还存在许多亟须解决的问题。按照依法治国的总体方略，为减轻水旱灾害，国家制定了防洪法、防汛条例、抗旱条例等法律法规。广东省三防任务繁重且地域特点鲜明，但到目前为止，仍没有相关配套的地方性法规，工作中经常遇到法律依据不足的尴尬局面。结合上位法规定和本省三防工作的特殊性制定“广东省防汛防旱防风条例”（以下简称“条例”），为依法开展三防工作，进一步减轻水旱灾害提供更加充分、具体的法律依据，成为当前的一项重要任务。

一、“条例”立法工作面临的形势与任务

1.依法治国的基本方略和群众不断增强的法治意识要求严格依法开展三防工作

党的十八大将全面推进依法治国确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对加快建设社会主义法治国家作了重要部署。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确提出要建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。自从十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标以来，法治理念已逐渐深入人心，人民群众法治意识不断增强，对依法行政、依法三防也提出了越来越高的要求。而有法可依是依法行政，依法开展三防工作的前提。同时，依靠法律法规使三防工作规范化、制度化，依法加强防汛、防旱、防风的组织、预案、队伍、物资、工程建设，依法加强水利工程及河道的管理，依法加强调度和抢险，也有利于三防工作责任的进一步落实和防灾减灾力量的有效整合，有利于提高三防工作的总体效率。2013年全国防汛抗旱工作视频会议明确要求各地要牢固树立依法防汛、依法抗旱意识，根据防汛抗旱工作中出现的新情况、新问题，及时评估、修订、完善防汛抗旱地方性配套法规和各类规章制度，提高法规制度的针对性、实用性和可操作性，不断推进防汛抗旱工作的法制化、规范化和制度化，2014年的全国防汛抗旱工作视频会指出要突出重点、强化法治，着力提升防汛抗旱社会管理能力。防汛法制化已经成为进一步提高防灾减灾能力的必由之路。

2.三防工作的薄弱环节要求加快法制建设

经过多年努力，广东省三防减灾体系不断完善，减灾能力不断提高，但仍存在一些亟须解决的问题。

一是基层三防能力薄弱。乡镇三防工作能力直接关系到三防工作成效，但当前全省大部分乡镇的三防办事机构不健全，水管力量薄弱，缺乏工作经费和必要的办公条件，尤其是缺乏专业人员，造成基层三防工作欠账较多，三防基础工作不到位，出现汛情、旱情、险情不能科学及时处置。

二是人员转移时常遇到阻力。在实施防汛防风工作中，为保障人民生命安全，往往需要及时实施人员转移。但部分群众为了抢救自己的财产或者因侥幸心理、地方风俗等原因不愿转移的现象时有发生，造成伤亡。

三是部分领域防御责任不清。比如地方政府对辖区内中央企业监管职责不清晰；部分企业主或工地负责人考虑个人或本单位利益，不配合人员转移工作；部分有发电功能的水库在调度过程中与三防部门讨价还价。

四是内涝问题越来越突出。随着城镇化步伐的加快，下垫面条件变化，水系遭到破坏，内涝问题越来越突出，造成的损失越来越大。内涝的防治涉及多个部门，需要进一步明确责任，整合力量。

五是渔船、渔排防风安全形势复杂。跨海区作业渔船管理涉及部门多，亟待理顺管理机制，整合执法和监管力量，加强协调配合。“三无”船只安全监管困难，避风设施建设需要加强，渔排防风安全管理需要规范。

六是小型水利工程安全问题突出。广东省小水电站、小水库、山塘数量大，且普遍设计标准低，施工质量差。部分小水库和小山塘管理责任不明确，管护经费缺乏，未落实专人管理，极易出险。小水电站一般水头较高，且位置偏远，一旦出险，抢险极其困难，严重威胁下游群众的生命财产安全。

七是部分地区电力、通信、交通等基础设施抗灾能力和应急恢复能力不足。遭遇洪水时，往往断水、断电、交通中断，严重制约了预报预警、指挥决策和抢险救灾工作的有效开展。

八是水毁工程修复不够及时。水毁工程修复的前期工作繁琐，救灾资金下拨速度慢，往往错失水毁工程修复的最佳时机，造成损失扩大，制约了灾后恢复重建的进度。

3.从三防法律体系完备的角度出发，需要制定相关地方性法规

三防工作涉及面广，对三防工作依法进行组织和管理，既是其工作本身的需要，也是建设法治广东，促进依法行政、依法治水的需要。国家的防汛抗旱法律法规已实施多年，需要针对广东省的三防工作特点进行细化和补充。比如针对防台风问题，防洪法和防汛条例都没有明确的规定，而台风及其带来的次生灾害对广东省影响极为严重。在山洪灾害防治、渔民防风安全等方面，广东省也都具有特殊性。而目前开展三防工作的具体依据仍是1993年实施的省政府规章《广东省防汛防旱防风工作若干规定》，位阶较低。广东省一直未制定相应的地方性法规，导致开展三防工作存在地方性法规依据不足的尴尬局面。另外，三防工作任务重，仅仅依靠各级三防办事机构的能力不足以完全承担起保障全省人民群众生命财产安全的重任。三防工作需要各级政府、防总各成员单位及全社会的共同努力，各司其职，形成工作合力。目前，广东省三防工作虽然已形成了一套机制，但并没有上升到法律的层面对已实际运行多年的工作机制进行规范。

二、“条例”起草工作的基本思路

“广东省防汛防旱防风条例”是结合广东省工作实际，对相关上位法的细化和补充。“条例”既要反映上位法的要求，又要结合广东省的工作实际，在省人大的立法权限范围内，规定上位法没有明确但广东省三防工作需要的相关内容。同时也要吸收其他省份在相关立法中积累的经验。做好“条例”的起草工作，应从以下三方面入手。

1.认真梳理相关上位法的规定

一是认真梳理水法、防洪法、气象法、突发事件应对法、防汛条例、抗旱条例、气象条例、大坝安全管理条例等与三防工作直接相关的法律、法规，了解哪些方面的规范还需要结合本省实际进一步细化，哪些领域的问题是本省比较突出但上位法没有相应规范的。保证“广东省防汛防旱防风条例”与上位法的有效衔接。二是认真梳理立法法、行政许可法、行政处罚法、治安管理处罚法等相关法律，了解在省人大的立法权限内，可以设定什么样的行政许可，可以设定哪些强制及处罚措施。避免起草的“广东省防汛防旱防风条例”中的规范与上位法相冲突。

2.认真总结三防工作的经验和教训

通过充分的调研，认真总结广东三防工作的经验和教训，梳理需要解决的问题，尤其是现有的上位法和省《防汛防旱防风若干规定》等相关规范性文件没有明确规定，但在实际工作中亟须明确的问题。明确要进一步做好省三防工作，解决面临的问题还需要制定什么样的法律规范。通过总结经验和梳理问题，使得“广东省防汛防旱防风条例”能更好地将省三防工作经验上升为法律规范，能更好地解决省三防工作面临的实际问题。

3.学习和借鉴其他省份关于三防工作的立法经验

很多省份已经出台了关于三防工作的地方性法规。1998年《中华人民共和国防洪法》施行后，江苏、辽宁、内蒙古、云南、河北、湖南、江西、福建、贵州等省（自治区）先后出台了防洪条例或者实施防洪法办法。2005年《中华人民共和国防汛条例》修订后，天津市于2007年出台了《天津市防汛抗旱条例》；浙江省于2007年出台了《浙江省防汛防风抗旱条例》；重庆市于2008年出台了 《重庆市防汛抗旱条例》。2009年《中华人民共和国抗旱条例》实施后，宁夏回族自治区于2011年出台了 《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》，山西省于2011年出台了《山西省抗旱条例》。

这些地方性法规的制定，从立法体例、规范的内容、立法工作思路等方面都给我们提供了很好的参考。尤其是对先行省份法规实施效果的了解将为广东省的工作提供重要的经验和教训。所以在省内开展调研工作的同时，到先行省份进行调研，学习和借鉴他们的经验，对广东省立法工作后发优势的发挥有重要意义。其中天津、浙江、重庆等省市的立法工作都是在2005《中华人民共和国防汛条例》修订后开展的，宁夏回族自治区和山西省的立法工作是在《中华人民共和国抗旱条例》实施后开展的，这些省份的立法从思路和内容上都跟上位法有着更好的衔接，也更能体现时代精神，借鉴意义更大。尤其是浙江省，在自然环境和面临的工作任务等方面与广东省极为相似，同样面临防汛、防旱、防台风的三重任务，所以《浙江省防汛防风抗旱条例》的体例、内容、立法工作思路，比如其中对强制转移的明确规定和关于山洪灾害防治、防台风和基层三防能力建设等方面的规范，对广东省立法工作借鉴意义更甚。

三、“条例”的基本框架和主要内容设想

国务院先后制定了防汛条例和抗旱条例，以两个行政法规分别规范防汛和抗旱工作。但在全国范围内，从中央到地方，防汛和抗旱工作的组织机构、职责分工、运作程序等多方面都有共同之处。广东另外有很重的防台风任务，但在实践中，防风的组织机构、职责分工和运作程序等跟防汛抗旱也有共同之处。因此，广东将防汛、防旱与防风纳入一个法规予以规范，有利于三防工作的系统化、规范化，也有利于法制的协调统一。

总体来看，三防工作涉及组织机构建设及职责分工、三防设施建设与管理、三防准备工作（预案编制、责任落实、各项检查等）、三防应急行动（预报预警、人员转移、应急抢险等）、各项保障措施（资金、物资及抢险队伍等）、灾后处置（生产自救、物资供应、水毁工程修复、救灾资金下拨、征用物资偿还、灾情统计评估等）等方面。所以，除总则、法律责任和附则外，拟分别以三防组织、三防准备、三防应急行动、灾后处置、防范与保障五章，系统规范广东省三防工作。

1.关于三防组织

三防工作要动员全社会的力量，涉及部门多，职责交叉重复，管理缺位错位的情况时有发生。广东面临着很重的防台风和防山洪灾害任务，基层三防能力对防灾减灾效果影响明显。所以应在规范省、市、县各级三防指挥机构职能，明确职责分工的同时，着重对加强基层三防能力建设，发挥镇、村两级在三防工作中的作用，加强小水库、山塘、小水电等小型水利工程的日常管理等方面予以规范。

2.关于三防准备

为了减轻灾害损失，三防工作中必须加强灾前的准备和预防。应规范各级各类三防预案编制及批准、督导检查各类三防信息监测预报与共享各类基础设施的管理与维护等方面工作。结合实际，尤其应该强调各类小型水利工程的检查与管理、山洪地质灾害隐患点排查与防御准备、渔业设施的检查和防御准备、易涝区的排查与防御准备等方面。

3.关于三防应急行动

应明确预案启动、紧急防汛防旱防风期宣布、紧急防汛防旱防风措施采取、灾情险情报告、信息发布、防汛抗旱调度、治安管理与安全保卫、海上防风、城镇防风、人员转移安置等方面的职责分工和工作任务，明确相关部门和单位、个人的具体责任，保障在紧急情况下各项工作的有力、有序、有效开展。结合实际，因国家层面没有关于防风工作的法律法规，而台风影响严重，极易造成人员伤亡，所以在本章应对防风工作的相关规范高度重视。另外，防汛防风工作中经常出现人员转移困难，甚至出现个别业主或工地负责人等为个人或本单位利益，阻挠人员转移工作的情况，应予重点关注。

4.关于灾后处置

灾后处置涉及民政、卫生、农业、交通、电力、通信等多个部门，处置是否及时有效，直接影响人民群众的生产生活，处置不当也极易发生各类矛盾，引起群众不满。本章应明确灾情统计上报与评估、生产生活恢复、救灾物资供应、救灾资金下拨、抢险过程中征用物资的返还和补偿、水毁工程修复等方面的职责分工与工作任务。相关规范应更多考虑群众和基层的实际困难和需要，应重点考虑解决救灾资金下拨慢，水毁工程修复难等问题。

5.防范与保障

本章应主要规范三防工作的应急抢险队伍、物资、交通、通信及经费的保障；明确防涝排水设施、各类监测预警设施、避风港等防风设施、避灾场所建设的职责分工。结合实际，应重点关注避风设施建设与管理、近海渔业设施的建设与管理、市政排涝设施的建设与管理、排涝泵站的建设与维护、排涝渠系和河网的管理等方面。

四、关键问题探讨

1.关于人员转移问题

按照以人为本这一科学发展观的核心理念，保障人民群众的生命安全，尽量减少人员伤亡，是开展防汛防风工作的首要任务，也是立法应该追求的首要目标。根据工作实践经验，在汛情、风情紧急的情况下，停止户外活动、停课、停工、停市，对处于危险区域的群众及时实施迅速、安全、有序、彻底的转移是减少人员伤亡的最有效措施。但有些群众为了保护财物不愿转移，部分企业主、船主、工地负责人为了自身利益不配合转移，以及转移工作责任制落实不到位，出现疏漏等情况时有发生，也成为造成人员伤亡的主要原因。鉴于此，对人员转移问题在“条例”立法中应予以重点关注，规范业主、工地负责人的人员转移责任及必要时的强制转移措施是非常必要的。

关于 “强制转移”，《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》都没有明确规定。但防洪法第四十五条明确了防汛指挥机构在紧急情况下包括调用人力在内的应急处置权，第四十六条明确了防汛指挥机构决定启用蓄滞洪区时的强制措施权。防汛条例第三十四条要求当洪水威胁群众安全时，当地人民政府应当及时组织群众撤离至安全地带。《突发事件应对法》也有关于在发生自然灾害时，人民政府可采取疏散撤离受威胁人员，封锁危险场所等措施的相关规定。从以上法律法规的立法精神来看，在汛情、风情紧急时，为了维护人民的生命财产安全，有关防汛指挥机构应采取一切紧急措施，调动各方面的人力、物力，尽一切努力使损失降至最低限度，而群众生命安全高于一切，面临群众不愿转移可能造成的生命安全威胁，防汛指挥机构和当地政府在劝说无效的情况下采取必要措施将群众转移至安全地带，完全符合人民群众的根本利益和相关法律法规的立法精神。在实际工作中，关键时刻的“强制转移”也挽救了很多群众的生命。

有人认为“强制转移”措施涉嫌限制人身自由，属于法律保留事项，既然法律没有明确规定，就不能实施，“强制转移”就是限制人身自由，这一认识值得商榷，因为所谓“强制转移”只是将群众从危险地带转移出来，并限制其返回危险地带，但并不限制群众去其他任何地方，合法从事其他任何活动的自由，将“强制转移”理解为“限制群众人身自由”，不如将其理解为“限制群众进入和使用危险场所”更为妥帖。

从法理的角度看，即使“强制转移”的确从形式上缺乏足够的上位法依据，但其对群众权利的极其有限的限制也是符合包含了合目的性、必要性和平衡性在内的比例原则要求的。首先，对拒绝转移的群众进行“强制转移”，与通常情形下限制公民人身自由以维护公共秩序、保障公共安全在形式上存在差别，因为“强制转移”对群众自由进行干涉的目的是为了其本人的生命安全，因此，设定“强制转移”权符合立法和行政上的目的性。其次，群众不愿意转移通常是因为对危险没有充分认知，因此应先说明危险情况，劝说群众自愿转移，如果无法说服，则为了保证群众的生命安全，在已无其他有效措施的情况下，对其人身自由进行有限的限制，这是符合必要性的。再次，从群众自身的角度来看，为了保障其生命安全，对其人身自由的有限限制完全符合平衡性要求。

2.关于基层三防能力建设问题

从广东防汛、防风的工作实际来看，台风直接造成的人员伤亡和山洪灾害造成的人员伤亡是广东因灾伤亡的主要原因。及时、准确的预报预警和及时、有序、彻底的人员转移是避免人员伤亡的最有效措施。无论上级如何重视，处在这些工作第一线的都是镇、村的基层干部。所以加强基层三防能力建设，提高基层三防工作的水平和效率是提高广东防灾减灾能力的关键。

首先，赋予处于一线、对当地情况最了解的乡镇一级力所能及的三防职能，要求其成立有力的三防指挥机构是完全必要的。但面对广东乡镇基层政权人员编制少，工作任务重，可用资源极其有限的实际，要求所有乡镇（街道）无论三防任务的类型和轻重，均成立专门的三防办事机构的必要性和可行性值得商榷。实际情况是，部分乡镇人口少，人员编制少，水管和三防任务也不重，各项工作任务都是在乡镇领导的统一调配下合力完成，有汛情、风情时也是集所有乡镇干部之力，合力应对。即使成立专人专责的办事机构，也不能保证专职从事三防工作。而三防办与党政办、农办合署办公，或者要求党政办、农办承担三防日常工作，明确相应工作人员专岗负责三防工作，并对其定期进行专业培训以保证其专业素质应是比较现实的选择。

其次，村委会、居委会是基层群众自治组织，不同于基层政权，其跟乡镇（街道）政府的关系是指导与协助关系。村委会、居委会干部的工作责任自然不同于基层公务员，只能要求其承担本村所属小型水利工程管理、三防知识宣传、信息传达、组织群众自救互救、协助统计灾情、协助发放救灾物资等力所能及的有限工作任务。