创新河湖管理机制维护河湖健康生命——水利部建设与管理司司长孙继昌解读《关于加强河湖管理工作的指导意见》

创新河湖管理机制维护河湖健康生命
——水利部建设与管理司司长孙继昌解读《关于加强河湖管理工作的指导意见》

2014年2月28日，水利部印发了《关于加强河湖管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了加强河湖管理的指导思想、总体目标、主要任务和保障措施，是今后一个时期全面加强河湖管理工作的重要文件。水利部建设与管理司司长孙继昌近日就《意见》出台背景和相关情况接受了本刊记者专访。

中国水利：请您简要介绍一下《意见》出台的背景。

孙继昌：我国江河湖泊众多，根据国务院第一次全国水利普查成果：流域面积在50平方公里及以上的河流共45203条，总长度达150.85万公里；常年水面积在1平方公里及以上的湖泊2865个，湖泊水面总面积7.80万平方公里。自古以来，人类择水而居，因水而兴，黄河、长江为中国的母亲河，哺育了伟大的华夏文明，大河文明为全世界所认同。可以说，人类的生存与发展与河湖的关系极为密切。管好、用好、保护好河湖资源，对于我国经济社会的可持续发展、中华民族的繁荣与进步，具有十分重要的意义。

近年来，各地积极采取措施，着力加强河湖管理，促进了河湖防洪、供水、发电、航运、生态等综合效益的发挥，有力支撑了经济社会的可持续发展。如水利部、交通运输部建立了长江河道采砂管理合作机制，共同加强监管和执法，有力维护了长江干流河道采砂总体可控的良好局面；天津、江苏等省市全面实施河道管理“河长制”，政府主导、水利部门牵头、有关部门分工负责，河道管理保护工作取得明显成效；湖北省成立了以省长为组长、水利等部门主要负责人为成员的湖泊保护工作领导小组，建立了湖泊保护联席会议机制，在省水利厅加挂“湖北省湖泊局”的牌子，颁布实施了《湖北省湖泊保护条例》，编制了湖泊保护总体规划，大力推进湖泊保护工作。

但是，一些地方在发展过程中，严重忽视河湖保护，围垦湖泊、挤占河道、蚕食水域、滥采河砂等问题突出，河湖的防洪安全、供水安全、生态安全受到严重威胁，与建设生态文明的要求不相符。同时，河湖管理自身还存在法律法规不完善、管理体制不健全、基层管理力量薄弱、执法能力不足等薄弱环节，亟须提高管理能力和水平。要解决好上述问题，需尽快出台《意见》，明确河湖管理的目标、任务和措施，全面加强河湖管理工作。

中国水利：加强河湖管理的重要意义是什么？

孙继昌：江河湖泊具有重要的资源功能和生态功能，是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分。河湖管理涉及水域、岸线、河道采砂、排污口设置、涉河建设项目等方面，是水利社会管理的核心内容，是确保河湖资源可持续利用的重要工作，是推进水生态文明建设的重要任务。

中央、水利部党组对加强河湖管理提出了新的更高要求。党的十八大报告强调，把生态文明建设放在突出地位，实现生态空间山清水秀；党的十八届三中全会提出，加快建立生态文明制度，实现河湖休养生息；中央城镇化工作会议要求，尊重自然，顺应自然，慎砍树、不填湖、少拆房，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；2011年中央1号文件和中央水利工作会议提出，到2020年基本建成河湖健康保障体系；今年1月印发的《水利部关于深化水利改革的指导意见》，将建立严格的河湖管理与保护制度作为深化水利改革的一项重要任务。

山川秀美关键在水，建设美丽中国关键也在水。因此，《意见》指出，加强河湖管理，实现河畅、水清、岸绿、景美，是建设美丽中国、建立生态文明制度的迫切需要，是推进工业化、城镇化、农业现代化和保障经济社会可持续发展的必然要求，是全面深化水利改革的重要内容。强调河湖管理是当前水利工作的一项硬任务，要求各地把加强河湖管理摆在更加突出位置，采取有力措施，切实抓紧抓好。

中国水利：加强河湖管理的指导思想、基本原则和总体目标是什么？

孙继昌：《意见》按照党的十八届三中全会精神和2011年中央1号文件要求，结合河湖管理工作实际，提出牢固树立以人为本、人与自然和谐的理念，以尊重河湖自然规律、维护河湖生命健康为出发点，科学规划，完善机制，落实责任，强化监管，着力提升河湖管理的能力和水平，以健康完整的河湖功能支撑经济社会的可持续发展。

《意见》强调了加强河湖管理要做到四个坚持，即坚持人水和谐，坚持统筹兼顾，坚持依法管理，坚持改革创新，在保护的基础上合理开发利用河湖资源。

《意见》提出，到2020年，经不懈努力，要基本建成河湖健康保障体系，建立完善河湖管理体制机制，努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化。

中国水利：《意见》明确了加强河湖管理的哪些重点任务？

孙继昌：《意见》在分析当前河湖管理存在的突出问题、明确加强河湖管理推进水生态文明建设重要意义的基础上，提出了健全法规制度、建立规划约束、创新管护机制、开展水域岸线登记和确权划界、建立占用补偿制度、规范涉河项目审批、严禁涉河违法活动、落实日常巡查、严厉打击违法行为、加强动态监控等十项河湖管理重点任务。

第一，健全法规制度体系。《意见》着力推进河湖管理工作有法可依、有章可循，在完善现有河湖管理法规制度的同时，要求各地根据本地区实际，健全涉河建设项目管理、水域和岸线保护、河湖采砂管理、水域占用补偿和岸线有偿使用等法规制度，制定和完善技术标准。今后，还将根据河湖生态环境修复成本，以及“谁破坏、谁赔偿”的原则，研究建立河湖资源损害赔偿和责任追究制度。

第二，建立规划约束机制。规划是加强河湖管理的重要基础，《意见》要求各地认真组织实施国家批准的流域综合规划、流域防洪规划、岸线保护利用等重要规划，并结合本地实际科学编制河湖管理相关规划。建立健全规划治导线管理制度，确定河湖采砂禁采区和禁采期，划定水域岸线保护区、保留区、限制开发区、开发利用区，严格分区管理和用途管制，加强规划的约束作用，落实规划实施评估和监督考核工作。

第三，创新河湖管护机制。《意见》要求各地层层落实河湖管护主体、责任和经费，实现河湖管理的全覆盖。创新河湖管理模式和公共服务提供方式，结合近年来各地的经验，鼓励地方推行政府行政首长负责的“河长制”，整合部门力量，对河湖的生命健康负总责；积极引入市场机制，凡是适合市场、社会组织承担的工程维护、河道疏浚、水域保洁、岸线绿化等管护任务，可向社会购买公共服务。

第四，开展水域岸线登记和确权划界工作。党的十八届三中全会提出，要健全自然资源资产产权制度，对水流、森林等自然生态空间进行统一确权登记。《意见》要求各地全面开展河湖水域岸线登记、河湖管理范围划定、水利工程确权划界工作。依照法律法规，实行水域岸线统一登记，划定河湖管理范围、水利工程管理和保护范围，明确管理界线，设立界桩、管理和保护标志，促进河湖管理权责明确、监管有效。

第五，建立占用水域补偿制度。根据党的十八届三中全会 “实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”的要求，《意见》提出，要切实加强河湖水域保护，严格限制建设项目占用水域，防止现有水域面积衰减。建设项目确需占用水域的，要实行占用水域补偿制度，按照消除对水域功能的不利影响、等效替代的原则进行占用补偿。

第六，规范涉河建设项目和活动审批。严格执行法律法规规定的水工程建设规划同意书、涉河建设项目审查、河道采砂许可、洪水影响评价、入河排污口审批等制度，健全涉河建设项目审批公示制度，加强全过程监管，做到源头严防、过程严管。按照国务院加快转变政府职能的要求，简化行政审批。

第七，依法严禁涉河违法活动。为加强涉河活动管理，《意见》进一步强调在河湖管理范围内严禁法律法规明确的禁止性活动，禁止围湖造地，已经围垦的应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。同时，各地要做好河湖清障、退圩和保洁等日常管护工作，做到河湖畅通、堤岸整洁、水面清洁，改善河湖环境。

第八，强化日常巡查和检查。加强日常巡查是河湖管理的重要工作，《意见》要求各地建立河湖日常巡查责任制，确保日常巡查责任到位、人员到位，加大重要河湖、重点河段和重要时段的巡查密度和力度，对涉河湖违法违规行为和工程隐患早发现、早处理。

第九，严厉打击违法违规行为。《意见》要求全面加强对河湖非法采砂、涉河违法违规建设项目和活动的行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，针对违法现象严重的区域和水域要开展专项执法和集中整治行动，重大违法案件上一级水行政主管部门要挂牌督办、一查到底。同时，要建立政府主导、水利牵头、有关部门配合的联合执法机制，形成执法合力，切实维护良好的河湖管理秩序。

第十，加强河湖管理动态监控。为推进河湖管理现代化，《意见》提出，积极运用遥感、空间定位、卫星航片、视频监控等科技手段，对重点河湖、水域岸线、河道采砂进行动态监控，及时发现围垦河湖、侵占岸线、水域变化、非法采砂等情况。在此基础上，建立河湖管理动态监控信息公开制度，对违法违规项目信息及整改情况依法予以公布。

中国水利：落实河湖管理重点任务有哪些保障措施？

孙继昌：为确保河湖管理目标、任务的顺利实现，《意见》提出了五项保障措施：一是加强组织领导。落实责任主体，建立工作机制，强化监督检查，严格考核问责，抓好督办落实。二是提升管理能力。健全河湖管理机构，落实管理人员，加强职工教育培训，改进管理手段，强化作风建设，提升管理水平和依法行政能力。三是落实管护经费。各地要合理核算管护经费，拓宽经费渠道，稳定经费来源，逐步提高地方水利建设基金、河道工程修建维护管理费等用于河湖水利工程维修养护的比例。四是强化检查督导。各流域管理机构和各省级水行政主管部门要加强管辖范围内河湖管理工作的检查督导，按照“谁监管、谁负责”的原则，严格责任落实和责任追究。五是注重舆论宣传。加强河湖管理保护重要意义和相关法律法规制度的宣传，加大对违法案件的曝光力度，充分发挥新闻媒体监督与社会监督的作用，形成河湖管理保护的良好氛围。■

本刊报道组