关于构建最严格水资源管理考核公众参与机制的思考

孙 婷，李 昊

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

一、公众参与最严格水资源管理考核的必要性

公众参与 （Public Participation），是指具有共同利益或面临共同问题的社会群体，通过一定的程序或渠道，参与或影响政府公共政策和公共生活的一切活动的内部组织和运行制度。最严格水资源管理考核制度是落实最严格水资源管理制度“三条红线”“四项制度”的重要保障，同时也是政府绩效考核工作中的专项考核，如何使公众参与有效融入最严格水资源管理考核制度，对于构建更为公开、民主和透明的考核制度具有重要意义。

1.公众参与是最严格水资源管理民主化的体现

公众参与水资源管理是指公众通过一定途径参与水资源管理，如对水资源管理立法决策的建议、对水资源管理行政执法行为和结果的知情与监督等。通过公众参与水资源的管理，使得水资源开发、利用、节约和保护的过程更为公开和民主化，国家所出台的环境资源法规政策认可度提高从而得到更好的贯彻和执行。

从我国现有宪法、水法等水法规体系中可找到公众参与水资源管理的相关依据。如中发〔2011〕1号文件、国发〔2012〕3号文件明确提出要实行最严格的水资源管理制度，确立了“三条红线”“四项制度”，其中国发〔2012〕3号文件明确规定“健全政策法规和社会监督机制：……大力推进水资源管理科学决策和民主决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。”由此可见，我国现有的政策法规对公众参与最严格水资源管理的考核已经做出相应的原则性规定。

2.公众参与有利于“参与型”政府绩效考核制度的构建

最严格水资源管理责任与考核制度是我国政府绩效考核中的专项考核。 中发〔2011〕1 号文件、国发〔2012〕3号文件均明确要求要建立水资源管理责任和考核制度；要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系；对各地区水资源开发利用、结余保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。2013年1月，国务院办公厅出台了《实行最严格水资源管理制度考核办法》（以下简称 《考核办法》），对考核主体、考核对象、考核内容、考核程序、评分方法、结果使用等基本内容做出了原则性规定。至此，最严格水资源管理考核制度的顶层设计已基本完成，为顺利开展考核工作，需建立与《考核办法》配套的制度体系，如何将公众参与有效融入最严格水资源管理考核制度体系当中，对于有效发挥 “参与型绩效考核模式”的优势具有重要意义。

二、国内外相关制度借鉴

1.公众参与政府绩效考核的典型做法

（1）评估主体多元化

自2001年开始，美国衣阿华州开展了旨在提升政府绩效评估价值的“公众发起的绩效评估（CIPA）”项目，该项目创立了“公众评估小组”为评估主体，由市议会代表、行政管理者、公众代表（大多数成员）组成。公众代表来源比较广泛，如公众咨询委员会的成员、所在街区的代表、希望主动帮助政府改善公共服务的普通公众。福建省在推行综合效能建设中，吸纳了人大代表、政协委员、企业经营者、城镇和农村居民参与评估。评估主体的多元化、代表性和较大的样本容量，保障了评估的相对客观性和科学性。

（2）第三方担任评估的组织工作

在政府绩效考核开展的初期，评估工作多由政府自行组织实施。随着政府绩效管理的专业性不断增强，由第三方机构参与评估的做法也越来越多。美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并发布评估报告。同样的做法在我国也有案例。2004年，为促进非公有制经济的发展，甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效，并将对各市、州和省政府职能部门的绩效评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心 （学术性的非政府中介机构）具体负责组织实施，这是中国地方政府首次将政府绩效评估委托给第三方实施。这种做法的优势在于，政府仅作为绩效评估的对象，不参与评估的实施，评价结果可以及时向社会公布，最大程度保证了结果的公平性和透明度，评价结果也更易获得社会的认同。

（3）公众参与评估指标和评估范围的制定

美国衣阿华州的CIPA项目根据不同城市市民关注的不同特点分别选定了评估的范围，特别强调与公众切身利益和感受联系紧密的公共服务内容，作为评估主体的公众与政府、民间机构一起确定指标和评估范围，有效实现了三者之间的互动和沟通。青岛市于1999年开始实施目标责任制考核，在目标制定过程中，引入了服务对象、专家、人大代表等的审议程序，将市委、市政府的各项决策转化为具体的、可操作的绩效管理目标。这种做法使得公众可以深入了解政府工作内容、绩效指标的含义，极大提升了公众参与的深度和广度，从而避免了公众参与流于形式。

（4）公众参与评价的方式灵活多样

公众参与考核评价的方式多种多样，常见的有参与网络调查问卷、座谈等方式。杭州市作为全国政府绩效管理试点城市，确立了公众与政府双向互动的考评机制，在每年的综合考评中，有社会各界九大层面1.5万名公众参与，通过开通网上评议、社会评价专线电话、开展公共服务窗口评价和各类专项测评，形成了公众全面参与的评价机制，之后根据收集到的意见列出整改目标和措施，按照 “评价—整改—反馈—再评价—再整改—再反馈”的模式往前推进，从而形成方式灵活多样、改进持续有效的政府绩效评估模式。

2.公众参与水资源管理考核的典型做法

我国目前对省级政府开展的专项绩效考核主要有：省级政府耕地保护责任目标考核、省级政府防沙治沙目标责任制考核、主要污染物总量减排考核、单位GDP能耗考核、地方党政领导班子和领导干部综合考核等。在上述考核中，尚没有将公众参与明确纳入考核过程中的规定。

最严格水资源管理考核作为政府专项绩效考核，在国家层面，《考核办法》中对公众参与考核工作尚无明确规定；在地方层面，广东省出台了《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》（粤办函〔2012〕52号，以下简称 《广东省考核暂行办法》）和《广东省实行最严格水资源管理制度考核细则》（以下简称《广东省考核细则》，对广东省地级以上市政府实行最严格水资源管理制度情况进行考核。其中对公众参与考核工作作出了明确规定，这也是最严格水资源管理考核工作中首次吸纳公众参与机制的做法，创全国先例，其做法值得借鉴。

（1）考核内容包含公众满意度

《广东省考核暂行办法》规定考核内容为三大方面：水资源三条红线重要指标完成情况、相关配套政策及制度建设情况、公众对水资源管理节约和保护工作的满意度。

（2）公众评价在考核评分中占有一定权重

与考核内容相对应，各年度考核总分由指标考核、工作测评和公众评价三部分组成。各地级以上市考核总分=指标考核得分×60%+工作测评得分×30%+公众评价得分×10%，满分为100分，即公众评价在年度考核总分中所占权重为0.1。

（3）公众参与考核以网络问卷调查为主。

每年2月，广东省通过省政府门户网站开展网络问卷调查，针对上一年度的水资源管理重点任务和群众关心的水资源问题设计问卷，重点调查公众对所在地级以上市水资源管理、节约与保护等工作的满意程度。每张问卷共10道单项选择题，涉及用水总量管理、用水效率管理、水资源保护管理以及保障措施。总分100分，每题10分，不同选项对应的分值不同。每个地级市的有效问卷数量必须达到200份以上。

不难看出，广东省将公众满意度纳入最严格水资源管理制度考核的主要内容，并且通过公众评价的方式开展民主评议水资源管理工作，一定程度上提高了水资源管理决策的透明度和考核的公开性、民主性。

三、构建最严格水资源管理考核公众参与机制的设想

公众参与作为源于西方国家的一项制度，在我国政府绩效考核中的应用正在经历一个本土化的过程。对于这样一种舶来品，应分析其与我国最严格水资源管理考核制度的结合点，而非简单的照搬。

1.时机成熟时可在考核内容中增加公众满意度

截至目前，《实行最严格水资源管理制度考核办法》已经出台，该办法以全国31个省、自治区、直辖市人民政府为考核对象，考核内容为各省级人民政府最严格水资源管理制度目标完成情况、制度建设和措施落实情况。考虑到目前公众参与制度在我国尚处于探索阶段，《考核办法》未将公众满意度纳入考核内容，然而，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题正日益突出，并严重影响了公众的日常生产和生活，公众对当地节水、水环境保护的关注程度相比以往也有了一定程度的提高。因此，可以在接下来具体的考核制度建设中或者在后面几年的考核中，逐渐将公众对所在省水资源管理工作的满意程度体现在考核内容中，并在评分中占有一定比重，从而提高该项考核的民主性和透明度。

2.公众参与考核需以公众有效参与水资源管理为前提

为了避免公众参与最严格水资源管理考核制度流于形式，需要提高公众参与当地水资源管理工作的程度，将社会评价中“信息不对称”程度降到最低。只有在政府最大限度地公开相关的信息并使之被公众有效了解和获取，公众的评价才有意义，才能够发挥预期的效果，从而使公众面对 “您认为所在的省在推行水资源管理、节约与保护工作方面做得如何？”等此类问题时，能够最大程度保证答案的客观性和科学性。

因此，有必要加强各省最严格水资源管理工作中的公众参与制度的建设，如加强水政策法规立法的听证程序、扩大水行政主管部门的信息公开渠道、有效利用社区学校和媒体的宣传功能等。此外，在公众参与考核的评价阶段，也可以通过主动扩大信息公开的范围和渠道、随选票寄发水资源管理相关单位的职能职责说明等手段，让公众更多了解考核对象的基本情况和工作业绩。

3.采用科学合理的评价方法开展公众参与

最严格水资源管理考核以省级人民政府为考核对象，为保证评价结果的相对客观和合理，应当尽量扩大公众参与考核的样本数量，保证样本所在行政区域的均衡性，并合理分布样本的知识、年龄、性别、行业等要素。如考核对象为S省，则样本数量应当涉及S省的主要地级以上市，并且各地级市所分布的样本数应当一致。

在评价方法的选择上，目前最为常用的（网络）问卷调查方式具备操作方便、覆盖面广等特点，最为值得借鉴。在问卷题目的设计上，应当以客观型题目为主，题目应涵盖最严格水资源管理工作的基本内容（包含用水总量、用水效率、水功能区和保证措施四个方面），选项应尽量减少具有明显倾向性和导向性的表述。此外，可以增加一道主观型的题目，给社会公众的建言献计提供更为宽松的空间。在条件成熟的时候，可将公众测评委托给资质过硬的第三方机构进行组织实施，从而提高测评的科学性。

4.建立有效的公众意见反馈机制

公众参与考核的最本质意义体现为对政府行政行为的了解、监督和改进，其评估结果是否真正有效，关键看公众评估的结果能否被真正应用到奖惩相关部门和人员上。因此，建议公众评价的结果应当得到如实和及时的公布，并且相关部门应针对所公布的结果实施一定的整改。

四、结 语

建立最严格水资源管理考核的公众参与机制，最根本的是要正确理解和把握公众参与考核的本质和意义，不是单纯为了考核而考核，而是为了落实最严格水资源管理制度，进而形成政府与公众不断沟通与反馈的监督改进机制。

[1]伍彬.综合考评与绩效管理——杭州的实践和探索[M].北京：人民出版社，2012.