动物卫生行政处罚事先告知程序的履行

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（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

动物卫生行政处罚事先告知程序的履行

陈向武，孙敬秋

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

中图分类号：S851.33文献标识码：C文章编号：1005-944X（2014）08-0083-03

以案说法

编者按：近年来由于各级动物卫生行政主体加大动物卫生监督执法力度，违法案件查处率呈逐年上升趋势，但是动物卫生执法人员执法办案能力，尚不能满足监管执法的需求。根据农业部《全国官方兽医培训规划（2010—2014年）》的要求，本刊在“培训园地”栏目中开设“以案说法”版块，特委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心就行政处罚案件中主体的适格性1具体内容见《中国动物检疫》2013年第6期77-78页，浅析动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题；《中国动物检疫》2013年第7期81-82页，浅析动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格的问题。、证据的形式要件2具体内容见《中国动物检疫》2013年第8期83-85页，浅析动物卫生行政处罚中证据的形式要件。、法律适用的准确性3具体内容见《中国动物检疫》2013年第9期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中的法律适用。、程序的合法性4具体内容见《中国动物检疫》2013年第10期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中简易程序的适用；《中国动物检疫》2013年第11期85-88页，浅析动物卫生行政处罚中一般程序的适用。、一事不再罚原则的正确理解5具体内容见《中国动物检疫》2013年第12期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中一事不再罚原则的适用。、追诉时效的适用6具体内容见《中国动物检疫》2014年第1期86-87页，浅析追诉时效在动物卫生行政处罚中的适用。、不予处罚7具体内容见《中国动物检疫》2014年第2期86-87页，浅析不予处罚在动物卫生行政处罚中的适用。和从轻处罚8具体内容见《中国动物检疫》2014年第3期83-84页，浅析从轻处罚在动物卫生行政处罚中的适用。适用的情形等方面的问题以及吊销许可证的适用9具体内容见《中国动物检疫》2014年第5期85-86页，浅析吊销许可证在动物卫生行政处罚中的适用。等问题进行解读，此后“以案说法”将不断刊出。

为了指导官方兽医在实施行政处罚中正确履行事先告知义务，保障当事人依法享有的陈述、申辩及听证等程序性权利，本文通过“以案说法”的形式，就动物卫生行政处罚事先告知程序的适用问题进行分析，供执法人员参考。

【案情概述】

2009年2月23日，某市动物卫生监督所接到群众举报，称某养猪场将病死仔猪出售给外来收购人员，某市动物卫生监督所遂立案进行调查。执法人员到某养猪场查看了该猪场的疾病诊疗记录及病死猪无害化处理记录，并在该场兽医室查找到销售死猪的记录本，执法人员复印了销售记录，并制作了现场检查笔录。同时对养猪场负责人张某进行了询问，张某承认由于猪场近期发病仔猪较多，死猪数量增加，无法及时处理，在2009年2月23日出售给王某病死仔猪17头，经营所得340元，同时查明仔猪的市场价格为每头120元。执法人员根据张某提供的王某的联系方式，将王某收购的17头病死仔猪全部查获，并对王某立案调查，另案处理。2009年2月26日，某市动物卫生监督所认为，该养猪场出售病死仔猪的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第（五）项关于禁止经营病死动物的规定，依据《动物防疫法》第七十六条的规定，对该养猪场作出了没收违法所得340元；并处同类检疫合格动物货值金额两倍即4080元罚款的行政处罚决定。某养猪场在收到《行政处罚决定书》后，以某市动物卫生监督所行政处罚程序违法为由，向某市畜牧兽医局申请复议。某市畜牧兽医局经审查，认为某市动物卫生监督所在作出行政处罚时，既未告知某养猪场作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知某养猪场依法享有的陈述、申辩和听证的权利，违反法定程序，决定撤销某市动物卫生监督所作出的《行政处罚决定书》。

【以案说法】

本案主要涉及动物卫生行政处罚事先告知程序的履行问题。

行政处罚事先告知程序是《行政处罚法》确立的一项行政程序制度，是行政处罚遵循公开原则的具体体现。其目的在于，保障处于被管理地位且相对弱势的行政相对人的知情权，使其在行政执法机关作出最终处罚决定前，了解作出处罚决定的事实、理由和依据，并在获得知情权的基础上，行使陈述权和申辩权。对处罚较重的案件还享有听证权，从而使行政执法机关全面了解案情，避免因信息不对等可能产生的处罚不公现象，促进行政执法机关公正地行使行政处罚权。因而，《行政处罚法》第六条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权……。第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。同时，第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《农业行政处罚程序规定》第二十条、第四十二条根据《行政处罚法》也作出了相应的规定。

从上述规定可以看出，动物卫生行政处罚中履行事先告知程序的目的是为了保障行政相对人的陈述权和申辩权，以及对处罚较重的案件听证权。因此，正确履行事先告知程序包含以下两个步骤：

一是履行告知程序。根据《行政处罚法》第三十一条的规定，动物卫生行政处罚主体在作出行政处罚决定前，履行告知程序是动物卫生行政主体的法定义务。但是，在执法实践中仍有部分动物卫生行政主体在给予行政相对人行政处罚前，不履行法定的告知义务，导致动物卫生行政处罚不成立的现象时有发生。在动物卫生行政处罚中，动物卫生行政处罚主体的执法人员经过调查取证后，根据获得的行政相对人的违法事实和证据，向动物卫生行政处罚机关的负责人提出拟作出行政处罚的意见。动物卫生行政处罚机关的负责人经审查，认为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、给予违法行为人的处罚合法适当，签署同意意见。执法人员根据负责人的意见，制作《行政处罚事先告知书》。《行政处罚事先告知书》应该载明下列内容：违法行为人的违法事实及证据，违反的法律条文，拟作出行政处罚的种类、幅度及法律依据，告知违法行为人享有的陈述权和申辩权、对处罚较重的案件还应当告知其享有听证权以及违法行为人行使这些权利的法定期限和相应的法律后果，处罚机关的单位名称、印章、成文日期以及执法机关的联系方式等内容。《行政处罚事先告知书》制作完成后应当加章印章，并送达行政相对人。送达《行政处罚事先告知书》是履行事先告知程序的具体体现，也是判断动物卫生行政主体是否履行事先告知程序的重要标志。

二是听取行政相对人陈述和申辩或组织听证。根据《行政处罚法》第四十一条的规定，动物卫生行政主体及其执法人员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取行政相对人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立，但行政相对人放弃陈述或者申辩权利的除外。行政相对人对动物卫生行政主体拟作出的处罚决定进行陈述、申辩或申请听证是行政相对人的一项程序性权利，既为权利，行政相对人可以行使也可以放弃。行政相对人行使该项权利时，动物卫生行政主体必须充分认真听取，对行政相对人提出的事实、理由和证据，动物卫生行政主体应当进行调查复核，确定行政相对人陈述的真实性。如果行政相对人提出的事实、理由和证据成立，动物卫生行政主体应当依法采纳，不能对行政相对人的陈述和申辩置之不理，更不能拒绝行政相对人的陈述和申辩，否则也会导致行政处罚不成立。2012年9月，农业部修订发布了新的执法文书基本格式，在行政执法人员向当事人告知陈述权、申辩权或听证权后，动物卫生行政主体作出行政处罚决定之前，增加了一个法律文书，即《行政处罚决定审批表》，该法律文书主要体现对行政相对人陈述、申辩意见的处理情况。杜绝动物卫生行政主体在实施处罚中只“告”不“听”，而违反法定程序。因此，正确制作《行政处罚决定审批表》是履行事先告知程序中听取行政相对人陈述、申辩意见的具体体现，也是判断动物卫生行政主体是否全面履行事先告知程序的重要标志。

本案中，某市动物卫生监督所对某养猪场作出处罚决定之前，根据《行政处罚法》的规定，应当告知某养猪场作出行政处罚决定的违法事实和证据、拟给予行政处罚的法律依据、拟给予没收违法所得340元和并处罚款4080元的行政处罚以及养猪场享有陈述和申辩的权利以及陈述和申辩的期间等事项，罚款的数额符合听证条件的，还应当告知其有要求举行听证的权利。但某市动物卫生监督所未履行事先告知程序，就直接对某养猪场作出行政处罚决定，剥夺了法律赋予某养猪场的陈述权和申辩权，其作出的行政处罚决定因违反法定程序而不成立。某养猪场申请复议后，某市畜牧兽医局经审查，认为某市动物卫生监督所在作出行政处罚时，既未告知养猪场作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知养猪场依法享有的权利，其作出的行政处罚决定违反法定程序，因而作出撤销某市动物卫生监督所《行政处罚决定书》的复议决定是正确的。