湖州市南浔区农村土地综合整治工作推进的现状及对策

朱凤华

（浙江大学，浙江杭州 310058）

湖州市南浔区农村土地综合整治工作推进的现状及对策

朱凤华

（浙江大学，浙江杭州 310058）

阐述湖州市南浔区农村土地综合整治工作的基本情况、主要做法，分析存在的困难和问题，并对完善农村土地综合整治工作提出建议和对策。

农村土地综合整治；现状；对策：南浔

湖州市南浔区属上海都市圈和杭州都市圈的新兴城市，地处杭嘉湖平原北部，位于长三角沪苏杭中心，南连浙江省会杭州，北濒太湖，东接天堂苏州，隔湖与无锡相望，西北直达南京。区域面积716 km2，人口53.6万，其中农业人口26.63万，是全国高标准基本农田保护示范县之一，素有“丝绸之府、鱼米之乡、文化之帮”之称。2010年以来南浔区为破解整理、开发、建设之间的矛盾，4年间积极探索开展农村土地整治工作。

农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，整合各类涉农资金，采取综合措施，对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治。通过农村土地综合整治，实现“耕地占补平衡有良方。土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”的目标［1］。农村土地综合整治主要包含2方面内容：土地开发整理，即通过开展建设用地复垦、农田整理、土地开发等，增加耕地面积、提升耕地质量，落实最严格的耕地保护和节约用地制度；村镇建设，通过落实城乡建设用地增减挂钩制度，加快培育中心镇、中心村的建设，大力推进基础设施、公共服务设施建设和农村住房改造，促进农村适当集聚和生产生活方式改变。

1 基本情况

1.1 项目批准情况

自2010年以来，南浔区共有15个农村土地综合整治项目获得浙江省人民政府批准（其中2010年度1个，2012年度9个，2013年度3个，2014年度2个），涉及南浔、练市、菱湖、和孚、善琏、旧馆、千金等7个镇41个行政村，农户6 760户，人口24 594人，项目总规模达13 613.6 hm2，其中拆旧区面积315.0 hm2，建新安置区面积131.0 hm2，已取得城乡建设用地增减挂钩周转指标310.1 hm2。

1.2 项目进展情况

建新安置区进展情况。菱湖镇新庙里村农村土地综合整治项目已启动建设安置房298套（联排238套，公寓房60套）。其中128套联排已完工，可搬迁入住；92套联排已完成楼面3层建设；18套联排已完成基础设施建设；60套公寓房已启动桩基工程。南浔城南城乡发展一体化改革试验区，已完成浔中社区1期Ⅰ标段48幢588套13万m2安置房的建设，启动浔中社区1期Ⅱ标段26幢472套8万m2安置房建设。善琏镇车家兜村农村土地综合整治项目已完成1期15幢360套4.9万m2安置房的建设。练市镇建新村、旧馆镇祝良村、善琏镇含山村等农村土地综合整治项目已启动安置区项目建设。和孚镇新胜村农村土地综合整治项目已完成安置区土地征用，安置地块总体规划方案已编制，并落实了新村建设方案设计。

拆旧复垦区进展情况。目前已批准的15个农村土地综合整治项目中，1个项目已经完成省级复垦验收，复垦面积3.73 hm2；2个项目完成市级复垦验收，省级复垦待验收，复垦面积30.47 hm2；1个项目正在实施复垦；1个项目已启动复垦；其余项目在复垦方案编制或复垦方案评审中。

农村土地综合整治周转指标使用情况。南浔区共取得周转指标310.1 hm2用于建新安置区的周转指标131.0 hm2，占总数的42.2%，涉及南浔、练市、菱湖、善琏、和孚、旧馆等6个镇26个建新安置项目。用于挂钩的周转指标为179.1 hm2，占总数的57.8%，涉及全区9个镇和开发区81个项目。

2 主要做法

2.1 立足实际，及时出台相关政策

为扎实有序推进农村土地综合整治工作，通过外出考察学习，借鉴先进经验，结合本区实际，南浔区及时出台了3项农村土地综合整治相关政策。《南浔区农村土地整治“以奖代补”资金实施办法（试行）》，主要对资金的性质、筹集渠道、主要用途、奖励标准、资金拨付、资金审批、资金监管等方面作了具体明确。《南浔区农村土地整治项目节余指标管理暂行办法》，主要对农村土地综合整治节余指标的分配、使用和管理等方面作了明确规定。《南浔区农村土地综合整治农房搬迁若干政策意见（试行）》，主要对农村土地综合整治农房搬迁的建新标准、补助政策、房产政策、供地方式等方面作了明确规定。同时，各项目实施镇，借鉴周边地区结合本镇实际，及时制定出台了《农房搬迁安置补偿政策》《旧房腾空拆除过渡安置补偿政策》《农房搬迁安置建设实施细则》等相关政策，主要对农户搬迁安置、过渡安置补偿、农房建新标准等方面作了具体明确，加快推动了全区农村土地综合整治项目实施步伐。

2.2 统一思想，全面推进项目实施

南浔区按照“政府主导、国土搭台、部门协同、乡镇实施、农民参与”的工作机制，统一思想认识，切实履行各级各部门工作职责，全力推进农村土地综合整治项目实施。

建立区领导联系项目制度。实施项目分片负责制，分别由相关区领导分片联系全区农村土地综合整治项目，真正做到位置前移，切实做好项目督查和指导工作。整合各部门资源，综合施策。有效整合农办、建设、交通、农业、水利等各部门政策资源，使各部门涉农专项资金向农村土地综合整治项目倾斜，切实减轻项目资金压力，合力推进全区项目实施。建立项目现场指挥部。充分发挥各镇（开发区）的主体作用，每个项目都建立现场指挥部，党政主要领导亲自挂帅，分管领导具体负责，抽调专职工作人员，组建强有力的工作班子，全力以赴抓好农村土地综合整治项目建设。

2.3 筹措资金，切实保障项目推进

为保障农村土地综合整治项目顺利推进，南浔区千方百计筹措项目资金，并切实加强项目资金管理。

由区财政每年安排5 000万元工业平台建设专项资金结合全区农村土地综合整治项目统筹使用。根据《南浔区农村土地整治“以奖代补”资金实施办法（试行）》，按照项目实施进度，及时拨付项目资金，截至目前，市、区两级共拨付项目补助资金11 335万元，其中市级项目补助资金7 136万元，区级项目补助资金4 199万元。以南浔新农村投资公司为融资平台，通过项目包装，与建行、农行、农发银行等多家金融机构对接，目前，已到位融资资金4.28亿元。由区农村土地综合整治办公室牵头，以区政府名义形成《关于全区农村土地综合整治工作会议纪要》，明确农村土地综合整治资金由区财政负责实施监管，项目所在镇对项目资金实行专账管理，不得截留、借用和挪用，以切实保障项目资金专款专用。

2.4 突出重点，扎实推进项目实施

农村土地综合整治工作开展以来，南浔区紧紧围绕“项目区规划编制、建新区安置房建设、村庄建设用地复垦”3项重点任务，思想不松、力度不减，扎实推进农村土地综合整治项目实施，全力抓好农户签约、旧房拆除、新村建设、土地复垦等工作。

切实抓好农村土地综合整治项目区农户签约工作，全区已完成签约农户1 887户。全力抓好项目区旧房拆除工作，全区已完成旧农房拆除1 192户。扎实推进新村搬迁安置房建设进度，全区已启动安置房建设3 255套，建筑面积达70.3万m2。全力抓好项目区村庄建设用地复垦，全区已完成土地复垦47.9 hm2。

2.5 分类实施，多形式推进安置区建设

为顺利推进农村土地综合整治项目安置区建设，各项目实施镇借鉴周边县区安置区建设模式，结合自身实际，多形式推进项目安置区建设，主要有以下3种类型。

由项目实施镇、村统一规划、统一设计，统一配套、统一管理，并实行户型、间距、标高、颜色、门窗样式、屋面6个统一，由农户自身委托有资质的施工单位建设，项目实施镇、村统一委托有资质的监理单位监理，如菱湖镇新庙里村安置区建设模式。由项目实施镇、村统一规划、统一设计，统一配套、统一建设，统一管理，安置区农户抽签确定自身安置房具体位置，如南浔城南城乡发展一体化改革试验区，练市镇建新村等项目建设模式。由项目实施镇、村统一规划、统一设计，统一配套、统一管理，先建设一批样板安置房，而后由农户自身按照样板房的建设样式、建设标准，委托有资质的施工单位建设，如旧馆镇祝良村安置区建设模式。

2.6 强化考核，加快项目实施步伐

2012年以来，南浔区把农村土地综合整治工作纳入区委、区政府对各镇（开发区）重点工作量化考核内容，制定了考核办法和实施细则，实行了严格的考核制度，确保农村土地综合整治工作顺利推进。根据全区农村土地综合整治项目工作推进计划，由区农村土地综合整治办公室牵头，对各镇（开发区）确定的实施目标任务定期进行督查通报。区委、区政府主要领导多次专题听取工作进展情况汇报，专程实地督查并调研全区农村土地综合整治工作，分管领导不定时不定期现场督查指导农村土地综合整治工作，并对限期保质保量完成目标任务提出明确的要求，从而进一步加快了全区农村土地综合整治项目顺利推进。

3 困难与问题

3.1 资金缺口大

农村土地综合整治项目涉及安置区建设、农户搬迁、建设用地复垦，涉及面广，牵动性强，需要大量资金来运转，政府财政压力大［2-3］。通过项目实施，南浔区户均节余土地指标只有0.022 hm2，有的甚至更少。目前，资金来源主要是土地整治项目政策补助资金、农房改造补助资金，新农村建设资金、水利建设资金、农房改造资金、农村联网道路资金等专项资金整合到农村土地综合整治项目上来的还十分有限，来源与需求相差巨大。同时随着对地方政府融资平台的控制加强，向金融机构融资的难度也越来越大。

3.2 安置项目推进难

安置项目报批难。安置区开工建设报批手续繁杂，有建设施工的规划、审批、招投标等多个环节，整个手续办理时间需要半年以上。安置户型农户认同难。由于安置区总面积已经确定，只能采用更节约土地的房子户型，而农户普遍要求三开间联排甚至独栋别墅，且农户间经济基础不均衡。因此，部分项目的安置区建设推进状况不甚理想。土地流转、征收难。项目涉及的村集体土地普遍未全部流转，牵涉到自然村与自然村之间，农户与农户之间的土地调整，工作难度很大。而在征收集体土地时，由于临近乡镇、同乡镇不同行政村或前后期征收政策差别的影响，加上农户普遍期望较高，造成土地征收及房屋评估时，很难与农户达成一致。

3.3 人员编制不足

湖州市安吉县为推动农村土地综合整治工作专门成立有22人组成的机构，由县编委核定编制，并设定1位主任、4位兼职副主任。而南浔区农村土地综合整治办公室仅有3人，只能维持对上汇报情况，对下布置任务，不利于整个工作的开展。

4 对策和建议

4.1 明确目标任务

2014年是南浔区农村土地综合整治承前启后扎实推进的关键之年，为确保完成湖州市政府下达的农村土地综合整治73.3 hm2复垦任务，南浔区将按114 hm2复垦目标下达，2010年度批准的项目必须全面完成复垦任务，2012年度批准项目完成复垦面积的60%，2013年度批准项目完成复垦面积的30%。为完成上述任务，通过实施“3个一批”抓推进。复垦验收一批。重点抓好2个特高压项目的验收工作，确保7月完成省级综合验收，12月菱湖镇新庙里村全面完成土地复垦工作，并通过市级单体验收。建设实施一批。重点抓好即将到期的项目区内农户搬迁、旧房拆除、安置区农房建设工作，确保项目区内农户签约率达100%，旧房拆除率达60%以上，安置区建设率达80%以上。培育谋划一批，重点在已经创建成为魅力水乡（美丽乡村）示范村和将要创建魅力水乡（美丽乡村）示范村中，结合开展的农房集聚试点，为今后南浔区顺利开展农村土地综合整治做好准备。

4.2 强化组织领导

在推进农村土地综合整治过程中，加强区、镇、村三级领导，努力形成区镇联动，上下合力抓推进的格局。继续推行区领导分片联系项目制度，实行项目分片负责制［4-5］。充分发挥区级职能部门的作用，到乡镇、到项目、到现场进行实地指导，同时加强项目所在地的组织领导工作，镇主要领导挂帅，分管领导负责项目实施，村级班子全力以赴助推项目实施。整合资源，现场办公，各项目实施镇抽调机关干部和大学生村官，组建工作班子，驻项目现场办公，并对工作人员进行具体分工，明确工作职责及工作内容，确保责任真正落实到人［6］。

4.3 讲究方式方法

为加快农村土地综合整治项目的推进，紧盯安置区建设，多渠道筹措资金，不放松拆旧区复垦，主要做好3个方面的工作。倒排时间，推进安置区建设。抓好安置区建设是项目加速推进的前提条件，针对结顶、在建、拟建等3个安置房建设阶段，在确保工程质量的基础上，紧盯承建方，结顶的抓交付，在建的抓完工，拟建的抓启动，加快工程建设进度。挂图作战，推进拆旧区复垦。根据项目土地复垦方案，将年度需要拆除农户数、拆除的建筑面积、复垦任务数等统一标注上图，并将任务落实到具体的地块、具体的责任人，挂到项目现场、所在村、所在镇。多渠道筹措资金。各个项目在实施过程中普遍遇到资金缺口较大的问题，在镇、村自筹资金和加大融资力度的同时，进一步整合区级部门资源，尽可能地把资金向农村土地综合整治项目倾斜，为项目顺利推进做好资金保障。

4.4 严格工作考核

为加快全区农村土地综合整治项目实施步伐，确保项目顺利推进，2014年初南浔区制定了《南浔区2014年农村土地综合整治考核办法》，并将农村土地综合整治工作纳入区委、区政府对乡镇重点工作季度量化考核内容，每个季度对项目的农户签约、新村建设和建设用地复垦等方面工作进行量化考核，确保项目有序推进。同时，对涉及农村土地综合整治项目的农房拆除列入2014年区委、区政府对各乡镇的“三改一拆”工作，纳入每月、每季及年终考核，确保农村土地综合整治项目顺利实施。

［1］ 徐忠国.浙江省土地整治战略目标与分区探讨［J］.浙江农业科学，2014（6）：805-808.

［2］ 高向军，彭爱华，彭志宏，等.农村土地综合整治存在的问题及对策［J］.中国土地科学，2011，25（3）：4-8.

［3］ 陈文礼.关于农村土地综合整治的思考［J］.农业、农村、农民：下半月，2011（10）：25-26.

［4］ 张沛沛，梁明星，陈磊，等.县级土地整治规划环境影响评价研究［J］.浙江农业学报，2014，26（4）：1037-1041.

［5］ 王国敏，翟坤周，周庆元.我国农村土地综合整治面临的矛盾及化解对策［J］.理论视野，2013（8）：32-36.

［6］ 颜子斌，郑兴，舒紫芸.农村土地综合整治模式研究［J］.农村经济与科，2014（1）：29-30，66.

（责任编辑：张才德）

F 301.2

A

0528-9017（2014）11-1761-04

文献著录格式：朱凤华.湖州市南浔区农村土地综合整治工作推进的现状及对策［J］.浙江农业科学，2014（11）：1761-1764.

2014-09-15

朱凤华（1979-），男，浙江湖州人，大学本科，主要从事基层国土管理工作。E-mail：zhufenghua1021@tom.com。