环境群体事件：根源、遏制与杜绝

姚 圣，程娜，武杨若楠

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

在2012年短短四个月内，四川什邡、江苏启东和浙江宁波接连爆发了环境群体性事件，更为严重的是，此类事件正以29%的年增速困扰中国。环境群体事件已成为影响社会稳定的重要因素。因此，如何从根源上减少并消除环境群体事件是目前亟待解决的问题。

一、环境群体事件的根源：地方利益均衡与环境意识觉醒的冲突

对于如何遏制环境群体事件的发生，研究者给出了很多解决办法，诸如进行环境法规完善与社会影响评价等。这些办法在一定程度上能够缓和环境群体事件的集中发生，但无法从根本上消除环境群体事件。若要从根本上解决环境群体事件，必须要找到产生环境群体事件的根源。我国的环境群体事件与国外不同，有着特殊的制度背景。实际上，我国环境群体事件的发生是由于长期存在的地方利益均衡与公众环境意识的逐渐觉醒产生冲突所致。

(一)地方利益均衡

所谓地方利益均衡是指地方政府与部分被规制企业基于各自利益而达成的一种均衡状态。地方利益均衡是基于利益双方的共同需要建立起来的。在GDP的导向下，地方政府出于政治晋升的考虑，希望辖内企业能够获得更多的利润，往往倾向于放松对除发展经济之外其他方面的管制，包括环境规制。而对于辖内企业而言，追求利润最大化是企业的主要目标，往往不愿意投入过多环境方面的支出。基于此，地方政府与部分被规制企业往往达成一定的政治均衡(或称为政治默契)，这种政治均衡对均衡双方均有利，双方各取所需。但是，地方政府并不是与所有被规制的企业都会形成这样的政治均衡，一般对当地经济具有重要影响的企业更容易成为地方政府建立政治均衡的对象。所有权性质的不同，政治均衡的主动方也不一致。吴文锋等在研究具有政府背景高管与公司价值问题时也发现这个问题[1]。对于地方国有企业而言，与地方政府有着天然的政治联系，地方政府为了实现政治诉求，会作为主动一方，派遣具有政府背景的高管到地方国有企业以实现一定程度的掌控。而对于民营企业来说，不具备与地方政府的天然政治联系，为了获取与其他企业相同的待遇，往往会主动与地方政府建立起政治关系。无论双方谁是主动方，都会形成政治均衡的结果。这种政治均衡对地方政府与部分具有政治联系的被规制企业都有利，但对第三方则会造成极大的伤害，频发的环境群体事件便证明了这一点。实际上，受到伤害最深的是社会公众，在此政治均衡中他们既不是参与者，更不是受益者，但却是政治均衡后果的主要承担者。

(二)环境意识觉醒

国外公众的环境意识已经发展到了较高的环境参与程度。20世纪70年代以前，各国公众参与环境保护主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，群众性的环境保护运动基本处于松散状态，并未形成政治力量；20世纪70年代之后，公众参与的组织性增强，有的甚至形成了影响较大的政党，公众参与环境保护的领域越来越广[2]。相比较而言，我国公众环境意识的发展具有鲜明的转型经济特征。改革开放之后，发展经济一直是“永恒的”主题，把国民生产总值与人均国民收入的增长作为衡量发展的唯一标准，认为经济的快速增长必然带来社会和政治问题的解决，正如凯恩斯所说“有了经济就有一切”。在此背景之下，社会公众的行为也顺应了这样的潮流。在生活水平还处于较低层次的情况下，通过经济发展的成果来增加收入与提高生活水平是社会公众较为一致的追求。在这个阶段，我国的环境意识状况尽管已经有所提高，但未获得实质性进展，原因是环境问题并未超越经济问题而成为主要问题。2006年我国公众的环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分，没过及格线[3]。

随着社会公众生活水平的逐渐提高，“温饱”与“基本小康”已不再是社会公众的主要追求。在生活水平提高的同时，由工业化带来的负面效应逐渐引起了社会公众的足够重视。较之经济发展之前，同样是“生存”，却发生了质的改变。经济发展之前，温饱问题是生存问题的全部，但经济发展到一定程度，生存问题的内容已经转变为基本生存环境的破坏，包括被污染的水质、极端的天气与癌症的高发。人们发现，即使能够吃饱穿暖，但仍然难以保障生命的存在，因此，社会公众对生存环境的关心已达到了前所未有的高度。

(三)政治均衡与环境意识觉醒的冲突

地方政府与部分被规制企业建立起来的政治均衡在改革开放之初，的确拉动了地方经济发展，除了两个主体受益之外，社会公众也受益良多。因此在这个阶段，几乎未发生过重大环境群体事件。但经济发展到一定程度以后，社会公众受益出现边际效用递减的现象，环境问题引发的成本出现边际效用递增的趋势。但这种情况并不足以引发环境群体事件，还需要同时具备以下两个条件：

(1)收益与成本的不对等

在地方利益的政治均衡之下，受益的是政治均衡的双方主体，但相应的成本却不是由这两大主体对应承担的。环境恶化导致的成本，包括发生重大环境事件引发的巨额环境成本，在目前成本承担体制下，被规制企业只承担其中很少的一部分，大部分都是地方政府承担了。由于地方政府的资金来源都是税收，因此，归根到底这些成本都是由第三方社会公众承担了。从成本收益的角度看，社会公众在经济上并未得到相应的收益，但在成本上需要负担支出，而且在生存环境方面还需要忍受日益恶化的环境。在环境意识逐渐加强的情况下，中间潜藏的矛盾难以调和，随时都可能爆发并形成环境群体事件。

(2)环境事件解决渠道不通

在我国环境法规不健全的情况下，由环境事件引发的群体事件难以找到有效的诉求出口。实际上，在社会公众环境意识不断提高的情况下，地方政府与部分被规制企业仍然按照以前既有政治均衡的惯性运行，这样导致地方政府在既定法律框架下不愿意主动地去解决环境污染引发的解决诉求。因此，当重大污染发生之后，往往得不到地方政府的有效解决，这样就可能引发较为严重的环境群体事件。

二、环境群体事件的减少：环境业绩评价与民众参与的结合

对如何有效减少环境群体事件，现有的一些做法能够有效缓解环境群体事件所带来的影响，但无法从根本上有效地遏制此类事件的频繁地发生。根据以上的分析，需要从政治均衡主体与社会公众两个方面着手。一方面应打破地方政府与部分被规制企业建立的政治均衡；另一方面，在环境规制方面需要加强社会公众的参与和监督。两个方面需要“两手抓，两手都要硬”，缺一不可。但两个方面不能相互孤立来抓，需要基于同一个指导思想来进行设计。经济史的出发点必须是关键的生存问题，以及人类如何解决生存问题[4]。最初经济学的主要作用是如何有效地配置资源(包括人力资源)达到最大的产出来满足生存生活的需要。这个原理在当代同样有效，只不过同样的生存问题却发生了较大的变化，劳动力在温饱问题解决之后，再生产能力却因环境恶化出现了问题。对社会公众而言，在温饱问题解决的基础上，如何有效保障环境生存权是面临的主要问题。在政治均衡方面，打破政治均衡的方法是对均衡主体的一方地方政府进行严格环境考核，其考核的基础应体现“以人为本”，也应以保障社会公众的环境生存权作为环境业绩考核的基础。因此，促使环境群体事件减少的基本指导思想是保障社会民众的环境生存权。

(一)环境业绩评价

地方政府与部分具有政治关系的被规制企业建立的政治均衡并不是一成不变的，而是动态的。姚圣使用弹簧模型构建了三个均衡模型，分别是“未发生环境事件的政治均衡”、“发生环境事件后的政治均衡”与“长期均衡”模型。作者认为，政治关联像一根弹簧将地方政府与被规制企业联系在一起，未发生环境事件的情况下，地方政府放松管制，被规制企业同样放松环境控制。当两者距离逐步拉近的时候，到一定程度会发生环境事件，此时弹簧被压缩到最小。发生环境事件后，由于弹簧的弹力，地方政府与被规制企业之间的距离拉大，但一旦环境事件的影响消除之后，由于弹簧的拉力，当两者距离达到最大之后，两者之间的距离又被拉近。如此反复循环，从一个均衡逐渐变化达到另一个均衡。在这个过程中，部分是促进环境业绩的，也有部分是通过政治关联的缓冲作用破坏环境业绩的。但由于促进环境业绩的时间大大短于破坏环境业绩的时间，因此，经过多次循环下来，政治均衡总体对环境业绩产生了持续的负向影响[5]。

若打破政治均衡，可以从均衡双方主体中的任意一方着手，但最为直接的是从地方政府入手。原因包括两个方面：一方面，无论是地方国有企业还是私营企业，如果地方政府不具有获得政治关联的意图，那么政治均衡即可打破。另一方面，打破政治均衡的最有力主体来自于中央政府，而中央政府能够有效控制的主体也是地方政府。因此，打破政治均衡的主要力量来自于中央政府，主要着力点是地方政府。地方政府热衷于建立政治均衡的主要原因来自于做大GDP的需要，在“政治锦标赛”体制下，最大化GDP成为各级地方政府的主要目标，因此，如从中央政府考核地方政府的内容方面考虑，在地方政府业绩评价体系中加入环境业绩评价指标是有效的解决途径之一。现有文献对此已经进行了较为深入的研究，主要有两种设计模式。一是在经济业绩评价指标中加入若干环境业绩指标，且环境业绩指标相对较少，主流评价指标还是以经济业绩评价为主。二是独立于经济业绩评价指标体系之外，专门建立环境业绩评价体系，构建相对全面的环境业绩指标。如王金南等从环境与健康、生态系统活力与经济可持续性三个方面构建了35个环境业绩评价指标[6]。对地方政府业绩评价增加环境业绩评价充分体现对环境业绩的重视，但同时也存在一定问题。一是缺少一个中心的指导思想。由于环境业绩的评价指标繁多，现有文献都努力从理论进行规范分析，从而得到相应的评价指标，但文献之间指标的差异较大，让使用者无所适从。二是没有明确的评价目的。进行环境业绩评价主要是为谁服务，怎样评价才能彻底解决环境群体事件，进而改善环境业绩？这些问题都未得到回答，以至于这些评价指标也可能沦为地方政府较为方便的操纵指标。因此，在肯定加入环境业绩评价指标做法的同时，必须考虑如何有效地设计环境业绩评价指标。

一方面，环境业绩指标的设计应以体现保障社会公众的环境生存权为指导思想。2012年，德国汉堡未来学家霍斯特·奥帕斯沃斯基提出了一个新的模式，打算建立一个新的“国家富裕指数”。他与市场研究机构益普索(Ipsos)一道，对2000个德国公民进行了问卷调查。提出的问题是：“对他们来说，富足意味着什么？”结果是：在经济危机时期，人们将安全感视为衡量生活富足的首要标准。对他们来说，有安全感就意味着生活富足。也就是说人们认为无生存风险比安逸或者奢华的生活更重要。经济的发展应该能够帮助我们实现比至今为止更好的生活，但现实情况却正好相反[7]。因此，环境业绩指标的设计应当从环境生存权的存量保障与增量保障两个方面进行设计。具体设计时应与传统的环境业绩指标区别开来，并有借鉴地吸收到现有环境业绩评价体系中来。

另一方面，对地方政府业绩考核应兼顾经济业绩与环境业绩。在经济业绩与环境业绩评价指标的基础上，应分别确定一个指数，然后计算出一个综合指数，即环境业绩指数/经济业绩指数。

(二)社会公众参与

解决环境群体事件的另一方面是社会公众参与问题。在打破政治均衡的基础上，能够有效监督并促进环境改善的主体是社会公众，因为他们是环境恶化的直接受害者，最有动力去监督并促进政府的环境规制工作。环保部副部长潘岳认为，解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众[8]10-12。但是目前社会公众参与环境保护只是流于形式，难以起到预期的作用。其原因主要在于GDP压倒性的重要性大大减弱了社会公众在环境问题上的影响力，并未得到政府的足够重视。近年来，在环境事件识别与处理方面，代表着社会公众力量的新闻媒体起到了越来越重要的作用，使得社会公众的力量充分显现出来。社会公众参与环境保护的途径一般包括：参与环境问题决策、监督环境政策的实施与进行环境案件诉讼。若要把社会公众参与的效果达到最大化，除了建立较为完善的环境业绩评价指标体系之外，还需要政府在以下三个方面进行改进与加强。

1.建立完善的环境决策社会公众参与机制

实际上，1979年的《环境保护法》与2003年的《环境影响评价法》都明确规定了社会公众参与环境决策的权利。其中《环境影响评价法》规定，政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，举行论证会、听证会，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但由于社会公众数量较为庞大且分散，组织起来较为困难，因此，需要由政府牵头建立起社会公众组织，明确组织的使命、权利与参与环境决策流程。对社会公众组织主要领导成员的确定需要由公众直接选举，并制定相应的章程，不隶属于任何机构，独立开展工作。

2.建立及时的环境信息披露机制

环境信息披露被认为是一种全新的环境管理手段，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。1998年，来自欧洲和中亚的35个国家签署了“奥胡斯公约”，其核心内容就是强调公众的环境信息知情权[9]。在环境信息披露方面，我国政府也做了一定努力，诸如公布环境公报、大江大河水质状况、城市空气质量等。但我国环境信息披露还存在很大的问题，无法给社会公众提供及时的信息参考。紫金矿业事件瞒报9天，山西苯胺事件瞒报5天，这些事情都充分说明了问题。归结下来，我国环境信息披露存在以下两个方面的问题：

(1)披露内容不全面

目前，政府对外披露的环境信息是总括的信息，没有详细的信息。如地方政府对外披露的信息包括排放固体废弃物、废水与废气总量，但究竟这些数量的废弃物是由哪些企业排放的，每个企业具体排放数量并不对外披露。这样总计的信息让社会公众只能有总计变化的感觉，但并不知道到底是哪些企业导致了环境质量的变化，也无法进行监督。除此之外，一些重要环境事项并不在披露之列，只有发生了重大环境事件之后才进行补充披露，而这些重要环境事项恰恰是社会公众进行环境事项监督的重要参照。

(2)披露不及时

环境信息披露滞后一直是我国环境信息披露存在的重大问题之一。除了进行日常性披露之外，几乎没有其他环境信息披露。对于影响环境质量的重大事项，往往延迟披露或者瞒报，直至难以隐瞒才进行详细披露。

解决以上问题的关键在于地方政府对社会公众环境知情权的充分重视，转变思想。这需要建立在环境业绩评价的基础上才能得以解决。

3.建立通畅的环境案件诉讼机制

社会公众的日常监督是防止重大环境事件的重要预防措施，而建立良好的环境案件诉讼通道是解决环境群体事件的重要保障。重大环境群体事件的发生都是在环境事件预防不利的情况下，没有通畅的诉讼通道所致。由于我国环境法律不健全，而且环境案件涉及管理部门较多，往往出现投诉无门的情况，所以一般会将环境事件的影响扩大化以换取全社会的关注，进而得到有效的解决。但如果所有的环境案件都依靠这样方式解决，其效率会非常低，社会成本也会较大，而且也不可能都这样进行解决。因此，环境案件集中在一个部门管理，保持通畅的环境案件诉讼机制有利于社会公众的环境生存权利益诉求。

三、环境群体事件的杜绝：生态文明建设

地方政府的环境业绩评价与社会公众参与环境治理是短期内控制环境群体事件频发的有效措施，其假设前提是地方的传统高污染产业无法在短期内关闭，当地经济还依靠这些传统产业。但从长远看，要从根源上杜绝环境群体事件的发生，需要在国家大政方针上做出战略性转变，实现生态文明。所谓生态文明，是人类文明的一种形式。它以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点。这种文明观强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共存共荣。这种文明观同以往的农业文明、工业文明具有相同点，那就是它们都主张在改造自然的过程中发展物质生产力，不断提高人的物质生活水平。十八大报告中指出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。十八届三中全会同样提出，建设生态文明，“必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“加快生态文明制度建设”与“划定生态保护红线”。本文认为进行生态文明建设是彻底解决环境群体事件，从根本上解决环境问题的措施。原因包括以下三个方面：

(1)通过转变经济发展方式，切断地方政府与被规制企业之间的政治均衡。建设生态文明的重点任务之一是加快转变经济发展方式，大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，培育壮大节能环保产业，形成资源节约、环境友好的产业结构、生产方式和消费模式[10]。转变经济增长方式意味着大多数高污染企业将被叫停，即传统的高污染、高能耗企业都将会被关停并转，这些企业都是拉动地方GDP的主要动力。在转变经济发展方式的背景下，除了高污染的企业并关闭之外，具有污染倾向的企业也会收敛其“机会主义行为”，这样地方政府与被规制企业建立政治均衡的动力就不存在，能够彻底打破已经建立的政治均衡。一般说来，在政治均衡建立的最初阶段，其主动一方往往是企业，但如果企业发现地方政府无建立政治均衡的动力，这样，企业就不会有动力去建立政治均衡。因此，在转变经济发展方式的大背景下，政治均衡往往难以建立起来。

(2)通过建立正确的政绩观，政治均衡失去了存在的土壤。生态文明建设就是要反对唯GDP主义，反对“一俊遮百丑”，以民为本，注重提高群众整体生活质量、人民幸福感，这样就颠覆了传统政绩观。传统政绩观以GDP为上，一切都给GDP让路，也就导致了政治均衡的产生。生态文明建设要求除了评价地方的GDP之外，还要对地方的环境业绩进行评价，使得两者协调发展。在这样政绩评价体系下，地方政府官员，特别是“一把手”，必须均衡考虑经济业绩与环境业绩，这样就不会有足够的动力去接受来自于企业建立政治均衡的要求，政治均衡失去了存在的土壤，其负面效应就可以被有效地避免了。

(3)构建有利于建设生态文明的政策法规和体制机制，切实保护社会公众的生存权。生态文明建设要求更加注重保障和改善民生，着力解决损害群众健康的突出环境问题[8]10-12。并构建有利于建设生态文明的政策法规和体制机制，切实保护社会公众的生存权。生态文明要求以人(民)为本，人是发展的根本目的，也是发展的根本动力，一切为了人，一切依靠人，二者的统一构成以人为本的完整内容。政治均衡的最大负面影响就是损害了广大民众的生存权，因此，“以人为本”的生态文明建设不仅能够有效地阻断政治均衡，而且能够将民生纳入到环境保护的基本要点，切实解决社会公众的生存权保障问题。

四、结论

环境群体事件是环境问题不能得到有效解决、矛盾激化形成的一种暴力事件，对社会负面影响极大。本文从打破地方政府与被规制企业的政治均衡和社会公众参与的角度探讨了如何在短期内减少环境群体事件的方法，并提出只有切实进行生态文明建设才能彻底解决环境群体事件。由于政治均衡建立的主体是地方政府与企业，需要从这两个主体考虑消除环境群体事件的应对措施。同时，政治均衡的打破受到时间的限制，还需要从短期与长期的时间段来考虑消除环境群体事件的对策。

(1)短期内应切断政治均衡建立的路径。在短期内，对企业而言，应限制并消除企业与地方政府建立政治关系的路径，如限制企业具有政治背景的高管人数。一方面，限制政府官员或者退休官员到企业担任独立董事或者顾问。聘请政府官员或者退休官员到企业任职是与地方政府建立政治关系最常用的方式，如能有效控制则能获得良好的控制效果。2013年10月30日中组部印发了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》，提出凡按规定经批准在企业兼职的党政领导干部，不得在企业领取薪酬、奖金、津贴等报酬，不得获取股权和其他额外利益；兼职不得超过1个；连任不超过两届；兼职的任职年龄界限为70周岁 。虽然对政府官员到企业任职或兼职的处理不能一刀切，但政府官员或退休官员到企业任职的负面影响已经引起了广泛的关注，除了限制之外，未来还需要对政府官员到企业任职进行禁止。另一方面，对人大、政协委员的遴选进行严格限制。吸收企业人员成为人大、政协委员是提高政府决策等相关能力的一种良好途径，但如果在过程中把关不严，其负面效果非常明显。因此，应限制人大、政协委员中企业高管的人数，并对遴选过程进行严格把关。

而对地方政府而言，应建立起相对完善的以保障社会公众环境生存权为中心的地方环境业绩评价，来有效控制环境群体事件的发生。彻底消除地方政府建立政治关联的动机，就需要改变唯GDP的单一考核标准，需要对地方政府的环境业绩也一并进行考核。现有文献对地方政府的环境业绩评价体系已经进行了一定的探索性的研究，但这些探索性研究设计的评价指标各不相同，其根本原因在于缺乏统一的指导思想。实际上，对于地方环境业绩评价的目标应是保障居民的生存权。主要原因在于：一方面，人的最基本权利就是生存权。目前在温饱问题已经解决的情况下，环境状况恶化已经成为危及人们生存权的最大敌人；另一方面，地方运营过程中承担最终风险的是民众，因此，如何保障社会民众的基本生存权应成为设计地方政府环境业绩评价指标的总体指导思想，同时也是地方政府环境业绩评价的主要目标。

(2)从长远看，应转变经济发展方式，建立生态文明。短期内切断政治均衡建立的路径是在现阶段减少环境群体事件发生数量的应对措施。若要从根本上消除环境群体事件，从长远看，需要转变地方经济增长方式，大力发展绿色经济，打破地方政府与被规制企业的政治均衡，建立生态文明，切实保护社会公众的环境生存权。在此过程中，政府应起主导作用，特别是中央政府，应加快建立起建立生态文明制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。

参考文献：

[1] 吴文锋，吴冲锋，刘晓薇.中国民营上市公司高管的政府背景与公司价值[J].经济研究，2008(7)：130-141.

[2] 孔德新.环境社会学[M].合肥：合肥工业大学出版社，2009.

[3] 吴丽娟，金红艳.中国环境意识发展的组织性障碍与对策[J].大连民族学院学报，2008(3)：120-122.

[4] 海尔布罗纳，米尔博格.经济社会的起源[M].李陈华,许敏兰,译.上海：格致出版社，上海人民出版社，2010.

[5] 姚圣.政治缓冲与环境规制效应[J].财经论丛，2012(1)：84-90.

[6] 王金南，曹东，曹颖.环境绩效评估:考量地方环保实绩[J].环境保护，2009(16)：23-24.

[7] 饶博.用国家富裕指数代替GDP[N].经济参考报,2013-02-26.

[8] 李德超.民众参与，堵截“特殊利益勾结”[J].记者观察(下半月), 2007(6).

[9] 周生贤.中国特色生态文明建设的理论创新和实践[J].环境经济，2012(10)：8-10.

[10] 潘岳.环境保护与公众参与[J].绿叶，2004(4)：22-23.