集体林区商品林采伐管理制度改革的系统分析及策略

邓华锋，陈仪全

（1. 北京林业大学 省部共建森林培育与保护教育部重点实验室, 北京100083；2. 福建省永安市林业局, 福建 永安366000）

集体林区商品林采伐管理制度改革的系统分析及策略

邓华锋1，陈仪全2

（1. 北京林业大学 省部共建森林培育与保护教育部重点实验室, 北京100083；2. 福建省永安市林业局, 福建 永安366000）

集体林权制度改革后，一些集体林区县市开始试点探索商品林采伐管理制度改革，包括实施按小班面积控制采伐、规范采伐指标分配、实行简易伐区调查设计、简化办证程序等措施。在对一些县市试点改革成效和问题进行系统分析的基础上，提出了进一步深化集体林区商品林采伐管理制度改革的建议，如，（1）实施有弹性的采伐量管理；（2）强化伐区调查设计；（3）加强天然商品林的采伐管理；（4）探索具激励性的林业税费征收管理办法。

商品林；采伐管理；面积控制；森林经营方案

集体林权制度改革确立了集体林区以家庭承包经营为主多种森林经营组织形式并存的森林经营制度。以蓄积、材积双向控制为主要特征的集体林区商品林采伐管理，由于管理程序复杂繁锁、技术上难以掌控、计划经济色彩浓厚、管理成本高以及对经营自主权的不利影响等备受诟病[1-3]。基于此，包括福建省永安市在内的一些集体林区县市在积极推进集体林权制度改革的同时，自2004年开始相继开展森林采伐管理制度改革的试点探索，主要目标是改革现有的商品林采伐管理制度，使之与市场经济更加适应，与家庭承包经营制度相适应，促进林地生产力的提高和农民收入的增长。本研究对近年集体林区商品林采伐管理制度的试点改革进行分析和评价，并提出进一步推进改革的建议。

1 集体林区商品林采伐管理制度改革探索

1.1 人工林实施按小班面积控制采伐

人工林实行按面积控制采伐，并以小班为采伐管理的最小单位，以此突破传统的采伐限额蓄积、材积双向控制的管理办法。只要在采伐许可证批准的四至范围内采伐的林木，即或实际采伐出材量超出允许误差，均为凭证采伐，并按小班范围内实际采伐出材量推算蓄积，核减采伐限额指标。这样，避免了材积控制法因人为和数表因素造成的实际采伐量与计算量的出入或树木材种误差等带来的诸多问题。

1.2 规范采伐指标分配

一直以来，采伐指标分配不仅是极为敏感的话题，而且对用材林资源的结构及布局有较大影响。为此，一些县市探索了如下做法。一是对已编制森林经营方案的森林经营单位实行采伐指标单列，以经审批的森林经营方案所确定的合理采伐量为核定的森林采伐限额。二是改变往年以蓄积、材积指标逐级分解的做法，将全县（市）采伐蓄积控制指标中人工商品林部分转化为采伐面积控制指标。三是各乡镇（街道）采伐指标，除编案单位外，按照用材林消耗量低于生长量原则测算核定采伐限额量，遵循“份额分配、小班排序、三级公示”的规则进行林木采伐指标分配和使用管理。具体而言，以各乡镇可伐森林资源占全县（市）可伐森林资源份额比例测算得出采伐量，再分树种、起源，以小班为单位，按林木年龄大小排序，由计算机采伐指标分配系统直接分配给林权所有者，作为预定采伐量。其中，人工林采伐指标优先满足。采伐指标分配情况在县、乡、村进行公示。

1.3 实行简易伐区调查设计

人工商品林实行按小班面积控制采伐后，对皆伐伐区，伐区调查设计重点是面积和伐区周界的确定。林权所有者依据林权证标注的位置图到现场标出伐区明显界线后，自行聘请有资质的伐区调查设计单位开展伐区调查设计，主要包括调绘伐区图，标记伐区周界，测算伐区面积，必要时进行伐区蓄积调查。在伐区设计时，根据立地状况及林主要求规划造林、更新树种和更新方式。设计的伐区面积作为办理采伐许可证的依据。

对间伐地块，除调绘地块面积外，还要按不同培育目标设计伐后合理保留株数，从主要管林木转变为主要管保留的森林状态。

1.4 简化办证程序

自留山、非规划林地种植的林木（珍贵树种除外）及抚育间伐的采伐审批与发证权限下放到所在乡镇林业站。其余类型的林木采伐由林权所有者凭提交的《商品林林木采伐申请书》、林权证及伐区图经所在辖区乡镇林业站审核（林地承包经营期内不再通过村委审核），审核通过后到县市林业局申请办理林木采伐许可证。林木采伐许可证“采伐数量”因子栏按最新森林资源档案记载的树种及蓄积量，抚育间伐的采伐许可证备注栏填写伐后合理保留株数及抚育间伐要求。

2 商品林采伐管理制度改革试点成效

2.1 推进了森林经营方案的编制

由于对森林经营方案编制单位执行采伐限制指标单列，一些县市进一步引导和促进各经营实体编制森林经营方案，并规定管理规范的林业企业（如国有林场和国有林业企业）编制详细的森林经营方案，采伐量控制以材积控制法为主，有一定规模的森林经营组织或实体（如合作林场、林业专业合作社等）或乡镇、村编制简易森林经营方案，采伐量控制以面积控制法为主。

2.2 促进了林地集约经营与林农增收

材积控制法和面积控制法均是森林收获调整的经典方法。按面积控制采伐及以小班为采伐管理单元，保持了小班的完整性，方便了林农的经营管理，避免伐区过于分散、小班碎化等带来的采伐与营林成本增加等规模不经济问题。林主一方面可根据自身经济状况和期望加强营林环节的投入，另一方面无须再担心因采伐指标不够而无法采伐一个完整小班，也可以放心按照市场需求进行合理造材，充分利用伐区剩余物，提高单位面积收益。

2.3 进一步落实了森林经营单位及林农的经营自主权

编案单位采伐指标单列以及“林木采伐指标分配管理系统”软件的应用，有效地规范了林木指标分配。采伐指标根据明确规则落实到小班地块并予公示，较好地解决了采伐指标分配难、分配不公的问题。这有利于森林经营单位自主经营，林农依遴选条件，很容易预知自己何处山场何时可以采伐、采伐面积及采伐量为多少，并根据市场需求对森林经营活动进行自主决策。

3 商品林采伐管理制度改革试点问题诊断

3.1 商品林采伐管理制度改革的目标取向问题

从本质上来讲，若森林经营单位或林主能自愿地按照森林可持续性原则开展森林经营活动，政府部门无必要建立相应的机构和制度对商品林采伐实施管控。森林经营者按照森林经营计划进行主伐、间伐或补充主伐，不仅在于获取产品收益，也是建立理想森林结构的重要手段。由于各种原因，部分森林经营单位和林主偏离森林可持续经营实践，这特别体现在采伐、更新和抚育环节。因此，许多国家和地方建立相应的规章以加强对森林采伐的管理。当前的问题，关键在于商品林采伐管理制度的目标取向，是以控制采伐量为目标而不是以促进森林可持续经营为目标，不能通过森林收获调整改进森林结构、布局，缺乏有效的激励机制提高林地生产力。商品林采伐管理制度改革必须紧密结合森林经营计划体系的建立和运行。

3.2 森林经营方案编制与执行问题

集体林权制度改革后，经营主体发生了很大变化，虽然涌现了大量林业合作社，但规模偏小，地块分散，如福建省永安市森林经营方案编制涉及编案单位近300个，加之对如何编制集体林森林经营方案缺乏经验和人才，以及一些编案单位对编案兴趣不大，在试点改革中森林经营方案编制工作进展缓慢。其次，森林经营方案究竟应如何编制，如何与国家森林采伐限额管理制度对接，以及如何在全县（市）形成统一的森林经营计划体系等缺乏系统思考。再就是一些编案单位只是出于得到采伐指标单列等政策上的倾斜而编案，并未真正按森林经营方案开展森林经营活动。

3.3 伐区设计及伐区管理问题

为简化伐区调查设计，只对伐区面积进行确定，以及对伐区进行准确定界，伐区设计未设计蓄积和出材，因而在填写和发放采伐证时，树种及蓄积等只能参考森林资源档案更新的数据，实施中出现：伐区实际采伐树种同森林资源档案记载不符；人工珍贵树种未能按审批权限报批；伐区实际出材数量难控制，伐区监管难，特别是相邻伐区或分布在同一条集材道上的伐区，容易串材混材；木材运输数量较难掌握；林业经费难于征收；对于林业企业，不进行伐区作业设计调查，难以开展成本核算等。伐区管理在一些改革试点中过于强调伐前、伐中和伐后全过程经营者自主管理，虽然可减少林业部门监督成本及为自身免除部分责任，但增加了本可在伐前避免的对森林产生不可逆转损害的风险。

3.4 天然商品林的采伐管理问题

天然商品林一般仍按原森林采伐管理有关规定执行，即以阔叶树为优势树种的天然林不得进行皆伐，不得将其转变为人工林，以针叶树种为优势的天然林除特殊地段（如坡度35°以上或有珍贵树种分布）的森林外则无此限制。鉴于天然林的重要性，当前的政策需进一步完善，需要更多的技术支持和服务，保护和维持日愈减少的天然林。

4 进一步推进集体林区商品林采伐管理制度改革的系统思考

4.1 建立以森林经营计划体系为基础的森林采伐管理新机制

森林采伐管理新机制应以森林经营计划体系为基础。该计划体系以区域（市、县）森林经营战略规划为总领，在森林经营战略规划的各项森林经营指标控制下，进一步引导各森林经营单位编制森林经营方案。区域森林经营战略规划及森林经营方案确定各自等级水平的森林经营总目标，包括森林覆盖率、活立木总蓄积量、森林年采伐蓄积量等总体目标[5]。重点乡镇应作为编案单位纳入森林经营计划体系。

县市森林采伐限额指标应作为约束性指标纳入森林经营战略规划和森林经营方案的采伐计划中，使森林采伐即有量的控制，也有空间和时间上的合理安排，使之成为合理组织森林经营、科学管理森林资源的重要部分。方案经批准后，各经营主体按森林经营方案实施，林业部门定期对方案执行情况进行监督检查，推进基于森林经营方案的森林采伐管理。

区域森林经营战略规划及各森林经营单位森林经营方案，每五年应根据变化的森林采伐限额，以补充文件形式对采伐计划及相关计划进行部分修订。

4.2 优化人工商品林采伐管理过程

在建立较完善的森林经营计划体系后，商品林采伐管理应进一步简化采伐审批程序和内容，由管林木采伐审批向重点管伐区验收以及确保林地和森林恢复转变，使林主有更充分的经营自主权。

（1）实施有弹性的采伐量管理

简化森林采伐类型，由分项限额转变为总量控制，即归结为一个采伐指标，其中人工林主要以面积为限额实行五年总控。即编案单位或乡镇、村以5年为分期进行采伐量总控，分期内年采伐量最高允许为年平均采伐量的2倍。在分期指标不突破的前提下，可根据市场需求灵活选取符合主伐年龄等规定要求的采伐地块。采伐限额核查由核查蓄积量转变为以核查面积为主。抚育间伐应不纳入采伐限额控制。

（2）强化伐区调查设计

伐区调查设计是对采伐伐区按项目形式管理的关键环节。良好的伐区调查设计有利于采伐、集材、更新、抚育和环境保护。因此，集体林区的伐区调查设计不应弱化，有条件的地方更应强化，即使人工商品林实施按面积控制采伐亦不应削弱其作用。要加强伐区调查设计队伍的建设，提高伐区调查设计标准和质量，并对伐区调查设计成果进行有效监督。

（3）简化审批环节和内容

县市林业部门应简政放权，精简手续。人工商品林的采伐、设计的审核、审批权限可下放给乡镇林业站，实行林权审核、伐区设计、规费征缴和审批发证等“一站式”服务。林主或经营者需要采伐林木的，依森林经营方案的采伐计划安排或符合条件的小班档案材料、林权证等向所在乡镇林业站申请和审批。森林资源档案数据属前期调查差错的，由具有资质的森林调查员核实后，实时更新森林资源档案，核发采伐许可证。商品林的抚育间伐除应遵循最低保留株数外，林主及经营者可自主确定抚育间伐的时间、方式。有规模的森林经营单位的采伐及天然林的采伐由县级林业主管部门审批发证。

（4）坚持伐前拨交、伐后验收

与人工商品林实行按面积控制采伐等面向市场的森林采伐管理制度改革相适应，林政管理重心应按照“简便、高效”的原则，强化伐前的伐区拨交和伐后的伐区验收，及时为采伐更新提供指导服务。其中主伐伐区重点验收伐区四至，择伐伐区验收四至和伐后保留的森林状态，抚育间伐伐区验收保留的林分状态（如保留的目的树种、株数及均匀度），确保不越界采伐、伐区木材不外流以及未将伐区外木材充入伐区中。验收合格后签发采伐作业质量验收证明，按现场核实的伐区木材生产数量定量签发木材检验通知单。只要在采伐许可证批准的四至范围内采伐的所有林木均为凭证采伐木，这些林木及采伐剩余物均准予办理木材运输手续。

4.3 加强天然商品林的采伐管理

与人工商品林不同，由于天然林愈加稀缺以及天然林在生物多样性保护及人类福利保障方面的重要贡献，林业部门应加强对天然商品林的科学管理，以促进天然林可持续经营。一是应明确天然林虽是生产性森林，但不允许转化为人工林；二是对天然商品林根据其退化程度或所处演替阶段进行分类管理，确定相应的经营及恢复措施。三是鉴于天然林经营的复杂性，林业部门应加强对天然商品林的伐前、伐中和伐后管理，特别应加强专业的作业设计和施工现场指导和监督，分类别建立天然商品林经营示范林。

4.4 探索具激励性的林业税费征收管理办法

当前按收获量征税是对木材生产最无激励性的方法[6]，按面积征收增产不增赋，能有效激励林农集约经营，以努力提高单位林地面积木材产量，从而避免林地经营好坏一个样。当前应探索根据林地生产力价值按面积征收林业规费的办法。对于给定土地，按林地生产力价值征税，其税值大小取决于林地生产潜力，与林木蓄积量无关，因而对林地集约经营不会造成不利影响。一旦立地质量分级完成，其征管费用也低于按收获量征税。此外，还应考虑分树种或森林类型测算林业规费的征收标准，鼓励发展针阔混交林及乡土阔叶树种。

[1] 欧阳勋志,谢传金,吴自荣. 森林采伐限额管理制度改革的探讨[J]. 江西科学,2008,26(6):989-992.

[2] 国家林业局森林资源管理司. 富裕农民 激活林业 繁荣生态——《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》政策评述[J].林业资源管理，2009,(4):1-5.

[3] 周 晨,张智波. 论采伐制度对森林经营的影响[J]. 法制与社会,2010,(13):36-37.

[4] 朱 磊,李永岩,马国青. 南方集体林区人工用材林按面积限额进行采伐管理的改革探索[J].林业资源管理, 2008,(2):15-17.

[5] 曾思齐,肖化顺.林改后集体森林经营方案的编制与实施探讨[J].中南林业科技大学学报,2009,29(6):29-33.

[6] 李智勇,闫 振.世界私有林概览[M].北京：中国林业出版社,2001.

System analyses and strategies on management system reform of commercial forest cutting in collective forest areas

DENG Hua-feng1, CHEN Yi-quan2
(1. Key Lab. for Silviculture and Conservation of Ministry of Education, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China; 2. Yongan Municipal Forestry Bureau, Yong’an 366000, Fujian, China)

After reforming the collective forest rights system in China, some local counties and municipals piloted and explored the reform of commercial forest cutting management system, including the controlled harvesting according to sub-compartment area, regulating the allotments of cutting quota, simplifying inventory & design of cutting area and application procedures of cutting licenses etc. Based on the analyses to the achievements and problems of cutting management system reforms at some counties and municipals, some recommendations for deepening reform of commercial forest cutting management system were put forward such as (1) implementing flexible harvest management, (2) strengthening cutting region’s survey and design, (3) strengthening the natural commercial forest’s harvesting management and (4) exploring an excitation mechanism of forestry tax collection and management approaches.

commercial forest; cutting management; area control; forest management plan

S757.4+7

A

1673-923X(2014)07-0005-04

2013-12-10

北京市教育委员会科学研究与科研基地建设项目（省部共建重点实验室）：“林权改革后农村社区森林经营管理关键技术的研究”；林业公益性行业科研专项（201004008）

邓华锋（1966-），男，湖南涟源人，教授，博士，主要从事森林可持续经营管理研究；E-mail：denghuafeng@bjfu.edu.cn

[本文编校：谢荣秀]