海洋渔业专业合作社的政府扶持及优化——债务融资能力的视角*

李延敏 崔 红 宋 磊

(1.中国海洋大学 经济学院，山东 青岛 266100；2.潍坊畜牧局，山东 潍坊 261061)

一、引言

在政府激进地推动下,近年来农民专业合作社飞速增长，从2010年的35万家增长到2012年的60万家，入社农户占全国农户总数的比例也从10%提高到20%，2010年到2012年银行业金融机构发放的农户贷款占涉农贷款余额则从22%下降到20.4%,由于实践中合作社贷款以农户贷款形式发放，说明金融机构对合作社的信贷供给不断下降,[1]这种状况严重制约了合作社的发展。从美国七八十年代合作社发展的历史看，其快速稳定发展得益于债务融资在融资总额中所占比例超过权益融资，[2]表明获得外部长期债务支持是合作社发展必由之路。具体到中国的海洋渔业专业合作社(下文简称合作社)，到2013年山东省有约100家海洋渔民专业合作社，高风险、规模小、组织松散、合作性弱是其共同特征，合作社过度依赖内源性股权融资，尤其是少数“精英”的股权融资，虽然政府近年来推出了多种财政金融等扶持政策试图解决融资困境，但收效甚微。[3]研究提出合作社融资问题的症结是它是否有能力获得正规金融的债务融资，而非鼓励或逼迫商业银行提供信贷支持。因此需要以下回答：政府现有政策对合作社债务融资能力有何影响，如何优化政策以缓解合作社债务融资约束？

海洋渔业专业合作社的融资能力指其可能获得的融通资金水平，包括社员入股等内部融资以及金融机构贷款、定金及预付款等外部融资。在中国现有金融体制下，商业银行掌握廉价资金供给，因此研究将海洋渔业专业合作社的债务融资能力界定为：海洋渔业行业合作社具有持续地、低成本获得以商业银行为代表的正规金融机构的信贷资金的能力。研究将以探讨影响合作社债务融资能力的因素，以及政府扶持政策对债务融资能力作用的途径为基础，提出优化政府扶持合作社的政策建议，以提升合作社的债务融资能力。

二、影响海洋渔业专业合作社债务融资能力的因素分析

合作社是具有一定社会管理属性的特殊市场主体，具有广泛的正外部效应，因此受到政府积极地制度性激励。海洋渔业是世界上公认的风险最大的产业之一，与债务融资要求的低风险特征相排斥。海洋渔业生产的分散化和高度市场化特征，弱化了商业银行控制信贷风险和成本的能力。因此研究建立了市场、政府和风险的分析框架，用还款能力、发展能力和风险管理能力来反映，分析影响海洋渔业专业合作社债务融资能力的因素。

(一)还款能力

依据信贷决策理论，债务融资能力取决于债务主体的生产经营状况、抵押担保状况、还款意愿，以及非财务因素。目前海洋渔业合作社的组织规范性差、存续时间短、财务数据不真实等问题突出，完全利用常规评价企业融资能力的方法缺乏可操作性，按照合作社数据可信度及相关研究成果，选择了评价债务主体还款能力的资产状况、盈利状况、流动性状况这些常用指标，增加了能够反映合作社发展阶段和共同体属性的组织稳定能力因素。用自有固定资产、注册资金指标、经营面积和社员数量反映合作社的资产状况。经营面积突出标准化生产基地面积的影响，以反映政府对合作社扶持的重要途径——利用财政资金扶持合作社建立标准化生产基地。采用合作社年均利润额和社员户均收入反映盈利能力。海洋渔业生产的季节性特征突出，流动资金占用主要为存货，但水产品存货计量困难，饲料、药品等生产资料采购主要采用赊销，因此选择应付账款的数量和账期，辅之以速动比例指标来衡量流动性管理能力。山东省首个渔民专业合作社是2007年成立的烟台莱州朱旺水产养殖合作社，多数合作社成立不到五年，处于初步发展阶段，规模小、稳定性较差。而美国1998年合作社社员平均人数为918人、德国1996年为830人、法国1993为199人，中国的养殖类合作社通常不超过100人，多数30户以内，文登市的海裕等7个鲆鲽类养殖合作社2011年平均每社仅有11户。多数研究表明，稳定的社员群体是获得各级政府扶持、组织保持可持续发展的前提，能够直接提升了合作社的声誉和融资便利，[4]因此选择成立时间、社员数量、合作社等级衡量组织稳定性。

(二)发展能力

债务融资的低风险特征要求借款者应具有稳定的发展状态。倪细云从合作社产品、社员受教育年限、基础设施建设，以及市场开拓等方面评价合作社发展能力。[5]研究依据政府政策对合作社影响路径，提出影响海洋渔业合作社债务融资能力因素为产品、技术，以及与环境的协调能力。

首先，产品能力体现在产品的品牌和附加值，与政府扶持密切相关，在海洋渔业产品质量问题突出的背景下，小规模经营的合作社必然依赖政府认证的外部增信，才能获得市场认可。据娄锋调查全国329家合作社，不到20%注册了商标，而政策支持是影响合作社品牌建设的重要外部诱因。[6]郭丹认为海产品“一等原料，二等加工，三等价格”的状况严重制约了合作社的效益和发展能力，[7]因此选择品牌、认证和产品深加工程度衡量产品能力。其次，考虑到中国渔业专业合作社成员异质性极强的现实，结合发起者、领导者和大股东等关键成员与普通成员的技术能力对合作社影响的差异，合作社的技术水平取决于其拥有技术的专有性水平，以及与政府对新品种培育、技术推广项目、标准化工程的扶持力度密切相关。选择生产技术水平、参与政府技术项目、关键成员和社员接受培训的状况反映技术能力。最后，实践中，政府部门往往利用自身的信息、技术等资源，帮助合作社解决发展中的土地、技术等资源约束。如地方政府在推动“一村一品一县一业”战略时，通常在资金、技术、土地等方面给予相关产业倾斜，当合作社的产业发展目标与地方政府一致时，有助于缓解单个合作社的债务环境约束。因此，选择与政府扶持产业的关系、参与政府基础设施和与政府信息平台的关系来衡量与环境的协调能力。

(三)风险管理能力

风险管理能力表现为系统性和非系统性风险管理能力。系统性风险管理能力包括所处行业的自然风险状况以及风险分散能力。以养殖业为例，疾病的爆发、气候异常，以及灾害天气都会带来多年灾难性影响。2012年山东由于渔业灾情造成水产品受灾养殖面积1087千公顷，水产品损失138万吨，受灾沉船874艘，死亡、失踪和重伤人数164人，直接经济损失237亿元。因此合作社没有实力管理重大的系统性风险，必须引入保险及再保险机制分散风险，即政府通过补贴保费参与分散风险。2011年山东省政策性渔业保险获得财政补贴资金4969万元，带动船险保费同比增长36.5%，有效分散了渔船损失产生的风险。

非系统性风险管理能力涉及合作社管理的规范性、合作社与金融机构的关系，以及在市场竞争中的地位。合作社的组织规范性体现在是否拥有完备的社员信息、完善的财务制度、适宜的股权结构，以及盈余分配方式。金融机构依据合作社的生产规模、经营状况、还款能力，以及自身风险承受能力等条件给出的信用等级，能够反映合作社的历史偿债能力，以及能否获得农超对接、商标认定等政府增信。因此采用信用等级和借贷历史衡量合作社与金融机构的关系。合作社所处区域市场的地位，决定了合作社在分散程度极强的渔业市场的竞争优势及承担经营风险的大小，采用合作社主要产品产量占当地市场产量的比重来衡量合作社的市场地位。

三、政府政策对海洋渔业专业合作社债务融资能力的影响评价

各国政府对于海洋渔业属于天然弱质性产业需要补贴已达成共识，政府基于合作社在提高渔民收入及组织化程度、保证和提高农产品质量安全、生产标准化、专业化、承担部分社会服务功能等方面具有较强正外部性，有较强地动机给予合作社补贴并赋予其“特权”。[8]表现在宏观层面，《中华人民共和国农民专业合作社法》确立了合作社的法律地位；微观层面，农业部和海洋渔业部门及分支机构和地方政府细化了扶持政策，如《山东省关于加快渔民专业合作社发展的意见》。财政、金融是实现政策目标的主要路径，不同政策对合作社债务融资能力的影响程度和方向存在巨大差异。

(一)财政政策是提升海洋渔业合作社发展能力的重要路径

政府对合作社财政激励有普惠性激励和竞争性激励两类。普惠性激励是所有合作社都享受到的优惠政策，主要为国家和省部级的一般性扶持政策。例如增值税、企业所得税和印花税的减免优惠，对于新成立合作社给予的注册资金补贴、合作社等级的确定。普惠性激励政策可以改善合作社的还款能力，仅对提升还款能力发挥有限作用，政策导向作用更突出。

竞争性激励是在一定区域范围内竞争中胜出的合作社才能享受到的政策，是财政政策实施的主流形式，由于官员任命和政绩考核的行政机制，所以不同地区对于合作社竞争性激励的强度差异很大，强度大小取决于官员的偏好、认知和地方政府的财力。竞争性激励主要两种措施：总量控制下的分级补贴和以奖代补，以项目为依托的基础设施、质量、标准化、环境等财政支持。从资金来源看，前者主要来源于省级政府下各级政府的分摊，通常级别较高的政府按照财政收入的一定比例设立财政专项资金，同时要求地方政府配套资金，县区等基层政府常因财政实力制约，导致配套资金不能到位。在实践中，财政负担较小的以奖代补政策更为普遍。威海市根据带动农户、基地规模、销售份额等因素，给予合作社12万元到16万元不等的奖励，奖励资金由市级财政和合作社所在地的市、区财政按1∶3的比例分担。后者则主要由市级以上政府负担，投入的资金额度较大。2010年潍坊市财政对优质渔业产业项目总投资4437万元，其中申请省级以上补助资金1700万元，占总投资近40%。从资金用途看，对于分级补贴和以奖代补，合作社有一定资金用途决定权。山东省威海市2012年设立刺参发展扶持资金奖励，对海参健康养殖、模式研究及成果推广的项目奖励10万元，对面积达到30平方米(含)以上的“威海刺参”直营专卖店每个奖励5万元。后者则明确指定资金用途，侧重于产品质量、技术和基础设施建设等方面。如国家和省财政的现代农业优质鱼项目、现代渔业园区建设项目、平安渔业建设项目、菜篮子工程项目、远洋渔业项目、现代产业技术体系研发示范工程、渔业科技入户示范工程等，其中平安渔业工程项目主要用于渔业安全通信网络的建设。从获得激励的合作社看，规模大、地方政府扶持产业、政绩工程、与政治纽带关系紧密等特征突出。由于项目依托的激励政策直接用于改善合作社的产品、技术和与政府关系能力，较分级补贴和奖代补政策资助额度大，涉及基础设施的项目扶持力度更强，有效地提高了处于发展初级阶段的合作社最稀缺的能力(如品牌、认证、品种、技术、质量、信息等)，尤其是与政府协调能力的强外部效应，无疑增加了合作社债务融资能力。现阶段，竞争性财政激励政策是作用于合作社发展能力的主要途径。但竞争性财政激励政策只能惠顾少数示范类合作社，容易形成寻租性激励机制，政策的区域差异显著，这些都约束了政策普惠性的实现。

(二)金融政策是提高海洋渔业合作社风险管理能力的主要路径

金融政策的作用路径为指导和激励金融机构发放贷款和分散信贷风险，主要通过以下途径作用于合作社的风险管理能力：首先，以农村信用社为代表的农村金融机构在金融管理部门的指导下，创新对合作社的信贷产品和信贷技术。扩大对合作社贷款的抵押品范围、提高贷款违约容忍度、简化信贷手续，以及给予优惠利率是主要措施。其次降低交易成本，如“绿色通道”、贷款上柜台等简化信贷手续措施。金融监管部门要求和引导银行将合作社纳入信用评定范围，逐步为所有的合作社建立电子信用档案,给予评级较高的合作社贷款支持和优惠利率。同时对合作社贷款的不良率容忍度、贷款风险权重和存贷比监管指标实施差异化考核，激励商业银行放贷。在实践中，在政府海洋渔业部门的配合下，在扩大抵押品的范围和创新信贷产品方面进行了很多探索。2010年莱州农商行从海洋渔业局获得有效客户信息、海域使用权证等情况，“以海域使用权抵押为主，其他担保方式为辅”的方式发放了1年期合作社海域使用权抵押贷款，用于养殖收获期的流动资金需求。这些政策优化了合作社与商业银行的关系，有效提升了合作社的非系统性风险管理能力。

金融机构分散信贷风险是通过降低信贷成本、补贴或分散贷款损失两个途径。降低信贷成本通常采取政府出资成立基金用于贴息，或者建立冲销贷款损失的风险补偿基金，以及政府出资设立担保公司的形式，目的是通过担保公司给合作社增信或分担风险，补贴贷款利息以降低信贷成本，吸引更多的信贷资金流入。这类政策能够提升合作社的非系统性风险管理能力，效应则取决于地方政府的财力、政绩偏好，以及对合作社偏好，同时政府出资的基金或担保公司的资本有限，决定了只有少数合作社可以获得支持，其效率、公平和普惠性均有待观察。以椒江区财政和供销合作社共同出资设立的浙江椒江农信担保有限公司为例，公司注册资本200万元，其中区财政出资180万元占90%，区供销合作社出资20万元占10%，由区供销合作社负责运作，政府每年补充担保风险补偿资金，给予办公用车、补助运行经费等支持。担保公司为合作社提供担保服务，2009年椒江大陈星浪水产养殖合作社在公司担保下，从农村合作银行贷款15万元用于养殖350多亩海带，利率下浮10%，支付0.8%的担保费。担保贷款坏账损失由农信保公司和农村合作银行各承担80%和20%，担保公司成立当年即出现亏损。

政府帮助合作社分散贷款损失的途径主要有补贴渔业互助保险以及财产险、推动农业再保险体系的建立。即政府给予投保的海洋渔业险种的投保人补贴和配套政策支持、支持互助性渔业保险机构，通过扩大投保规模分担系统性风险。目前合作社可以投保的险种主要为政府补贴的雇主责任险、人身平安险、渔船险等渔业互助保险。由于人身安全关系地方官员的评价，省级政府通常给予补贴，市县政府也倾向给予高比例补贴以求社会稳定，在财政实力较强的地区，投保人自负的保费比例很低，使得这类保险的覆盖率较高。2008年开始，农业部按20%比例补贴“渔船全损互助保险”和“渔民人身平安互助保险”，2012年开始，青岛市对人身险保额10万元以上的渔民实施30%的保费补贴，对渔船财产保险实施25%保费补贴，其中渔民雇主责任险省、市、县三级补贴比例达到70%-80%，渔民平均保险额提高到23.9万元。相对于较为完善的渔民人身和渔船保险，海洋水产养殖保险尚处于探索阶段。虽然上世纪80年代，中国人民保险公司与农业部合作开办水产养殖保险，但1982-1995年间平均高达197%的赔付率，其中鱼类养殖142%，虾类养殖1440%，导致业务停办。[9]水产养殖保险的难点在于无法准确评估风险以及过高的风险，所以任何成功的水产养殖保险品种都必须得到海洋渔业部门配合，并获得政府的高额补贴才能实现，实际上，海水养殖保险还没有列入中央财政补贴名单，保险费用完全由养殖者自负。相对于同属于政策性农业保险的能繁母猪保险，农户自负比例仅为20%左右。所以只有实现政府补贴下的保险体系覆盖主要风险，才能提升合作社的系统性风险管理能力。

四、重视普惠性政策的实施提升海洋渔业合作社债务融资能力

政府对合作社扶持的基本原则是改善和提高进入市场公平竞争的能力。目前政府主要通过竞争性财政政策提高合作社的发展能力，其中项目扶持政策的效应更强，但对还款能力的影响有限。激励金融机构发放贷款的政策能够提高合作社非系统性风险管理能力，以降低信贷成本为目标的政策虽然能够提升非系统性风险管理能力，以分散信贷风险为目的的保险是解决合作社系统性风险的最主要途径，但由于缺乏政府支持，政策针对性差，尤其是金融保险宏观政策缺失，使得合作社的系统性风险管理能力成为制约其获得债务融资的主要障碍，因此政府实现普惠性政策的着力点为风险和发展能力的扶持。

政府应强化对风险管理能力的支持，以提升合作社管理系统性风险的能力为主、非系统风险管理能力为辅。首先开展养殖业保险以及相关的再保险体系建设。在确立政府提供主要保费补贴的原则下，在保险展业初期，将海洋养殖业纳入养殖业保险的政府补贴政策是当务之急，进一步提高补贴保费比例，并承担由于保险未能覆盖的风险而产生的较大损失，进而协助保险机构创新适宜海水养殖特点的保险产品以及再保险渠道的建设。其次，配合金融机构完善海水养殖业的产业、技术、灾害、使用权状况等基础数据和技术合作，降低合作社与金融机构间的信息不对称及获取信息的成本。最后，给予合作社管理支持提升组织的规范程度、明晰产权，重视渔业互保组织的作用。

政府重视信息、技术、人才政策的普惠性。建立示范性激励机制是政府现有政策的突出特点，但不利于合作社整体发展，只有提高政策的普惠性，从根本上解决行业的债务约束困境。首先弱化对示范合作社的补贴，提高合作社信息、技术、人才等公共属性较强的项目覆盖率和公开度。其次，挖掘政府各部门的分散信息，建立所有合作社及包括金融机构在内交易者共享的信息交流平台，按照信息、交易、生产、技术、人才培训等逐步完善功能，加强信息的整合以及印证，使其成为合作社了解市场、政策，以及社会了解合作社的平台。最后，采用政府购买服务的形式，鼓励合作社或中介机构在信息、技术、人才培训、产品质量、品牌、专利等方面投入，变事前补贴为事后购买，提高财政资金的使用效率。如可以尝试向商业银行购买其建立的信息平台或为其收集数据提供便利，委托中介组织参与质量、标准化生产等认证，并建立市场出清机制，控制委托代理风险。

参考文献：

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[9] 于千钧.水产养殖保险市场的中外比较研究[D].青岛:中国海洋大学,2010.