我国海洋教育政策的发展脉络及其内容分析*

马 勇 王 婧 周甜甜

(中国海洋大学 高教研究与评估中心，山东 青岛 266100)

缘于我国“海洋强国”战略的实施，海洋教育的意义和作用日益凸显，各类海洋教育活动得以开展。根据笔者以往的研究，海洋教育有不同的分类，本文采用的是二分法，即按受众的不同分为社会公众海洋教育和学校海洋教育。[1]并把海洋教育政策定义为：政党、政府等政治实体在特定时期为提高公众海洋意识、培养海洋专业人才而采取的行动依据或准则，体现为一系列规定海洋教育实施的法令、谋略、规划、措施与办法等的总称。那么，当前支持海洋教育改革与发展的政策状况如何？我们认为，需要对此给予系统考察，以获得对我国海洋教育政策演变与发展的整体脉络，探寻其发展变化的特点，并提出完善我国海洋教育政策的依据和建议。

一、我国海洋教育政策发展历程的简要回顾

(一)20世纪80年代前(含80年代)海洋教育政策处于空白期

20世纪80年代前，受重陆轻海的传统观念影响，海洋教育活动并未得到切实开展。在此前几十年里，仅有海洋学科专业教育的初步尝试和后续实践探索，甚至都没有出现海洋教育的称谓或概念，当然也没有相应的政策法规。可以看出当时海洋教育问题并未进入研究视野，更没有提上政府的议事日程。需要指出的是，我国海洋学科专业教育的初步尝试虽然启始于20世纪初的几所大学，但在当时并无相关政策规定，没有显示出官方推动的痕迹。

(二)90年代以后海洋教育政策开始制定与颁布

20世纪90年代以后，日趋多元的海洋利用价值引起各国重视，海洋问题得到广泛关注。1994年11月16日，《联合国海洋法公约》正式生效，公约要求沿岸国家承诺对辖区内的海洋环境进行综合管理以求永续发展，自此，海洋开发与利用有了基本的国际规范，全球海洋发展开启新纪元。为适应时代发展，我国重新制订了海洋发展战略，海洋教育也由此得到关注。在政策文本上，主要体现在我国1996年发布的《中国海洋21世纪议程》和1998年发布的有“中国海洋事业发展白皮书”之称的《中国海洋事业的发展》，内容涉及包括海洋意识教育、海洋职业与成人教育、海洋学科专业教育在内的广义海洋教育，海洋教育政策的制定进入觉醒阶段。

(三)新世纪海洋教育政策发展进入积极探索的新阶段

进入21世纪，海洋开发、利用与保护更加广泛，海洋经济发展越来越引起国家与社会的重视。2003年，国务院颁发《全国海洋经济发展规划纲要》，[2]首次提出建设海洋强国的奋斗目标，这是新中国成立以来，指导我国海洋发展的第一部中长期规划，其后在国内掀起了一波又一波建设海洋强国的呼声。在新世纪新形势下，国家对海洋教育的政策制定给予了充分重视与肯定，规范海洋教育的政策文本不断涌现，散见于各项法律法规、战略规划中，其中在国家层面上包括《国家海洋事业发展规划纲要》、《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》等；在省市地方政策层面上包括《浙江省海洋环境保护条例》、《辽宁省海洋环境保护办法》、《青岛市海洋经济“十一五”发展规划》等。上述政策文本中有关海洋教育的政策与规划对促进、规范我国海洋教育的发展发挥了重要作用。

可以看出，我国海洋教育政策渐进发展的特点突出，主要表现在数量、类别、内容、制定者等方面。就政策数量而言，从以前海洋教育相关政策的空白到90年代《中国海洋21世纪议程》、《中国海洋事业发展》两部指导我国宏观海洋事业发展的重要规划出台，涉及海洋教育的国家、地方政策层出不穷，政策数量逐渐增多；就政策类别而言，从单一的海洋事业总体规划到涉及海洋经济、海洋人才、海洋环境、海洋科技、海洋教育等门类繁多的各级政策涌现，渐进发展的特点突出；就政策制定者而言，从国家到地方政府等政策主体不断增多；就政策内容来看，从战略层面的宏观布局到结合区域发展、解决实际问题的政策规划，内容更加详尽，涉及问题也渐进增多，如加强海洋基本理论和基础科学研究、加强海洋人文社会科学研究、推进海洋文化发展、加强海洋科普基地建设、在中小学校形成海洋教育特色等。

二、海洋教育政策的内容分析

为进一步认识海洋教育政策，我们根据政策对象、政策级别的不同将相关文本进行划分，并对这些不同指向、不同行政层级的政策文本所显示的内容加以归纳与概析。

(一)对多指向的海洋教育政策及其问题分析

1、面向社会公众的海洋教育政策及其问题分析

社会公众海洋教育的主要职责是向公众传播海洋知识，提升其海洋意识，培养其海洋责任。按照现有的政策内容，针对社会公众的海洋教育政策主要包括以下几方面的内容。

(1)“加强海洋宣传”的有关政策。在现有的海洋教育政策中，规定“加强海洋宣传”的政策文本为数众多。此类文本有的是从政策呼吁的角度提出，如在《中国海洋21世纪议程》中第11章第6条规定：“通过各种教育方式和多种媒介宣传，提高全社会尤其是沿海地区公众的海洋意识”；[3]《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》中规定：“制定和实施全民海洋宣传计划，提高全民海洋意识”[4]等。有的则规定以特定内容为基础加强宣传，包括海洋资源开发与保护宣传、海洋法制与海洋科学知识宣传、海洋标准化宣传等。如《中国海洋21世纪议程》第7章59条规定：“通过新闻媒介公开报道海洋环境保护执法中重大典型案例和海洋环境污染与破坏情况，提高公众的海洋环保意识、可持续发展意识和遵章守法的自觉性”；[3]《山东省海洋环境保护条例(2004年)》提到“地方各级人民政府及其有关部门应当加强海洋环境保护法律、法规的宣传教育”[5]等。除此之外，还涉及海洋标准化宣传、科技兴海宣传、海洋科普宣传等内容。

(2)“加强海洋科普教育”的有关政策。海洋科普教育是提高公众海洋意识的重要方式，在各个层级的政策文本中均有体现。《中国海洋21世纪议程》提到，“组织编写出版通俗的海洋科普读物”；[3]《中国海洋事业发展》规定：“制定海洋科普作品选题规划，扶持原创性海洋科普作品”；[6]《山东半岛蓝色经济区发展规划》“科教篇”提到，“在中小学普及海洋知识，建设青岛海洋教育科普基地”；[7]《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》提到“探索适应蓝色经济区建设需要的蓝色海洋教育特色，打造教育新品牌，建设海洋科普基地”[8]等。

(3)“重视海洋文化认知、培养海洋兴趣”的有关政策。《中国海洋21世纪议程》第11章第9条规定：“组织编写海洋文学艺术书刊、拍摄海洋影视作品，录制海洋科学技术资料片等”；[3]《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》中提到，“逐步构建起科学民主、锐意创新、协同高效、廉洁公正的海洋科技创新文化”；[9]《宁波市海洋经济发展规划》规定：“弘扬先进海洋文化，吸取世界先进海洋文化的优秀成果，促使我市海洋文化焕发出新的生命力”以及“促进海洋文化知识的持续传播，加强对企业、城乡社区等基层群众的海洋文化宣传，培养社会对海洋文化的认知和兴趣”[10]等。

(4)面向社会公众的海洋教育政策问题分析

社会公众海洋教育关系到国民海洋意识的培养与提升，其包含的重要意义在各类政策文本中均有体现，但是现有政策规定还存在一定问题。

首先，多数政策只是原则性规定，内容空泛。涉及公众海洋知识教育的政策有三类，一是国家海洋事业宏观规划，如《中国海洋21世纪议程》、《中国海洋事业发展》等。二是各沿海省、市的海洋经济发展规划，如《江苏省十一五海洋经济发展专项规划》、《厦门市“十二五”海洋经济发展专项规划》等。三是部分沿海省份的海洋环保条例，例如《山东省海洋环境保护条例》、《浙江省海洋环境保护条例》等。国家层面的政策主要发挥导向作用，内容往往较为宏观，但地方规划亦是如此，文本上表现为以“加强……教育”“提高公民……意识”式语言为主，既没有如何开展海洋教育的具体条款，也无强制约束力，内容空泛。

其次，未建立起实施海洋宣传教育的长效机制。现有政策内容仅仅强调海洋宣传的重要性，但各个政策间互不相关，对如何进行效果评估、何时达到何种目标等具体要求未有提及，导致海洋宣传教育仅仅是“一时兴起”。如各地开展的节日性宣传活动，往往收效甚微，达不到海洋宣传的目标。此外，我国海洋教育多集中在东部沿海地区，内陆地区鲜有提及，相关政策对如何实现我国海洋教育的均衡发展及其推动手段也没有做出政策性规划。

2、面向学校的海洋教育政策及其问题分析

面向学校的海洋教育可以进一步细分为中小学海洋教育、大学海洋教育与中等、高等职业学校的海洋教育等。由此对应了各级各类学校的海洋教育政策。

(1)面向基础教育的海洋知识教育政策分析

第一，加强海洋基础知识普及。《中国海洋21世纪议程》第11章第5条对我国学校海洋知识教育的现状做出了概括，即“海洋教育仅限于少数大专院校和研究机构，在基础教育和科学知识普及中对海洋教育重视不够，普及程度较低”，并提出应对举措，“逐步增加海洋教育的投入，加强中、小学生的海洋常识和海洋科学知识的基础教育，加强成人海洋科学普及教育”；[3]《国家海洋事业发展规划纲要》同样提及“把普及海洋知识纳入国民教育体系，在中小学开展海洋基础知识教育”；[11]《宁波市“十二五”海洋经济发展规划》提出“普及传播海洋文化，发挥各类学校的教育主阵地作用，促进海洋文化知识的持续传播”。[12]另外，党中央、国务院十分重视增强全民海洋意识的工作，国家领导人多次就增强海洋意识做出重要指示。

第二，建设以海洋教育为特色的中小学校。《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》极具代表意义。文件中规定“开发海洋地方课程和学校课程，形成一批以海洋教育为特色的中小学校，推进普通高中多元办学、多样培养、特色发展的有效机制”，“2015年，蓝色海洋教育特色成为青岛教育改革和学校特色发展的品牌项目，中小学校开设蓝色海洋教育课程，建成100所左右蓝色海洋教育特色学校，开展中小学实践教育基地建设的相关工作”，[8]为我国海洋教育特色学校的探索尝试指明了方向。

(2)面向普通高等教育的海洋教育政策分析

第一，指导与规范海洋学科专业教育的有关政策

《中国海洋事业发展》对海洋科技人才的培养层次做出划分：“健全高等院校的海洋专业，加强职业教育，培育多层次的海洋科技人才”；[6]《国家海洋事业发展规划纲要》对海洋专业人才的培养方向做出规划：“加强海洋基本理论和基础学科建设，协调发展物理海洋学、海洋地质学、生物海洋学、海洋生物地球化学、海洋生态学、海洋环境学和海洋工程学等学科，推进海洋科学与其他科学之间交叉研究，开拓海洋科学新领域”。[11]此外，部分沿海省市的海洋经济发展规划中也提到了当地海洋教育的发展规划。如《山东半岛蓝色经济区发展规划》“科教篇”提到“打造全国重要的海洋教育中心，加强海洋专业学院建设，构建门类齐全的海洋学科体系”；[7]《福建省建设海洋经济强省暨“十一五”海洋经济发展专项规划》提到“扩大厦门大学、集美大学等高等院校的海洋院系办学规模，组建海洋工程、信息学院，改善优化专业设置，推行远程教育”[13]等，不一而足。

值得一提的是，《浙江省高等教育“十二五”发展规划》[14-21]和《浙江省高校海洋学科专业建设与发展规划(2011—2015年)》[15]两份文件从浙江省海洋专业教育现状出发，对不同涉海学科的发展做出了包括量化指标在内的具体规划。提出海洋学科专业建设335工程，即重点支持3个海洋学科一级学科建设、大力扶持30个涉海重点学科、科学规划建设50个涉海特色专业，这是迄今为止少有的关于海洋学科专业教育的发展规划。

第二，指导与促进海洋人文社会科学发展的政策

随着海洋综合管理、海洋发展研究等领域的不断进步，在人文社科领域培养海洋专业人才受到关注。2004年，《广东省委、广东省人民政府关于加快发展海洋经济的决定》中提到“加强海洋人才培养和海洋人文社会科学研究”；[16]2006年，《福建省建设海洋经济强省暨“十一五”海洋经济发展专项规划》中提到“重视海洋行业管理人才的培养”；[14]2006年，《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》中提到“重视海洋社会科学和战略研究人才培养”；[9]2011年，《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》中提到“扶持交叉和新兴学科的发展”“加强人文与社会科学学科建设”。[4]

(3)面向职业教育的海洋教育政策

国家和地方级规划中都体现出对海洋职业教育的重视。如《中国海洋21世纪议程》对海洋专业人才的培养提出基本要求：“加强大专院校海洋专业知识、技能的高等教育，培养造就一支专业海洋科技人才和懂得海洋知识的劳动者队伍”；[3]《国家海洋事业发展规划纲要》提出要“加快海洋职业教育，培养海洋职业技术人才”；[11]《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》提到“加快海洋职业教育的发展，培养一大批服务第一线的各类海洋职业技术人才”；[9]《江苏省“十二五”海洋经济发展专项规划》提到“在投资、财政补贴等方面加大对海洋职业技术教育的支持力度”。[17]

(4)面向各类学校海洋教育政策的问题分析

首先，明显缺少了全面、系统规划海洋教育的综合性政策。从总体上看，培养海洋专业人才的有关政策主要见于各类海洋事业发展规划中，数量可观。但具体内容较为笼统，甚至难以区分是何种层次的海洋教育。虽然各省市的海洋经济发展规划已初具特色，但涉及海洋教育的内容则点到为止，多为“支持地方海洋院校发展”、“扩大地方海洋院校办学规模”等表述，对当地海洋教育发展的约束与指导意义不大。

第二，部分政策规定“把普及海洋知识纳入国民教育体系，在中小学开展海洋基础知识教育”[11]，“普及传播海洋文化，发挥各类学校的教育主阵地作用”。此类政策强调要“重视”开展学校海洋教育，而“如何重视”、“如何贯彻与实施”却没有细节说明，至于学校海洋教育在学校教育中应占比重、教案教材问题、师资建设等问题更未涉及。

第三，发展海洋人文社会科学的政策严重滞后，相关政策内容十分稀少，且大多是作为海洋自然科学发展政策的“细致末节”提出的。这与我国维护海洋权益、建设海洋强国的战略目标严重脱节。这在一定程度上显示出我国海洋战略研究意识的薄弱。

(二)不同纵向行政层级的海洋教育政策及其问题分析

1、不同纵向行政层级的海洋教育政策内容分布

从整体上看，海洋教育政策分布于国家、省、地(市)级海洋政策与规划中。国家级政策与规划包括《中国海洋21世纪议程》、《中国海洋事业发展》及《国家海洋事业发展规划纲要》，都突出强调海洋专业人才培养与公众海洋意识教育的重要性；《国家“十一五”海洋科学和技术发展规划纲要》和《国家“十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》主要强调海洋专业人才培养的策略，以增强我国海洋科技竞争能力；省级海洋教育政策散见于各省(市)海洋经济发展规划和各种海洋环保条例中，例如《山东半岛蓝色经济区发展规划》、《上海海洋经济发展“十二五”规划》[18]等，介绍了地方海洋院校发展和海洋专业建设；《浙江省海洋环境保护条例》[19](2004年)、《辽宁省海洋环境保护办法》[20](2006年)，强调加强海洋环境保护法律法规的宣传教育；地(市)级海洋教育政策集中体现在沿海城市的各种海洋经济发展规划中，例如《青岛市海洋经济“十一五”发展规划》[21]、《宁波海洋经济发展规划》、《厦门市“十二五”海洋经济发展专项规划》[22]等，涉及专业海洋院校的建设。《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》[8]还提出在基础教育阶段建设“海洋教育特色学校”。从各级政策本身来看，基本上杂糅于各项规划之中，如海洋发展综合性规划、海洋经济发展规划、海洋环境保护条例、海洋科技发展规划、高等教育发展规划等，覆盖范围较广，类别较多。

2、不同层级海洋教育政策问题分析

从以上概括可以看出，散见于各级、各类政策规定中的有关海洋教育政策文本似曾相识，但是政策内容本身缺乏系统性和连贯性。具体政策在涉及的内容方面具有一定的相似性，但各层级的海洋教育政策之间并没有体现相关性，存在上下不协调、不统一的情形。特别是省市级的教育政策，问题更加突出。以青岛、宁波两市的“十一五”海洋经济发展规划为例，其海洋教育政策部分在与之对应的省一级政策规划中无迹可寻；而广东省与深圳市“十一五”和“十二五”海洋经济发展专项规划中有无海洋教育的内容更是存在“交叉关系”，涉及海洋教育的省级“十一五”规划并未反映在市级规划中，而涉及海洋教育的市级“十二五”规划在省级政策中也找不到根据。而分布于各个政策类别中的海洋教育政策类型不一，内容交叉重复；在同一类别中涉及的海洋教育政策内容不统一，相互无关联，海洋教育政策既不系统也不明确。

三、完善海洋教育政策的建议

(一)加快出台全国统一的国家层面的海洋教育专门政策或规划

发展海洋教育事业必须从国家层面给予战略指导和政策支持。在许多沿海发达国家和地区，指导海洋教育发展的国家政策早已颁布实施，我国台湾地区也于2007年颁布《海洋教育政策白皮书》，全面规划了台湾海洋教育未来的发展方向和发展策略。与这些海洋教育发展较好的国家和地区相比，我国的海洋教育还没有相应的国家政策或规划，开展海洋教育工作缺乏全局指导和统筹安排，这制约了海洋教育的长远发展。海洋教育工作任重道远，需要从国家海洋强国战略的高度出发，尽快制定并出台符合我国国情的全国性海洋教育政策或规划，为海洋教育事业的整体发展提供政策支持和指导，保障海洋教育事业健康蓬勃发展。

(二)加强政府海洋管理部门与教育管理部门之间的协作联系

制定海洋教育政策需要多元主体的共同参与，特别是要加强政府的海洋管理部门与教育主管部门的协同合作。现在看来，仅靠海洋管理部门难以单独完成覆盖各级各类教育的海洋教育政策的制定，必须有各级教育管理部门的联合协作。国家层面的海洋教育政策须要国家海洋局与教育部联合制定；地方层面的政策须要依据国家统一的海洋教育政策并结合地方实际，由地方海洋管理部门与教育管理部门共同负责与制定。

(三)显现海洋教育政策的科学性、前瞻性与可操作性

我国已有的海洋教育政策存在的主要问题是政策指导作用发挥不够，从政策本身而言，这类政策普遍具有的特点是：政策要求不清晰，没有结合当地实际，没有指向具体问题，文本上表现为以“加强……教育”“提高公民……意识”为主，没有具体的指导意见，也无强制约束，难以发挥政策指导作用。因此，各政策制定主体应从当地海洋教育实际情况出发，结合上一级海洋教育有关政策，剖析当前海洋教育存在的问题与不足，有针对性地制定政策、规划，同时，要统筹考虑海洋教育整体发展趋势，及时调整和修正有关政策，确保海洋教育政策的科学性、前瞻性与可操作性。

(四)不断增强海洋教育政策内容的系统性和一致性

学校海洋教育与社会公众海洋教育都肩负着提高国民海洋意识的重要职能，双方作用的对象不同，但地位同等重要。各级政策制定主体在制定海洋教育政策时应当兼顾这两类教育，以实现两类海洋教育的均衡发展。目前由于缺乏统一指导，我国海洋教育政策总体上比较分散，且不同时期国家出台的政策不尽一致，甚至同一时期不同的部门也会出台各自独立、并不相关的政策。因此，今后各级政策制定主体在制定海洋教育政策时应当保持各纵向政策的上下连贯一致，反之则会造成政策内容重复、交叉或遗漏。在现有的海洋教育政策中，省、市级主体制定的政策内容存在互不相关的问题，上级政策应当为下级的政策制定指明方向，提出目标规范和约束条件，下级政策应据此制定出完成相应目标的详细规划，甚至是具体方案。

(五)制定学校海洋教育改革与发展综合规划，统筹海洋专业教育、职业教育协调发展

海洋学科专业教育、职业教育是培养海洋学科专业型人才与海洋技能型人才的基础，二者同等重要，不可偏废。一方面要加快制定指导两类教育均衡发展的综合性规划，统筹安排海洋专业教育与海洋职业教育在资金、师资等方面的教学资源；另一方面要根据两类不同教育有针对地制定符合实际的相应规划。特别是综合发展海洋自然学科教育和海洋人文社科教育，解决海洋学科专业教育整体发展不平衡、结构不合理的问题。[23]同时，各级政府首先要重视海洋职业教育，从政策规范、约束与指导上为加快建设海洋职业院校，提高海洋职业教育的水平提供保障。

(六)加强海洋职业教育政策制定

在学校海洋教育体系中，与海洋专业教育相比，海洋职业教育发展相对落后。从地域分布上看主要集中于大连、秦皇岛、天津、青岛、上海、广州等沿海城市，内陆地区鲜有发展；从学校发展来看布局不够合理，专业设置狭窄，人才培养水平不高。[24]我国海洋技能型人才正处于紧缺状态，而现有的海洋职业教育却不能满足人才需求，这就需要各级政府发挥主导作用，制定能够鼓励、支持和引导海洋职业教育逐步发展的有关政策。一方面要在调研和评估当地涉海经济人才需求的基础上，制定发展海洋职业教育的近期目标和远期规划，为现有的海洋职业院校的学校规模、专业设置、培养目标提供指导。另一方面，要制定和调整海洋职业院校的招生计划，可适当扩大招生规模，使其与相关海洋产业的需求大体相当，各专业的招生数量要与就业岗位相适应。

(七)有效利用媒体宣传等手段，加强海洋教育政策推广

我国海洋教育政策的发展过程必将是一个不断完善的过程。目前，我国海洋教育政策还很不成体系，其零碎的政策内容很少进入公众视野并不为多数人所知。今后，随着海洋教育政策体系及其执行条件等措施的完善，加强对政策的宣传也是凸显海洋教育重要性、强化公民对海洋教育的认识并提高公民参与海洋教育活动的自觉性的必要手段。今后应充分利用各种电子媒介与平面媒介等宣传手段加强对海洋教育的认识及海洋教育政策的解读，形成社会关注海洋教育发展的良好氛围。

参考文献:

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[14] 浙江在线·教育频道.浙江省高等教育“十二五”发展规划[EB/OL].http://edu.zjol.com.cn.

[15] 浙江省教育厅.浙江省高校海洋学科专业建设与发展规划(2011—2015年)[EB/OL].http://www.zjedu.gov.cn/gb/index1.html.

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[17] 江苏省人民政府网.江苏省“十二五”海洋经济发展规划[EB/OL].http://www.js.gov.cn/jszfxxgk/jhgh/zxqygh/index_9.html.

[18] 中国上海.上海海洋经济发展“十二五”规划[EB/OL].http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node25307/node25455/node25459/u21ai655694.html.

[19] 浙江省海洋环境保护条例[J].中华人民共和国国务院公报,1998,(16):17-18.

[20] 辽宁省海洋环境保护办法[J].辽宁省人民政府公报,2004,(5):29-30.

[21] 关于印发《青岛市海洋经济“十一五”发展规划》的通知[EB/OL].http://www.qindoo.gov.cn/n172/n68422/n1527/n4579339/100020080104642684.htm

[22] 福建省厦门市人民政府关于印发《厦门市“十二五”海洋经济发展专项规划》的通知[EB/OL].http://www.lawyee.net/Act/Act_Display.asp?RID=756006

[23] 王琪,王璇.我国海洋教育在海洋人才培养中的不足及对策[J].科学与管理,2011,(3):62-68.

[24] 于永芳,刘常青.论蓝色经济背景下职业教育的发展[J].教育与职业,2010,(32):13-14.