公办养老改革大幕下的隐忧

丁筱净

2013年12月13日，民政部向内部下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（以下简称《通知》）。

同月31日，民政部在其官网正式挂出“民政部启动公办养老机构改革试点”的消息。按要求，全国各地民政部门要在2014年1月20日前将试点机构上报民政部备案。

就此，公办养老机构改革开始落地。

“并非全面改制”

根据民政部2012年社会服务发展统计公报，全国目前各类养老服务机构共44304个，拥有床位416.5万张，每千名老年人拥有养老床位21.5张。在全国所有养老机构中，72%属于公办养老机构，其余为民营养老机构。

近年来，关于公办养老机构的职能定位颇有争议。不少城市的公办养老机构中，大部分入住老人并非需要“托底”的困难老人，而是拥有一定级别的退休干部等特殊群体。条件优越的公办养老院长期处于“一床难求”的状态。

2013年年中，北京市第一社会福利院排队人数已过万，而每年只有50—60个退床。按媒体计算，现在要预订“一福”一个床位，至少要到166年后才能等到。

与此同时，国内大部分民营养老院空床率高、经营惨淡、获得政府扶持较少，形成民营、公办天差地别的局面。

针对上述问题，民政部表示，不少公办养老机构仍存在职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题，迫切需要深化改革，提倡大中城市市级民政部门举办的公办养老机构优先开展改革试点。

此轮针对公办养老机构的改革试点共有四项主要任务：明确公办养老机构职能定位、增强公办养老机构服务功能、推行公办养老机构公建民营和探索提供经营性服务的公办养老机构改制。一些业内专家认为，此轮改革重点，在于推行公建民营和养老机构改制。

《通知》一经下发，“今后我国公办养老机构将全部转制，全部改为民营或企业”的消息不胫而走。对此，民政部一位相关司局人员对《民生周刊》记者表示，这是媒体对《通知》的误读，并非所有公办养老机构都将改为民营或转制为企业。

该司局人员进一步解释道，《通知》最主要还是围绕公办养老机构运行机制进行改革，并未强制进行体制上的变革，其首要目的是解决公办养老机构的定位问题和服务功能问题，即公办养老机构应该优先收什么样的对象，以及如何为服务对象提供更好的服务。

根据《通知》，公办养老机构要明确的职能定位是“托底”，应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。该人员表示，“政府还会继续投入，机构编制也会有保障。”

针对公办养老机构改制，该人员认为，总整体上来讲，公办养老机构改制应该慎重进行，在此次改革中，进行改制的机构数量可能会较少。“公办养老机构改制并不是独立的，而应与国家整体事业单位改革进程一同稳妥有序进行。”

公建民营尝试

公办养老院的定位问题解决后，接下来将解决其机构活力不足的问题。上述人员表示，公建民营是养老机构改革下一步主推的改革方向之一，有利于将政府从微观事务中脱离出来，从注重直接办服务转变到重点购买服务和监管服务上来，增强公办养老机构的内在生机与活力。

“当然，我们提倡通过公开招投标，选择较好的非盈利社会组织进行运营管理。同时，政府需对其运营管理作出相关规定，加强监督管理，明晰权责关系，来避免某些民营机构的逐利现象，以及保障公建民营机构的服务职能与政府提供基本服务的职能相匹配。”

关于公建民营相关政策何时出台，该人员表示，由于许多地方已经正在进行公建民营的相关探索，民政部还在收集意见和总结经验。又由于此次改革试点较为复杂，民政部不设试点完成统一时间表，也不设全国推广统一时间表。可以确定的是，公建民营机构仍将坚持国有资产不流失、养老用途不改变。

据了解，目前我国各地发展“公建民营”的步伐差别较大，发展速度不一。北京市民政局相关负责人告诉《民生周刊》记者，目前北京市处于运营状态的养老机构共400家，其中公办养老机构212家、民办养老机构188家。在212家公办养老机构中，有52家机构实行了“公建民营”。

而在千里之外的江苏省南京市，此类尝试才刚刚开始。

祖堂山社会福利院（以下简称“祖堂山福利院”）位于南京市南郊风景区，院内古树参天，环境优美，虽然位于郊区，但距南京市中心不过30公里。去年年中，祖堂山福利院决定转让部分产权的经营管理权。

“我们是一家政府全额拨款的事业单位，编制有限。一共1330张床的养老院，全部编制仅有180个，远远不够发展需要。”祖堂山福利院办公室主任邓俊告诉《民生周刊》记者，因为人手紧缺等原因，福利院长期以来空床较多，发展缓慢。“我们想，这些床位与其空在那里，不如让民营机构来经营，利用起来。”

2013年5月底，祖堂山福利院发布公告，转让其部分产权的经营管理权。根据出让时定下的原则，出让项目向社会公开招标，自由报名，最后通过专家评审确定经营者，经营者将独立经营、责任自担、自负盈亏，转让期限为六年；并规定经营者成立独立民办非企业机构，不得改变养老服务用途。

“祖堂山”模式也是目前普遍采用的“公建民营”形式。

投标者梁飞第一次到祖堂山福利院考察时，对福利院的环境感到满意。

对于经营者，祖堂山福利院提出了明确要求。如果是个人报名，需有福利院、敬老院相关工作经验2年以上，并有不少于100万元的存款证明。如是单位或社会组织报名，则需有从事福利机构的资质且无不良社会记录，注册资金不少于50万元；近连续两年无亏损记录，净资产不少于100万元。

除此之外，报名主体还需拥有一支专业的管理、医护、服务、康复、社工及支持团队。

“要求挺严格的，南京市的民营养老机构能够达到这些条件的并不多。”梁飞说。他目前所在的养老机构是一家连锁机构，于1998年创立，在投标前已经有两家养老机构在市区经营，共有床位400余张。

此次成功投标的主体共有12家，最后，凭借在业内的良好口碑和其他优势，梁飞所在的养老机构和另一家机构获得了祖堂山福利院部分产权的经营管理权，共计530张床位。

从2013年10月份试运营以来，梁飞在“祖堂山”做出了一系列新尝试。他的团队中有许多“90后”，这个年龄段能使老年人感到“隔代亲”，给养老院带来了活力。

“在服务方式上，常常一有灵感就马上开会定出执行方案，第二天就能开始执行，这样的行动力公办机构很难做到。”梁飞表示。

“感觉六年经营期真的太短了。”梁飞坦言，在价格方面，第一年福利院给出了转让费全免的待遇，且在其余年限里，合同约定的报价也明显低于市场价格；能够与福利院共享其二级医院、食堂等公共设施；而和公办养老院合作的身份，也为他的机构带来了不少公信力。

目前，三家养老机构联手推出“组团式”养老运营模式，起名“祖堂山银发社区”，并有不同特长、分工：祖堂山社会福利院作为公办养老机构，主要发挥“托底”作用；梁飞所在机构主要面向日托寄养、离休疗养、老人康复及残障人士；另一家民营机构依托祖堂山社会福利院的医疗资源，擅长术后康复、临终关怀等特需老人的护理。

作为一名公办养老机构的工作人员，邓俊十分关注此轮改革。他认为，祖堂山福利院的改革方向与民政部试点内容不谋而合，给予他和梁飞很多信心。

但提到公办养老机构改制，祖堂山福利院工作人员的态度“不一而足”。“年轻的专业性人才，希望改制的多一些，像我这样在福利院干了十几年、几十年的人，大部分还是希望按照事业单位体制走。”

改革隐忧

针对改革，也有一些专家在赞成改革的同时，提出了自己的担忧。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员王桥对《民生周刊》记者表示，目前我国许多公办福利院承担着养老服务的功能，甚至将养老作为其最主要的工作来做。她在吉林省长春市调研时发现，该市100多家公办养老机构名称全部带有“福利”二字，而这种情况只是全国的一个缩影。

“我认为这轮改革针对的对象，应该有个明确的界定。公办福利院的其他福利功能和养老功能应该有明确界限，区别对待，因为改革的只是养老机构而非整个福利机构。”王桥说。

中国社会科学院经济研究所公共政策研究中心主任朱恒鹏认为，改革中的公办民营部分，可能会继续延续之前存在的可操作性差的问题。

“公办民营，收费应该怎么定？是否允许盈利？盈利后是否允许分红？在房租上是否有补贴？如何补贴？”朱恒鹏表示，这些细节问题都应该有统一、明确的规定，否则公办民营还会继续延续目前公平性差、服务对象出现偏差、可操作性差等问题。

北京“寸草春晖”是一家民营养老机构，也是北京市民营养老院的“样板”工程。董事长王小龙2014年最大的愿望就是希望能够找到合适的场地，开一家连锁养老机构，将自己的运营模式复制下来。

寸草春晖的主要服务对象是中低收入老人，因此王小龙希望争取公建民营的机会，但一直没有成功。“一些社区养老院愿意出让场所，但又希望通过转让经营权赚一笔钱，将价格抬高，使我们无法接受；还有些社区养老院本身并不愿意进行转让，而希望将场地保留，或转让给更具商业价值的企业。”

王小龙表示，虽然民政部门很支持自己的机构复制，也曾经帮助协调，但都未成功。“如何让现有养老资源更加公平合理地分配，是我最关心的问题。”