扶贫体制要打破城乡分割

严碧华

2013年末，审计署的一则公告在扶贫领域炸开了锅，指向的正是近年来屡被垢病的部分地区挪用和截取扶贫资金问题。

公告公布了对部分地区2010至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果，涉及广西、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏6省区的19个国家扶贫开发工作重点县。

审计结果显示，这些县普遍存在着虚报冒领、挤占挪用扶贫资金等问题，有的甚至将扶贫资金用于请客送礼及搞形象工程。

问题不止于此。

《民生周刊》记者采访时，基层干部亦反应一些扶贫项目“水土不服”，无法准确识别贫困对象，扶贫力量“撒胡椒面”不解渴，条块分割的资金难以整合，“戴帽子”的扶贫资金规定太死等。

比如在湖南省吉首市排绸乡，近年来用扶贫资金建了几百个沼气池，但大部分却成了摆设。因为山多田少，青壮年劳力大都外出务工，沼气池所必需的人畜粪便极少。

2013年，该乡又分了几十个沼气池的建设指标，但临近年底，该乡党委书记李拥平还苦于难以落实。

同样在排绸乡，按照“两项制度衔接”政策，每人每年400元的标准扶贫到户，发展种植和养殖等产业。但按户均4口人计算，每户1600元，显然很难发展产业。

“许多村民拿到钱，也就是逢年过节买几斤肉、打几壶酒的事。”李拥平如此坦言。

此外，排绸乡每年大约能分到1500人指标的项目资金，共60万元，但因大部分村民之间贫困差别不大，很难区别，容易产生矛盾。于是，有的村就曾采取向上报名单把钱领回来，最后给村民平分的方式来解决。

李拥平也意识到这样操作，难以从根本上解决问题，于是想把上述资金整合，因地制宜帮助村民发展茶叶产业，但不符合资金使用规定。

“扶贫供需之间存在脱节。”吉首市委书记秦国文向《民生周刊》记者表示，现在地方要项目概括起来，也就三种情况——为项目而项目，为困难而项目，为发展而项目。“后者是地方最需要的，也是有利于从根本上解决贫困问题，但往往最难要到项目。”

《民生周刊》记者此前在多地调研发现，条块分割的资金管理和投入模式，使得整合面临许多不可逾越的障碍。一位基层干部反映，针对于国家扶贫开发工作重点县，每年通过各种渠道有好几亿元的扶贫资金，但真要发展什么产业，整合几千万都很难。

这些现象指向的深层次问题是什么？如何摆脱扶贫—脱贫—返贫—再扶贫”的恶性循环，而做到真正有效扶贫？这些问题摆上了决策者的案头，也引起了扶贫领域专家的高度关注。

李小云是中国农业大学人文与发展学院院长，同时也是国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会专家。

对于扶贫领域发生的上述问题，他感同身受。2013年，他领导的研究小组在调研中发现，前几年建的许多扶贫设施已经成为摆设。“这说明什么问题？要么项目不适应当地发展，或者相比在外打工来说不划算。”

调研中，他们也发现，真正地方需要的资金，可能因为条条框框限制太多而无法实施，

“我们现在为了管理财政资金，非常严格，但扶贫是非常多元化的实践活动，从资金管理的角度进行项目管理的形式本身没错，但忽视了各地方甚至到村和村之间的需求都不一样，很难按照一个统一标准的项目要求进行。”

1月5日，在接受《民生周刊》记者专访时，他表示开发式扶贫是在80年代针对巨大的贫困人口，同时国家又无力采用直接的收入转移方式扶贫的条件下采用的一种折中的扶贫方式。

“持续了30多年的开发式扶贫依托市场的力量对缓解贫困起到了巨大作用，但在当前中国经济社会新的格局下，已经难以继续发挥有效的缓贫作用。”他进一步表示，过去30年，社会经济结构发生很大变化，但农村扶贫战略基本框架没有发生变化。事实上，延续30多年的农村开发式扶贫已经不能适应农村迅速转型的需要，应该考虑调整扶贫战略。

“乡村社会的快速转型正在导致开发式扶贫承载主体的缺失，劳动力的机会成本导致扶贫开发所扶持的产业缺乏足够的激励机制，开发式扶贫到户政策设计与新形势下的致贫原因相脱节，扶贫资源管理的刚性要求制约了地方扶贫创新能力的发挥，乡村治理转型导致开发式到户扶贫战略到基层缺乏实质性的监督。”李小云说，开发式扶贫战略面临上述五个方面的挑战。“而解决之道，首当其冲是应该调整开发式扶贫的战略政策，打破扶贫政策的城乡分割和扶贫措施的二元格局，推动形成大扶贫格局。”

民生周刊：审计署在19个国家扶贫开发工作重点县，查出违规问题金额2.34亿。问题的产生，可能有诸多原因，比如个人法制观念淡薄，扶贫点多面广监管难等。在你看来，最主要的的原因是什么？

李小云：我不了解审计结果的具体情况。根据我这么多年对扶贫工作的研究， 我认为真正意义上的财政扶贫资金的贪腐应该说比较少。主要是所谓的“制度性违规”，而制度性违规的发生主要是政策和规定脱离实际，加上地方和部门行政裁量的空间较大以及违规风险的个人损失不大等方面造成的。

我了解的大部分情况是财政扶贫资金使用管理的刚性与各个地方实际不同所要求的弹性之间存在矛盾。中央的管理相对省来说不适应，而省的规定相对县来说也不适应，县相对乡和村也不适应。很多地方为了更好地使用资金，往往容易导致“违规“。

民生周刊：前不久，十二届全国人大常委会第六次会议举行联组会议，结合审议国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告进行专题询问。专题询问中，如何打破“扶贫-脱贫-返贫-再扶贫”的恶性循环、走出“年年扶贫年年贫”的怪圈问题受到关注。你认为陷入恶性循环的根本原因是什么？

李小云：之所以为会出现恶性循环，我认为根本原因在于开发式扶贫战略已经不适应当前的经济社会发展情况。首先，对于绝对贫困人口的扶持力度不够，现在属于保护式扶贫范畴的各种资源很多，但分散管理，标准不一，无法集中在真正的穷人身上，所以出现年年扶贫年年穷。其次，农村开发式扶贫主要针对所谓的低收入或者相对贫困的群体，而现行的开发式扶贫措施无法有效瞄准这个群体，他们在城乡之间高度流动，高度脆弱，他们的生计更多地取决于宏观经济的变化，现行农村开发式扶贫无论从其设计还是力度上都无法有效地缓解。

此外，由于农村劳动力大量流失，留守在家的基本是老人、妇女和小孩，而开发的承载者需要有劳动能力和一定知识的劳动力。这样必然会造成扶贫开发项目不接地气，难以有好的效果。

民生周刊：农村开发扶贫战略不适应当前经济社会发展主要还表现在哪些方面？

李小云：第一， 劳动力的机会成本导致扶贫开发所扶持的产业缺乏应有的动力机制。在当前经济背景下，农业和非农产业以及农业内部传统种养业和其他农业之间的比较优势差距日益增大，传统种养业的收益越来越少，各地到户的开发式扶贫仍然以发展农户种养业为主，造成从事扶贫开发所支持的产业活动机会成本远远高于从事其他行业，扶贫开发的扶持难以对农户形成有效的行动推动力。此外，在开发式扶贫资金总量约束下，贫困村和贫困人口获得资金扶持通常都是年度性或者一次性，无法像其他扶持政策那样能够提供持续的扶持和支持，难以形成有效的脱贫动力。

第二， 开发式扶贫到户政策设计与新形势下的致贫原因相脱节。开发式扶贫到户政策在设计上缺乏有效的创新，在扶贫方式上长期都是以支持农户发展产业、农民培训、移民搬迁以及危房改造等，虽然在一定程度上解决了部分农户在生产生活中遇到了困难，但是这些方式和农户致贫原因之间似乎并无显著联系，而这也是扶贫资源瞄准偏离的根本原因。

第三， 扶贫资源管理的刚性要求制约了地方扶贫创新能力的发挥。扶贫资金专项划拨和严格按照审批使用和管理使得扶贫资金难以满足不同地区千差万别的资金需求。为了防止县乡两级滥用、挪用扶贫资源，大部分扶贫资金都是通过专项转移支付到县，县乡两级必须严格按照资金的投向来使用，虽然保证了扶贫资金使用的财务安全，但是却极大限制了县乡两级扶贫工作的创新能力和应对不同贫困特点和问题能力，全国不同区域在扶贫方式上呈现出一致性的趋势和特点，这显然不符合不同地域间的贫困问题差异的现实。

第四， 乡村治理转型导致开发式到户扶贫战略到基层缺乏实质性的监督。扶贫的直接利益主体的缺失，能够真正参与到村级扶贫决策的基本上都是老人和妇女，这一方面导致了各种扶贫讨论和监督会议缺乏直接的扶贫主体的参与，一方面也导致了村民代表和村委会之间权利的不平衡，村委会和留在村庄的精英群体力量过强，村民监督成为虚设，这为扶贫资源的乡村精英捕获和资源分配不合理埋下了伏笔。

民生周刊：既然农村开发式扶贫战略已经存在很多问题，难以完成新形势下的扶贫任务，那究竟该如何调整？

李小云：建议研究统筹城乡和整合不同部门的整体性扶贫战略，改革现行城乡分割的扶贫管理体制，建立统筹城乡扶贫一体化的大扶贫协调机制。

概括起来也是五个方面：研究全国统一的保护穷人的政策，制定适合不同地区，城乡一体的，基于不同地区和城乡生活水平的贫困线（不同地区和城乡之间贫困线因为不同地区和城乡人口拥有的生计资产可以不同）；将不同类型的保护性扶贫措施集中供应处于贫困线以下的人口，解决目前对绝对贫困人口的扶持力度不够的问题；将现行农村扶贫开发战略调整为“落后地区经济，社会和环境发展计划”；将现行专项扶贫资金调整为以促进能力提升和提供公平竞争条件的普惠性计划，避免捕获，挪用和腐败；推动针对农村扶贫的社会服务购买，发育活跃在贫困地区的民间组织的发展，从而弥补乡村公共服务能力的不足。