共识与分歧：转型期我国失地农民利益表达研究综述

汪小红

（1.安徽农业大学 人文学院，安徽 合肥 230036；2.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023）

共识与分歧：转型期我国失地农民利益表达研究综述

汪小红1,2

（1.安徽农业大学 人文学院，安徽 合肥 230036；2.南京大学 社会学院，江苏 南京 210023）

学术界对当前我国越来越严重的失地农民利益表达问题予以了高度关注，并形成了丰硕的研究成果。通过对成果的梳理发现，研究者的观点共识和分歧并存。共识主要体现在失地农民利益受损原因、利益表达方式、非制度化利益表达倾向及其行动选择机制层面上，分歧则主要体现于研究视角差异化背景下如何重构有效和有序的失地农民利益表达机制问题上。建议未来研究在微观层面应关注失地农民行动策略选择的动力机制，在宏观层面应关注整体性政策组合的建构，以推动对失地农民由非制度化到制度化利益表达的转向。

失地农民；利益表达；非制度化；重构

农业土地征用为我国转型期工业化、城市化的大规模发展提供了必须的土地保障，也为我国经济高速增长做出了巨大贡献，然而与此同时也彰显了作为农村集体土地所有者的农民在土地征用过程中的利益诉求问题。近年来全国各地因征地产生的社会冲突问题屡见不鲜，土地问题成为我国农民群体维权抗争的焦点。根据中国社会科院的统计，我国近年来几乎每年发生的群体性事件达到数万或数十万起，而2013年征地拆迁引发的群体性事件约占当年总量的一半左右，因地方政府强征而引发的恶性群体性事件时有所现。那么，值得学者们关注的一个问题则是：在土地征用过程中，征地冲突是如何形成的？农民的利益诉求是怎样？农民的利益诉求又是如何和应当进行表达的？现有研究呈现出共识和分歧并存的局面。

一、失地农民利益受损的制度溯源

征地过程中农民利益受损的原因是多层面的，既有制度缘由，也有相关政策执行过程中的扭曲；既有集体土地收益的内部分配问题所致部分农民利益受损，也存在地方政府“土地财政”思维模式下与民争利而形成的农民利益受损。与征地相关的各项制度，是经济学、法学、政治学和社会学等学科在讨论征地冲突和农民利益受损时的主要议题。尽管研究的学科视角各有不同，但对现有制度问题的关注较为集中，主要从土地产权制度、征地制度以及“后税费时代”的财税体制层面进行反思。

1.基 于土地产权制度的思考

首先是对农村土地产权制度本身的审视。学术界对我国土地制度的基本观点是较为一致地认为它存在明显缺陷。从抽象意义来看法律赋予了农民高度的土地财产权，但从实际的经济关系来看地方政府和村集体的掌权者却获得了高度的土地控制权。因此在现行的土地产权制度下农民获得的只不过是“半截子土地产权”，不仅对农业经济生产造成极大危害，也危及农村的社会稳定，因土地征收发生的土地纠纷和群体性事件就是明显后果[1]。在土地产权的构成上，土地产权制度的缺陷表现为产权主体虚置、使用权不稳定、处置权残缺和收益权受限等方面[2]，这些问题成为农民在征地过程中保护自身权益的制度屏障。

2.基 于征地制度的思考

农村土地征用制度向来是理论研究的焦点问题，现有研究主要从农村土地征用的依据、土地征用补偿标准、土地征用程序等方面对现行制度进行了广泛的批评讨论。首先，对土地补偿标准的讨论最为深入。此类研究的基本逻辑，是运用经济学价格规制模型和博弈论模型来测算最优土地征用总量以及征地价格问题[3]。但是就目前我国的农村土地产权并不清晰这一现实要素的影响，价格规制模型在解释我国征地补偿标准上存在缺陷；博弈论模型则较为充分地考虑了作为征地双方的政府和农民之间的互动关系及各自策略，即当农民的维权抗争成为可置信的威胁时，政府不得不将征地补偿标准定位在弥补农民机会成本的水平上[4]。这意味着被征地农民的行为若未能对政府形成威胁，则利益受损将是难以避免的。其次，对土地征用依据及其合法性的研究。此类讨论的核心问题是“政府为什么要征地”？目前被广泛接受的观点是，政府征收农用地的目的在于“公共利益”的需要，但问题在于当前对什么是“公共利益”并没有清晰的界定，因此会导致政府滥用土地征收权[5]。沿此思路衍生出另一种更为激进的观点，即政府征地的动机本就不是为了公共利益，而是为寻求租金最大化或者是为实现工业化战略而施行的资本积累[6]，类似的观点认为政府部门的土地收益并非是政府的零花钱或耗散于各部门的工资福利，而是政府实现公共政策目标的重要资源支持[7]。无论学界在政府征地的动机和目的观点上存在何种差异，一个不争的事实是征地制度本身的不足成为农村征地矛盾冲突的重要根源。

3.基 于制度缺陷和财税体制的思考

一方面，任何一种制度供给的目的是满足社会需求，但事实上供给和需求又难以同后者完全对应，因此会形成制度运行不良的局面。有学者提出当前我国农地产权制度设计的不合理，为政府“与民争利”孕育了潜在的机会；征地程序设计不完整、征地范围设计不一致以及征地补偿设计不合理，事实上成为促使地方政府滥用征地权力的诱发因素[8]，这在绝大多数学者看来业已形成共识。另一方面，九十年代的分税制改革使地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策失效，而政府经营企业的收益减少、风险俱增，其结果是使得政府在失去兴办工业企业的积极性的同时也断了“财路”。城市化新阶段的到来改变了地方政府的行为模式，即通过大规模征用和开发农地来推动城市化，以致在全国范围内形成极具影响力和普遍性的“生财之道”[9]。土地产权制度和征收制度客观存在的缺陷，给政府部门尤其是基层政府部门征收土地过程中的行为和策略越轨提供了可能，这既是失地农民征利益受损的制度性渊源，也是失地农民进行利益诉求和抗争维权的制度性成因。

二、失地农民利益表达的行动选择

农民群体遭遇利益受损境遇时采取何种应对措施？保持沉默还是积极维权？决定抗争与否以及如何抗争等策略的影响因素是什么？这些问题在当前研究中被置于一个更为广泛的农村社会稳定语境之下。在宏观制度“先天不足”的背景下，农民遭遇不合理的征地补偿之痛，成为我国社会发展过程中无法逾越的鸿沟。无论从学术反思还是基于对底层群体的人文关怀立场，如何进行改革、如何真正实现农民群体不因征地而降低生活水平、如何透视失地农民利益表达行动选择并探究其影响因素，都应是失地农民研究的核心内容。在失地农民利益表达方式问题上学术界形成了较为一致的看法，按照维权手段、合法性等维度区分出农民利益表达的两种形态，即理性的、制度化的或正式渠道的利益表达，以及非理性的、非制度化的或非正式渠道的利益表达。

1.理 性的、制度化渠道的利益表达体系及其困境——制度客体的视角

在宏观制度上，现有制度体系赋予了民众多元化的利益诉求和表达的渠道。我国目前已经建立起了一套以人民代表利益表达制度、政治协商制度、政党利益表达制度、行政领导接待制度以及信访制度等为基本形式的人民利益表达体系，同时司法渠道从理论上也为利益表达提供了极大可能。理论上，我国社会中制度内的利益表达渠道是多样化的，党委组织、政府行政、人大代表、政协组织、公安执法部门、行业单位乃至社区等不少于二十种渠道，都是公民可用以进行利益表达的[10]。

然而，在事实上既有的利益表达制度遭遇了诸多困境，多数制度仅仅是“堂中摆设”或流于形式，民众尤其是处于底层的失地农民群体难以通过现有制度有效表达自身利益[11]。以行政领导接待制度为例，当前诸多地方政府的确拓展了搜集民众意见的管道，但民众的要求是否能得到满足、问题能否得到解决等在法律制度上并无保障，民众只能将希望寄托于个别“好”干部的热心和真诚，这样的制度具有极大地随意性和人治色彩。因此有学者提出：“政府热线电话”、“地方行政首长接待日”只不过是为形象工程或整治工程在“做表演”，而并不是要给底层民众提供更多进行利益表达的机会，也不打算处理他们亟待解决的问题[12]。

信访制度在此问题上凸显弊端更为严重。作为制度化利益表达的一种机制，信访是党和国家体察民情的重要通道，而对民众而言这也是他们寻求公权力救济的主要维权途径。一项对于广东省失地农民上访意愿的调查表明，他们认为当利益受到了不公正的对待时倾向于上访的平均概率为67%[13]。但当前的信访制度功能严重异化，学术界对信访制度的批评由来已久。首先，批评集中于“信访潮”兴起背景下信访制度的功能扭曲问题，突出表现在政治参与和表达沟通功能萎缩、权力监督功能实效单一、权力救济功能过度扩张上[14]，使信访从一种司法和行政救济之外的补充性救济机制“化身”为解决纠纷的主导性机制，并由此导致“信访不信法”的怪相。其次，批评者认为作为权利救济对象的（弱势）群体事实上很难通过信访渠道实现自身利益诉求的目标，原因在于信访立案的机率异常低，“其概率与彩票中奖的率差不多”[15]；而信访案件的解决机率更低，一项基于对上访人群的专项调查结果表明，通过上访实现利益表达目的的比率仅为千分之二[16]。再次批评者还认为，信访部门既不能有效解决民众提出的利益诉求,也不能有效约束各级政府官员的行为，甚至在属地管理和责任追究制度下会导致当地政府对信访者的打击报复，并诱发官民冲突[17]。更有甚者，上访行为可能会对地方政府不当利益构成威胁，这使得一些地方政府将上访者视为“刁民”并进行拦截、收买、强制遣送甚至迫害，上访者“被精神病”的案例在近年来时有发生。

2.非 理性的、非制度化的或非正式渠道的利益表达

有学者提出，农民阶层“……非理性、非规范参与现象比较普遍，暴力抗争、群体上访事件时有发生，并且伴随着贫富分化和社会地位不一致现象，阶层冲突有加强的趋势”[18]。这在其他学者的研究中得到较多的回应和验证，也是学术界基本达成的一致共识。在一项有关失地农民利益表达倾向的调查中研究者指出，上门闹事、私下报复、通过亲戚朋友和熟人施压是最主要的三种表达方式[19]，如果说这是基于失地农民个体的非制度化利益表达方式，非理性的行为及其结果难以得到政府或社会、媒体的关注，是斯科特所称之“日常抵抗”或者“弱者的武器”，那么诉诸群体性事件已经成为当前阶段我国失地农民利益表达的重要途径[20]，因土地问题引发的群体性事件占农村群体性事件总量的65%[21]。

在学界看来，非制度化利益表达方式是一种逼迫或被动选择的结果。美国政治学家阿尔蒙德认为，“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。”[22]因此当失地农民缺乏必要和有效的渠道来表达自身利益诉求而利益损害又相当严重时，他们极有可能采用某些非常规的或者极端的方式表达不满情绪进行抗议，表现为非制度化的利益表达形态。也就是说，他们通过自发组织、倡导并运用某种行动方式，通过一定渠道的非理性行为或者突破现存制度规范的行为和非常态行为。国内学者也提出了近似的观点，认为在理性与非理性、制度化和非制度化的利益表达之间，凸显的是农民在制度冲突中的一种尴尬处境，有学者将其表述为“夹缝中的表达”[23]，农民的话语权是在农村社会正式制度与非正式制度冲突中的两难选择，而法律和正式制度往往是更有利于强势人群的武器。

处在夹缝中的农民徘徊于两种不同的利益表达制度和体系，造成自身所处生活世界与话语表达的距离，正式制度提供了利益表达的公开合法性，但在现实生活中却无以表达。处于“弱权”甚至“无权”状态的被征地农民和处于高度组织化的、以国家强制力为后盾的政府之间很难形成话语权的均衡，社会体制和社会政策并未能向农民提供一个实现公正、平等地表达和维护自身权益的平台。因此寻找合适方式和策略成为失地农民群体进行利益博弈的重要任务，学术界也因此基于个案的实证分析建构了丰富的理论解释框架，如“以法抗争”[24]、“闹大”[25]、“依势博弈”[26]、“隐性维权”[27]、“权变抗争”[28]等等。

三、失地农民非制度化利益表达的成因——农民主体的视角

关于农村土地征用的矛盾，从冲突主体的角度可以将之归纳为农户--农户或村--村、农户--村民小组(土地的集体所有者)、农民—基层组织及干部、农民—较高层政府及其土地主管部门以及农民——资本持有者五类[29]。被征地农民与基层政府之间的矛盾，是当前我国失地农民群体利益表达最为集中的议题：基层政府为在征地与卖地之间实现最大限度的寻租空间，以不符合规定的程序对集体土地进行强行征占，因而导致农民的不满与利益诉求。在制度化、体制内的利益表达渠道内，农民舍弃了司法制度供给而选择了作为补充机制的上访；而在制度化和非制度化的利益表达之间，农民选择了非制度化的利益表达方式。这种“下向”的行动选择，首先是与宏观制度缺陷及制度运转中滞后性紧密相关的，这在上述讨论中得到了集中的体现。然而在制度之外，失地农民的主体性缺失、能力缺陷和社会资源短缺，也成为学者们解释农民群体为何倾向于选择非制度化利益表达方式的重要切入点。

1.失 地农民主体性的缺位

主体性意味着在法律许可范围内失地农民在征地过程的能动性，是与基层政府具有平等谈判权利和权力的一方主体。但是在征地过程的一些主要环节上，农民作为集体土地所有权人或土地被征收人的主体地位得不到体现。首先，在公共利益的判定和征地补偿数额上，政府拥有绝对的话语权，而“原子化”的农民很难形成统一意志，因此难以形成与基层政府平等的对话机制；党国英认为，农民的力量从来不取决于农民的人数，而取决于农民的组织程度[30]，这是对我国农民主体性缺失的一个注脚。其次，失地农民主体性的缺失还体现于“内在”的主体意识缺失和“外在”主体地位异化的双重性上[31]，这使失地农民在处理征地这一集体事务中的功能无法实现有效或者高效率的制度化表达，因此转向以“闹事”或群体性事件形式以期获得上层政府的关注和问题的解决。而事实上，“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”已经成为包括失地农民在内的利益受损群体进行维权抗争的规则。

2.失 地农民利益表达能力缺乏

在经济学家阿玛蒂亚·森提出“可行能力”的重要概念后，国内学者也对此概念充分运用至我国弱势群体贫困境遇的研究上来，对于失地农民群体的分析就是其表现之一。基于可行能力的探讨学者们认为，作为社会不同阶层的行为主体，他们在有效利用社会表达的渠道的资源、能力及其结果上是必然存在差异的。那些效率越大的渠道往往越是间接的和层次较高的渠道，那些人力资本以及社会资本水平人越容易从正规的或制度化的渠道实现利益表达；而对作为弱势群体的失地农民，无论是以制度所提供的利益表达的渠道，还是自身对这些渠道利用水平来衡量，都凸显出他们利益表达能力短缺的事实[32]。“在这场权利主导的游戏中，权利和利益表达能力的强弱对比决定资源获取的大致比例。显然国家是当然的主角，农民处于边缘的地位。”[33]为维护自身利益失地农民不得不采取非制度化的行动方式，无论是集体的暴力抗争，还是悲情的“以命抗争”。

3.失 地农民利益表达组织资源缺失

人类社会发展中“组织”的功能至关重要，尤其是在迅速发展的现代社会，因此人们会为了维护自身的共同利益而组成利益集团。然而，我国农民的“组织化程度低”是学界达成的一致共识。尽管上世纪90年代末的一项研究表明，农民以组织化形态来抵制地方社区组织的非法政策甚至行为，已经成为农民自觉或者不自觉的行动趋势[34]。但是这未能给当前的农民组织化维权带来更合理的发展趋向。当前已经出现的农民维权组织在数量上非常有限，而且仍处在非正式的阶段：要么没有得到政府行政部门程序上的认可，是未取得正式资格的非正式组织，要么是一种非结构的软组织状态，靠道义和信誉来维持[35]，这在无形中削弱了组织的力量和约束力。

四、失地农民利益表达机制的重构

基于上述有关失地农民利益表达机制的问题和成因分析，现有研究还对如何改变“缺位”、“缺乏”和“缺失”的利益表达现状极其发展方向进行了探讨，并提出了重构农民利益表达机制的多元化对策。

1.重 构，何以可为：从非制度化转向制度化的利益表达

非理性、非制度化和非正式渠道的利益表达是现阶段我国失地农民群体进行利益诉求的主导方式。学者们已经充分关注到，非制度化利益表达不仅危及失地农民利益的维护、增进，也危及农村社会的改革、发展和稳定[36]。无论是农民自身为实现诉求目标而采用的非正常上访、集体暴力、个体化的以死抗争，还是政府部门采用的各种合法的、平和的维稳方式或者为“维稳”而进行的不惜一切的应对方式，利益博弈的双方均为此付出了巨大的经济、社会代价，但问题仍不能得到有效解决。因此，“必须要在利益表达和社会稳定之间取得平衡，……底线是社会的稳定，上限是利益的表达，两者之间形成制度化的利益表达机制的空间”[37]。重构我国失地农民群体的利益表达机制，从非制度化向制度化表达的转向是我国社会发展过程中的必然选择。

2.重 构，何以可能：制度与失地农民的“内外兼修”

失地农民制度化利益表达的实现，有赖于利益表达外部的制度环境的改善，也有待于农民群体自身利益表达能力的提升。从现有研究来看，经济学和法学学科侧重于土地产权制度和征地制度、失地农民社会保障制度的改革以及被征地过程中利益表达渠道完善等制度重构路径上。首先在土地制度改革层面，大多数学者的一致意见是提出了改革的两个方向：即确立农民的土地财产权和在土地转让中保障农民的权利并予以合理的补偿[38]，但是在土地产权到底是私有化还是保持原有的公有化问题上存在分歧。一部分学者认为我国的农村土地制度改革不能越过土地公有制这一底线，改革的基本逻辑是在土地所有权不变基础上将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整地界定给农民[39]。也有学者提出土地制度改革势在必行，但是明确指出“土地不能私有化”，同时批判了另一些学者土地改革的“永佃制”取向，认为这在某种意义上就是土地私有化的倾向[40]。其次在征地制度改革层面，明确公共利益的界定标准、规范集体土地征收的程序、制定合理的征地补偿安置方案等是亟待完善的改革内容[41]。再次在失地农民社会保障制度层面，有学者从社会风险意识角度解释了农民不愿被征地做市民的原因：他们在日常生活中很容易感到包括经济、社会乃至政治不安全在内的强烈风险[42]，这意味着农民对失地后的日常生活是否有保障存有疑虑，对征地有后顾之忧，因此,建立完善的社会保障体系成为征地利益诉求、实现制度化利益表达之根本。解决失地农民社会保障问题的关键在于利益，首先是利益的平衡，其次是利益的回归[43]。

相比较而言，政治学和社会学学科则更关注失地农民自身利益表达能力和组织化能力的提升。从国家和社会关系的角度，有学者提出我国乡村治理中农民利益表达应实现由“个体与国家”到“团体与国家”的转型[44]。赋予农民在与国家的利益交换中的话语权，让国家真实感受到农民的利益诉求是弱小的农民“个体”难以做到的，因为利益表达本身要求形成一种团体效应。组织化可以有效地避个体化利益表达的盲目性和无序性，而增强利益表达的理性化和合法化[45]。因此，使农村基层社会组织成为农民向国家进行利益表达的组织化、自治化团体是必不可少的。除此之外，也有学者提出面对失地农民群体自身能力的不足，大众媒体的介入是弥补不足的有效渠道[46]，不仅能对政府部门不合法、不规范的征地行为进行监督，也为失地农民的利益表达建构了更为完整的政治机会结构。

五、小结与反思

已有研究对我国农民利益表达及其相关议题予以了充分关注，呈现出共识与分歧、探索与争鸣并存的局面，为后续研究提供了良好的研究平台和对话空间。但现有研究仍存在一些不足之处，有待于在未来研究中得到进一步深化和拓展。首先，关于利益表达或农民群体的研究丰富，但以“失地农民”为对象的研究并不多，缺少系统性的研究成果；其次，关于土地制度和征地制度改革的研究多，但是如何推动和实现制度改革的观点少；再次，强调完善农民群体利益表达机制的呼声高，但是如何实现利益表达制度创新的成果少；最后，基于宏观层面的概述式研究多，而基于调查或者个案研究的微观探讨不足。因此，无论是在宏观的制度层面还是在微观的行动层面，失地农民利益表达机制建构仍有极大的后续研究空间。如何在宏观制度框架内，通过实证方法获得丰富的失地农民利益表达行动的典型案例，梳理、概括并整合现有资源建构具有本土化意蕴的理论解释和框架体系，仍旧是值得深入探讨之处。

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Consensus and Difference: A Research Summary on Interest Expression of Land-lost Peasant in Transformation Period

WANG Xiao-hong1,2
(1. Anhui Agricultural University School of Humanity and Social Science, Hefei 230036, Anhui, China;2. Nanjing University School of Social and Behavioral Sciences, Nanjing 210023, Jiangsu, China)

Scholars have paid great attention to the interest expression of the land-lost peasant in the transformation period,and got plenty of research results. On the one hand, they reached an agreement on why interest of the land-lost peasant was hurt, what’s the way they have taken, and mechanism of their action choice. Scholars believe that high cost and ineff i ciency of institutional interest expression, limitation of land acquisitions system, and lacks of rights, social resources and abilities, all the elements are important causes that the peasant select non-regulation channel to express their interests. On the other hand, there exists difference as to reconstructing orderly interest-expressing mechanism.

land-lost peasant; interest expression; non-regulation; reconstruction

F323.89

A

1673-9272(2014)04-0043-06

2014-04-18

国家社会科学基金重点项目“现阶段我国社会矛盾演变趋势、特征及对策研究”（编号：12AZD041）；安徽省优秀青年人才基金重点项目“转型期失地农民利益表达机制研究”（编号：2013SQRW017ZD）；安徽省哲学社会科学规划项目“社会稳定语境下农民群体利益表达实证研究”。

汪小红（1978-），女，安徽合肥人，安徽农业大学人文学院讲师，南京大学社会学院博士研究生，研究方向：农村社会问题。

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