生态文明制度建设背景下的森林可持续经营：研究与展望

周训芳，张 莎

（中南林业科技大学政法学院，湖南 长沙 410004）

生态文明制度建设背景下的森林可持续经营：研究与展望

周训芳，张 莎

（中南林业科技大学政法学院，湖南 长沙 410004）

森林经营制度是《森林法》的基础性制度，而森林可持续经营的制度化则是生态文明制度建设的重要内容。在《森林法》修改中，森林经营理念、森林分类经营、森林采伐限额、森林经营方案编制与森林生态补偿等问题成为关注焦点。从建设“美丽中国”的时代要求来看，森林可持续经营是谱写“美丽中国”的森林篇章，其制度设计应当服从生态文明制度的整体设计。因此，实现森林的可持续经营，应当成为《森林法》修改的基本任务之一。

森林可持续经营；生态文明制度建设；森林经营法律制度；《森林法》修改

我国现行《森林法》制定于30年前的1984年，虽然经过了1998年、2009年两次修正，但变动不大，未能从整体上确立森林可持续经营的立法理念。《森林法》未能将森林经营置于林业建设的基础性地位，有关森林经营的制度设计当中，缺乏森林可持续经营的整体思维，因而难以切实提高森林生态系统服务功能的整体质量，满足“美丽中国”建设的实际需要。如何从生态文明制度建设的高度，健全森林经营法律制度体系以确保森林可持续经营的实现，已经成为政府和学界共同关注的焦点。从建设“美丽中国”的时代要求来看，森林可持续经营的制度建设应当服从生态文明制度建设的整体设计，谱写好“美丽中国”的森林篇章。

一、我国森林经营法律制度的热点问题

近年来，学者们从林学、经济学、管理学、生物学、法学等多学科角度对森林经营问题展开了广泛研究。我国的森林经营法律制度研究是与20世纪80年代《森林法》的颁布同步进行的。自2001年起，研究领域从《森林法》、《森林法实施条例》及相关法规的具体规定，拓展到了森林经营管理的规范和实践。随着集体林权改革的推进，产权归属、采伐限额、经营管理、生态补偿、税费制度成为了关注重点，并出现了对森林经营法律制度的整体论述，推动了森林经营法律制度的研究高潮。森林经营法律制度的相关理论研究，开始引导理论、政策、立法与实践的良性互动。党的十八大、十八届三中全会以后，理论研究的重点开始转向生态文明制度建设。

（一）森林分类经营

建立在《森林法》五大林种划分基础上的森林分类经营制度，将森林分为生态公益林和商品林两大类，对不同类型适用不同的经营目标和管理技术等。对于森林分类经营制度，不少学者持基本肯定的态度，提出其细微不足之处主要在于“缺乏法律依据，公益林认证存在立法空白”[1]，也有实践工作者论及“政策不完善，管理体制不健全，林农生活水平与公益林建设之间矛盾突出”的问题[2]。谢剑斌在其研究中批评“这种分类方法存在纯自然性、静态性和微观性等弊端，特别是没有涉及到管理体制、资金来源等社会经济问题，造成与森林经营管理和资源林政管理体制严重脱节”[3]，一语道破实际管理难题的根本成因。森林分类后的定向经营管理是否有违森林生态系统多功能和整体性原理，以及如何兼顾，迄今未有学者的详细论述，而这恰恰是关乎森林经营法律制度的生命力的一个重要问题。

（二）森林采伐限额

采伐限额制度无疑是我国商品林经营管理制度的重要组成部分，直接关系到营林主体的收益权的实现。对我国《森林法》规定的采伐限额制度，学术界的主要讨论集中在制度的存废或者改良。有学者认为，采伐限额制度是保护森林资源的必要手段，支持“推进私有林审批制度，实施林木采伐限额审批许可和申报备案制度”[4]；也有学者认为，应当“因地制宜，逐渐开放采伐限额管理”[5]，“适当放宽采伐限制，确立林木所有权人采伐申报制度”[6]；还有学者指出，这项制度如不改革，“必然阻碍林业生产力发展，森林经营主体的收益权无法保障，林权制度改革的成果难以持续”[7]。还有学者建议取消采伐限额管理制度[8]。学者们在采伐限额问题上的激烈交锋，很大程度上说明，人们对于该项制度是否会制约林业经济发展、架空林业物权权能、吞噬集体林权改革成果，认识上还存在很多疑问。如何通过合理的制度设计衡平生态公共利益与林权权利人的经济利益？这是采伐限额制度实践中不可回避的现实问题，也是我国《森林法》制度创新的一个重要方向。

（三）森林生态补偿

对于生态补偿制度的必要性，学界已达成共识。从现有文献来看，学者们多专注于生态补偿机制的路径研究，虽具体方案各异，但基本目的一致。其研讨思路多为从分析现状出发，提出补偿来源、补偿标准、补偿对象和补偿方式的优化建议。我国现行生态效益补偿制度一直存在补偿对象和范围狭窄，补偿资金来源单一，以及补偿标准僵化且偏低的问题，致使该制度没有取得良好的实施效果，甚至一定程度上挫伤了林权主体的营林积极性。针对这一问题，有学者设计了一个包括资金来源、补偿途径及实施方案在内的制度框架，倡导在《森林法》中确立绿色GDP的法律地位、建立综合协调管理机制，并规定效益监测、计量等技术性规范[9]。还有学者建议我国借鉴国外的做法实施更灵活的补偿标准，调整补偿对象的范围，拓宽补偿渠道，实现补偿主体的多元化，确立受益者承担原则[10]。生态补偿制度重在补偿，无论林权主体和林种分类如何，森林本身产生的生态效益都是毋庸置疑的。因此，补偿的范围不能仅限于特定林种林区。从我国目前的制度建构来看，市场机制尚未健全。整齐划一的补偿标准固然优于标准缺失，但存在灵活性不足、不能适应现实变化和区域差别等缺点。如何引进市场机制，拓展补偿资金的来源，摆脱国家财政支持不足的困境，将会成为日后研究的重点。

（四）森林经营方案编制

森林经营方案的编制，需要把握系统整体性、生态可持续性、公益性、经济合理性、谨慎性等原则，由森林经营主体、林业行政管理部门和专业技术人员三方合作制定[11]。在森林经营方案编制中加强公众参与，提升森林经营方案的可操作性，并严格监督方案的执行，已成为学界共识。科学合理编制的森林经营方案可以协调各方利益，缓和采伐管理中可能产生的冲突，并在最大限度上均衡经济效益与生态效益。因此，践行利益相关者参与原则，是提高森林经营方案有效性的根本保障。

从生态文明建设和“美丽中国”建设的实际需要来看，《森林法》总则中应当确立森林可持续经营的指导思想，规定森林经营制度的基础性地位。森林经营的基本制度应当在《森林法》中列出专章进行集中规定，其具体内容应当包括森林经营规划的分级、审批与信息公开制度，公益林和商品林分类经营制度，森林经营方案的分类、编制、审批与实施监督制度，森林经营技术标准的制定、效力与实施监督制度等。另外，《森林法》的其他章节中还要有配套的森林经营补贴措施、森林经营专业技术资质认定措施、行政处罚措施等[12]。

二、国外森林经营制度建设的主要经验

在森林经营制度建设方面，美国、日本、德国等积累了较为丰富的经验，成为了我国森林经营制度建设的主要借鉴对象。

（一）美国

作为占全球林产品产量25%的林业强国，美国的森林经营不仅实现经济增长目标，同时也产生了较好的生态效益。可以说，美国的森林经营制度很有参考价值。

美国是生态系统经营模式的典型代表，在生态系统管理理念指导下解决森林管理的复杂性和不同管理目标之间存在的矛盾[13]。美国的这种森林经营模式由法律法规、行政管理、经济政策及科技政策所支持，并有从联邦到各州系统的四个层次的林业管理机构来执行。林业产权制度是美国林业产业的核心支撑。美国私有林面积远远超过国有林，私有林经营主体在遵守林业法律的范围内享有充分的自主经营权。国有林由政府部门管理，但也大多通过市场竞争机制来确定立木价格并完成采伐[14]。“公司+基地+私有林场”的产业化经营模式是美国森林经营的主要形式[15]，可带来稳定的高效率与高收益。同时，政府通过对国有林的严格管控确保生态安全。国内学者主张借鉴学习美国森林经营管理经验，同时也指出美国小林主私有产权制度成为林业集约化经营的一大困难。

（二）日本

日本在成功克服本国人多地少、国土资源不足等固有缺陷的基础上，使国土森林覆盖率达到近70%，成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。

日本森林经营的一个鲜明特色是林业合作组织的成熟。日本的林业合作组织既是经济合作组织，又具有公益法人性质，这种双重属性使其区别于行业协会，促进了日本森林经营的规模化、集约化和规范化。我国也存在林业合作组织，但在森林经营活动中远未发挥预期作用，林农对参与林业合作组织的积极性不高。有学者从日本经验出发，提出从两方面加快我国林合组织建设，一是“从外部环境方面为林合组织的发展创造条件”，二是从内部管理制度方面加强和完善对林业合作组织的规范化管理[16]。还有学者建议我国仿效日本明确林合组织的公益性质，构建高效管理体制，稳定林业从业人员队伍[17]。

除此之外，日本国有林的高效经营模式以及在国家生态安全上取得的显著成效也引起了我国学者的重视。有学者提出，我国应当学习日本经验，制定长期严谨的国有林经营规划[18]，充分发挥国有林在国家生态安全上的主导地位和作用，确立高效的国有林管理体制，将政府部门的作用限于制定规划、管护森林和实施治山工程，把诸如采伐造林之类的独立作业委托给民间部门[19]。

（三）德国

德国的森林经营管理从理念到举措基本可以作为欧洲林业强国的一个代表。其主要特点是在营林理念上极度重视森林的生态效益，并将其贯穿于森林经营的各个环节之中，森林经营管理法规健全、管理机构独立、管理制度周延、管理程序规范，且是精英执法。此外，德国森林经营计划制度、森林维护制度、林务官制度、森林资源的资产评估制度、政策补贴及税收优惠，也是促使林业发展不可或缺的条件。

德国的森林经营理论经历了从法正林、森林多功能经营到近自然经营的发展过程。和我国一样，德国也经历过由破坏原始林到大面积营造人工林再到改造森林回归自然的历史阶段，但是，德国现在的森林质量优异。因此，在借鉴德国经验时，研究者自然会更多地关注其营林思想及技术，倡导在我国的森林经营法律制度中贯彻多功能森林经营理念[20]。有学者指出，与德国相比，我国《森林法》的最大缺陷在于其立法价值理念的缺失[21]。而且，在管理体制上，我国林业部门与其他行政部门之间未能像德国一样形成有效协同合作的长效机制。

（四）其他国家

除了上述国家之外，瑞典、加拿大、澳大利亚等国家的森林经营制度建设也各具特色，并取得了较好的成效。

“森林之国”瑞典是森林覆盖率最高的欧洲国家，与其说这得益于当地的气候条件，毋宁说是该国完善的森林经营法律制度所取得的成果。瑞典《森林法》体现了稳定连续、务实高效、配套全面、可操作性强的特点，有关森林经营管理体制的规定突出了服务职能，并有县森林委员会这一独立机构专司实施之职。每四年一次对《森林法》实施效果的评估，充分保证了法律的实时性和活力[22]。我国《森林法》长期未修改，积弊颇深，难以适应时代变化。相比瑞典《森林法》四年一评估的频率，我国的林业法制建设工作明显滞后，致使森林经营活动中出现的问题不断累积，乃至积重难返。

加拿大在制定林业长期规划和木材采伐计划时，广泛吸收各方代表，共同讨论决定经营方案，还让公众参与监督方案的实施过程。另外，加拿大实行林业再造基金制度，作为森林可持续经营的资金支持，将专项基金定向使用[23]。

澳大利亚碳汇林业运作模式的成功归因于该国的碳排放立法水平较高。其具体举措包括：开展碳汇造林项目，搭建企业和公众参与林业应对气候变化的平台，实施林业碳汇抵减工业排放的政策机制和企业、个人参与碳汇造林的激励机制等[24]。

三、森林经营法律制度研究的不足与拓展空间

近年来，结合《森林法》的修改，我国学界对森林经营法律制度的关注大致呈现出经验主义与理性主义两种路径。从已提出的应对森林经营问题的建议来看，经验主义路径居多，理性主义路径偏少。整体上看，还存在着以下几个方面的不足：

首先，法律性不强。从现有研究来看，在林学、管理学、法学和经济学等众多学科视野中探讨森林可持续经营的制度设计方案，真正立足于法律制度设计的研究成果并不多见。我们通过文献搜索发现，立足于法律制度建设的研究成果不足研究总量的20%，而其他成果多从管理措施、政策建议、技术规范乃至宣传教育层面提出对策建议。许多研究成果属于应时性策论，学者们从自己的小专题偏好出发，从特定制度现状、特定地区林情提出实用性对策或建议。这样的研究结论，点多面广，比较深入，但缺乏系统性，容易割裂与其他制度的有机联系，导致研究结论之间相互矛盾和冲突。另外，不同学科之间的学术话语体系不统一，学术共识难以达成[25]。森林经营法律制度建设可以保障各法律关系主体的互动参与，而管理措施往往是政府的单向度行为。技术规范和宣传教育则只能是森林经营法律制度的支持手段。我国曾经历多次林权改革，林业政策变动频繁，林农对自己的权益无法预期，因而导致了许多毁林自利的行为发生。因此，森林经营制度研究应当立足于法律制度设计以消除制约林业发展的各种障碍因素。

其次，借鉴性过多。从已有文献可以看出，针对我国森林经营存在的问题，学者们普遍倾向于通过比较研究来移植林业发达国家的法律制度。比较研究方法可以拓宽学术视野，但由于缺少本国制度的纵向研究，容易忽视我国森林经营法律制度的历史沿革、时代特征及历史遗留问题，难以解决移植与继承的关系问题。如果一味借鉴国外的森林经营法律制度，而缺乏质疑和批判精神，罔顾对比国家的林政发展历史、法律文化传统和政治制度构架，则很有可能变成机械模仿，使学术研究陷入片面性和绝对化的误区。因此，需要通过系统分析、历史分析和实证分析，尤其应注重对特定地区的调研分析，尽量减少法律移植的盲目性，使学术研究更为贴近我国的法制体系以及国情、林情特点。

再次，应用性不足。现有研究中，提出的宏观决策多，而具体的立法对策少。仅仅表明制度取舍态度和提出纲领性改良建议的占绝大多数，而提出建设性的细致立法方案的极少。这一状况，导致学术研究陷入对相关制度的合理性、必要性的重复论证和表态之中，而对制度的改进和《森林法》的修改无大的助益。此外，《物权法》颁布实施后，不少学者将林权纳入民法体系内进行全面阐释。但如何以营林主体的权利实现为核心，通过制度设计使森林经营活动回归以权利义务为核心的法之本位，仍需付出巨大的研究功夫[26]。

从建设“美丽中国”的时代要求来看，森林可持续经营是谱写“美丽中国”的森林篇章，其制度设计应当服从生态文明制度的整体设计。因此，对于森林经营法律制度的研究，还需要从林学、生态学、环境法学、行政法学、民法学等学科角度进行深化和拓展。就当代的生态文明制度建设的实际需要来看，我国《森林法》的修改应当立足于建设美丽中国的长远目标，将实现森林的可持续经营作为《森林法》的基础任务。

《森林法》的基本内容是立法者根据国家保障生态安全的实际需要所考虑的应当由《森林法》来调整的社会关系的内容。此外，森林经营涉及到许多技术规范，在立法技术上还需要正确处理法律规范与技术规范的关系，合理安排《森林法》中的森林经营的法律条文。从立法技术的角度看，森林经营法律规范体系其实就是一个具有可操作性的权利义务体系[12]。因此，《森林法》需要从界定森林经营法律关系主体、主体之间的具体的权利义务关系以及森林经营权利的实现途径和森林经营义务的履行方式等方面入手，以形成森林经营法律制度的基本框架。

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Overview on Eco-Civilization Oriented System Construction in Relation to Sustainable Forest Management

ZHOU Xun-fang, ZHANG Sha
(Politics and Law School, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Legal system of forest management is a basic system of the Forest Law as well as an important part of ecocivilization oriented system construction. Most of the current research fi ndings relating to forest management in the Forest Law focus on the idea, classif i cation, cutting limit, planning and ecological compensation. To meet the needs of Beautiful China Construction, the design of forest management system should be a part of the overall design of eco-civilization oriented system.And so, to improve sustainable forest management should be basic task in amending the Forest Law.

sustainable forest management; eco-civilization oriented system construction; legal system of forest management;amendment of Forest Law

D922.6

A

1673-9272(2014)02-0044-04

2014-03-04

国家社会科学基金项目：“美丽中国视域下的森林法创新研究”（编号：13BFX134）；国家林业局经济发展研究中心委托项目：“森林经营法律问题研究”（编号：2012-09-28）。

周训芳（1965- ），男，湖南沅江人，中南林业科技大学政法学院教授，博士生导师，研究方向：环境与资源保护法学、林业法学。

[本文编校：徐保风]