加拿大G8与G20峰会安保工作中的指挥与管理体系

李翊政，颜国伟 编译

（上海市公安局黄浦分局， 上海 200011；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

加拿大G8与G20峰会安保工作中的指挥与管理体系

李翊政，颜国伟 编译

（上海市公安局黄浦分局， 上海 200011；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

为确保G8与G20的安全召开，加拿大皇家骑警设立了峰会综合安保部，组建了一支横跨多个警察部门的安保力量。指挥管理是峰会综合安保部建设的核心，加拿大警方从初期筹备到决策机制建设，始终将协调、技术等因素放在重要位置，成功地建立起一套高效的指挥管理体系。

峰会；安保；指挥；体系

2010年G8与G20峰会是加拿大承办的迄今为止规模最大的国际性会议。其安保工作规模以及复杂性超过以往所有的峰会以及大型活动。作为一项全球性的重要活动，G8与G20峰会受到加拿大乃至全球公众与媒体的关注。从保护一般公众到确保峰会国家首脑的安全，各种相关标准、要求是非常严格的。因此，为确保峰会圆满成功，加拿大皇家骑警牵头组建了一支包括蒙特利尔州警方、多伦多市警方、皮尔郡警方以及加拿大军方等多方参与的，超过20000人的安保队伍。这是加拿大大型安保工作的一种崭新尝试，在调集、指挥、协调过程遇到了多种挑战，同时也获得了许多成功经验。

本文就峰会综合安保中，加拿大多个警察部门间完成指挥与管理机制的搭建，成功整合成一支安保力量并完成G8及G20峰会安保任务的过程、做法及经验作一介绍。

一、G8与G20峰会安保组织机构—综合安保部

综合安保部（Integrated Security Unit）是由加拿大皇家骑警为G8与G20峰会安保工作所建立的安保工作机构。加拿大皇家骑警是加拿大国家警察，相当于美国联邦调查局层级的警察机构。作为一个具有联邦层面执法权力的部门，宪法授予加拿大皇家骑警司法层面最高级别的法律管辖权，同时也要求加拿大皇家骑警要主导国家层面的安保工作。

为应对2010年举行的G8与G20峰会，加拿大皇家骑警下属的行动部专职负责安保工作，并筹划组建了综合安保部。综合安保部从2009年2月1日开始运作，至2010年12月底结束。

整个综合安保部由国家、州、郡、市等多个层级的警察部门及军方参与，其中来自加拿大皇家骑警的人员约5000名，来自加拿大军方的人员约3000名，来自多伦多市警察局的人员6200名，来自蒙特利尔警方的人员3000名。综合安保部的工作宗旨是确保峰会期间一般公众与国家首脑的安全。其工作内容包括：制定峰会安保标准、制定行动计划、确定行动理念、协调各相关部门、谋求情报支持、建立信息联络与开展保卫人员培训等多个方面。

峰会综合安保部共分为六个相关部门，即指挥管理部、行动（参谋）部、保障及后勤部、运营部、情报部、公共事务及关系部。指挥管理部负责峰会期间所有安保工作的指挥体系搭建与管理，设有综合指挥中心，具体负责峰会期间指挥协调工作。行动（参谋）部负责筹划整体的安保方案，设定具体的岗位，并在峰会期间协调各相关作战单位按照方案部署执行安保工作任务。后勤保障部主要有两方面职能：一个是运输保障，确保峰会期间安保力量的顺利调动及部署；另一个是各种物资、就餐、设施等后勤保障，支持整个安保工作团队的运转平稳有序。运营部主要负责资金管理，负责峰会期间的经费使用开支管理，此外，风险管理以及人力资源管理也是运营部的重要职能。情报部主要负责峰会期间的情报收集、交换、分析以及管理。公共事务及关系部主要负责应对媒体及处理公众关系，负责峰会各类安保信息的对外发布。

二、指挥与管理体系建设的背景

指挥与管理（Command and Control）体系的建设，无论从技术上还是从程序上来说，都是任何大型安保活动的工作重点。就加拿大G8与G20峰会安保工作来看，在多部门参与的行动环境下，合适的框架、草案、程序以及授权许可都是安保工作的重要基础，同样也是影响峰会安保成功与否的重要因素。

由于加拿大的国家体制与美国类似，均属于联邦制，因此，各州、县、郡以及市均在各自独立的财政体系下，成立了相应的警察力量，而加拿大国家层面的警察机构即是加拿大皇家骑警。由于州、县、郡、市各层面都有相应的法律，在具体运行上存在一定的差别，因此，加拿大的警察体制与我国公安部的领导体制存在较大的差异，在面临特大型活动安保工作任务时，往往涉及多个层面警察部门的协同参与。此次G8与G20峰会便是由加拿大皇家骑警作为牵头者来实施安保工作的，因此，指挥与管理体系建设就显得格外重要。综合安保部在成立之初的基本工作目标就是使参与的所有部门，明白各自在行动理念上的差距，以期在早期阶段增强各方在执法上、行动上的互信并促使各方互相尊重。

三、指挥与管理体系初期建设的重点

加拿大G8与G20峰会综合安保部将指挥与管理体系建设作为安保工作中最为重要的一个环节，在体系建设的初期主要注重四个方面：

1. 峰会行动区划

峰会安保是植根于活动的发生地以及其周边地理环境的一种警务活动。因此，综合安保部在峰会行动区划工作中有三个方面的考虑：首先是确定主任务区与各支援区的地点；其次是各方面在覆盖行动区域上的人力、信息以及技术三方面所能达到的水平；此外还有各个参战部门是否具备执行任务的能力。

在实践中，综合安保部在确定峰会安保活动区域伊始，就召开了一个高级别的准备会议。由于这两项大型安保活动横跨多伦多市、蒙特利尔市等多个区域，安保活动需要经过周密的部署与演练，才能确保其运作的效率。所以，所有参战部门以及高级IT技术官员都参与到这项会议中，会议中的议题不仅仅集中于峰会活动的场所，还包括所有可能涉及到支援整个峰会运作的地区部门。例如，由于G8与G20峰会所涉及的地区不同，涉及多个部门以及执法单位，如何处理好州、县之间的法律差异问题以及配置好装备与警力等都是综合安保部搭建指挥与管控体系中的难点。在实践中，综合安保部将峰会涉及的任务区域统一视作一个特殊区域，在国家授权的框架下，通过各种计划、流程统一协调处理上述问题，较好地解决了分歧。

2. 通讯能力保障

在峰会相关地区内，各方的通讯畅通是峰会安保指挥体系运作的基础。对G8峰会以及G20峰会来说，加拿大皇家骑警与多伦多市警察局、加拿大军方等部门之前都拥有各自基于电台以及技术网络的执法通信体系，所以，搞清各部门的执法范围及信息网络覆盖面上的情况，有助于建立合适的框架来确保协同能力。综合安保部在实践中，建立了一个专门的小组，负责落实给所有参加的部门安装统一的信息系统与软件。

3. 内部协同集成

协同行动能力是多部门参与情况下，峰会安保中的重要方面。在现场互相联络，采用何种等级的行动都依赖于协同行动能力建设的程度。在初期的准备会议中，通讯、装备、行动草案以及工作流程都是综合安保部关注的重点。在峰会安保实践中，综合安保部对这些问题都在早期高层会议上多次进行讨论。越早进行讨论，越早达成共识，越有助于推动后续工作程序以及草案的制定。

此外，在G8与G20峰会安保中，综合安保部为加强内部协同与向心力，在峰会筹备阶段就让所有参与综合安保部的人员在一起工作，并穿着合适的便服，而不是在原部门工作的制服。这看上去是一个简单的决定，却有效地营造了一种协同合作的工作氛围。制服则是在正式训练或者执行任务时穿着，从而确保在指挥管理环节中，能让所有执行人员知道谁是关键角色。该项举措作为一项最佳实践，写入了综合安保部的行动结束报告中。

4. 安保通行级别

在峰会安保中，加拿大皇家骑警在早期就对所有出入综合指挥中心现场工作的人员设定了一套相应的联邦安保通行等级。在该等级中，综合安保部对加拿大军方维持相应的联邦安保通行等级，对省级、市级以及其他层面的警方则根据实际需要使其享有联邦安保通行等级。而对其他非峰会安保部门的人员，综合安保部则按照时间、具体工作目的予以核发相应等级的安保通行证件。此外，综合安保部设立了一个专门小组用来确定所有参与峰会的重要人士来访时的通行级别。

四、指挥与管理体系的运行机制建设

在初步搭建起指挥与管理体系后，综合安保部在以下几个方面进一步建设其运行机制：

1. 综合指挥中心运营

综合指挥中心是一个24小时运作的由多部门参与、具有多方面功能的指挥中心。综合指挥中心由综合安保部按照任务需要，设置相应的工作席位，并安排各条线安保人员开展工作。此外，为维持指挥中心的运作以及确保班次轮转，综合安保部另外设置专人专部负责规章以及轮班制度的制定与管理，而不是由指挥中心内部的工作人员来做出决定，从而使内部工作人员能够专心投入到既定工作任务中去。

2. 决策矩阵

在安保工作伊始，指挥与管控体系的作用就是在不同的指挥层级下将各种权限等级予以衔接，确保在具体的行动环境中，都有清晰的层级。而决策矩阵就是一份内容简洁的文件，划定工作人员在安保区域内的权限。峰会期间，综合安保部的指挥体系大致共分为四个层级：会场指挥、区域指挥、综合指挥与执行指导委员会指挥。其中，各级指挥中心对峰会期间每个行动的权限都分成主管与知晓两类。在早期的筹划阶段，由所有参与部门的高级官员制定、审核、批准的这一决策矩阵，涵盖了整个峰会期间从筹划到执行，从一线到保障，从内部沟通到外部联络共数十个具体项目，从而保证了在各个阶段，都有一个明确的指挥与管理部门来负责。这也是综合安保部在峰会安保工作中的一项最佳实践，并还会在其今后的类似工作中继续推行。

图表1：综合安保部的决策矩阵

3. 指挥系统的软硬件对接

在多个部门参与的安保工作中，如何使各个部门使用的硬件设施系统与软性规定实现对接，是非常重要的。例如，就加拿大军方来说，工作条例中明确规定，禁止使用通用无线设备，只能使用军方保密线路。此外，许多军方机密文件并不能任由警方调阅。这就导致在准备工作阶段出现了许多操作性难题。所以，综合安保部认为在物理安防、网络安全、无线通讯以及其他硬件设施使用方面应在峰会安保早期就尽早磨合。综合安保部为此专门搭建一个内部通讯网络，再通过网络与联邦政府的网络对接，从而降低了信息安全问题发生的可能性。

而在人员方面，综合安保部在六个部门内的所有指挥层级上都配备高级联络官这一角色。这个角色由该层级内有较高职位的人士兼任，具有沟通以及获取现场重要信息的权限，可以保证在发生问题后的第一时间有人介入解决。

4. 成立执行指导委员会

执行指导委员会是由所有参与峰会安保的高层官员参与组建的一个工作委员会，这个委员会可以说是整个指挥系统的最高层，对各个环节提出意见、进行指导或者直接指挥，特别是对一些重特大突发性事件的处置进行反思并达成高层级上的共识，从而推动整个安保工作的开展。综合安保部在成立伊始就成立了这样一个由皇家骑警、军方、多伦多市警方等部门长官组成的五人高层委员会。在组建之初，这仅是筹备议程中的一个机构，但是随着各项工作的日渐展开，该机构逐渐成为一个常设的委员会，具有最高决策权，直到峰会结束。

5. 引入情境指挥模型

情境指挥模型（EMS Situational Board Module）是峰会安保中使用的一种以各种图标标示信息的指挥系统。该模型在2010年曾应用于印度举行的英联邦运动会中。情境指挥模型就是以峰会安保工作中的地理区域为基础，将所有预定的安保工作、可能发生的各类事件，通过各种颜色（分别反映从最高到最低四个层级）标注在工作区域的地理位置地图上，从而形成一张极具动感与鲜明特色的“安保”模型。该模型在指挥中心系统内使用，并与信息系统联网，使得所有指挥中心的工作人员均可以通过地图清楚地了解到整个安保工作的进展情况，及时调动与部署相应的安保力量对一些突发性事件进行处置。该模型由指挥中心工作人员进行24小时的维护更新，确保信息的准确及时。

五、指挥与管理体系建设的经验

指挥与管理体系建设在峰会综合安保部这一安保模式中居于核心地位。由此可见，在筹备初期就重视指挥体系的建设是加拿大确保大型峰会成功举行的一条重要经验。

1. 高屋建瓴，重视协调机制搭建

在大型安保活动中，综合安保部自始至终都由参与单位的高层主管组成的执行指导委员会进行领导，在各个指挥层级中重视联络官的设置，这些具有独立沟通协调权限的联络官群体，从各个层面都确保了综合安保部的有效运转，使安保整体工作协调有序。

2. 无缝衔接，重视技术力量保障

现代社会警务工作的科技含量不断增多，所以如何将各参战部门的硬件设备接入，纳入到一个综合安保的框架下是开展安保工作的基础。加拿大在峰会安保中，从基层实战部门到指挥部门，都重视从电台到信息技术整合的每一个环节，形成了一个多技术端口接入的工作网络。科技在警务活动中发挥了重要作用，保证了峰会安保中指挥体系的高效运作。

Introduction of the Command and Control Mechanism Established for the Security Operations of G20 and G8 Summits

Li Yizheng, Yan Guowei
(Nanjing Rd Police Station of Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200011, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

To secure the G8 and G20 summit, Royal Canada Mounted Police created the “Integrated Security Unit”, a multiple police department of integrated security forces. Command and Control is the core of the organization development. Considering the cooperation and technology as priority, RCMP established an effective C2 system from the very beginning of the initial preparation and a decision-making mechanism for security operations.

Summit; Security Operation; Command; Mechanism

D631

A

1008-5750(2014)03-0093-(04)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.03.018

2014-04-27 责任编辑：何银松

李翊政，男，上海市公安局黄浦分局南京东路派出所民警；颜国伟，男，上海公安高等专科学校基础教研部副教授。