南京江宁经济技术开发区农民工集宿区建设的探讨

李 红,徐逸伦

（南京大学建筑与城市规划学院,江苏南京 210093）

南京江宁经济技术开发区农民工集宿区建设的探讨

李 红,徐逸伦

（南京大学建筑与城市规划学院,江苏南京 210093）

为解决农民工住房问题,集体宿舍区是大为倡导和鼓励的方式。以南京市江宁经济技术开发区工业片区为例,总结集宿区建设现状,从建设管理模式、基础设施配置、厂区土地集约利用和集宿区住房设计等方面提出建设意见。

农民工：集宿区：基础设施配置

国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》显示2011年中国流动人口数量已经达到2.3亿,占全国人口总数的17%。我国目前正在经历世界最大规模的人口流动,城市快速发展吸引大量农村剩余劳动力转移。农民工大量涌入给城市建设和发展带来了全方位的变化,为城市带来了廉价的劳动力,促进了产业结构调整,加快了城镇化步伐。但报告同时指出农民工房租负担重,3/4的流动人口家庭在流入地租房居住,房租超过流动人口家庭总支出的1/5。41.5%的流动人口租房者认为目前的住房支出已经达到或超过自己能承受的最高房租。

在房价继续走高的背景下农民工住房问题不断成为关注焦点,政府虽连续出台如廉租房,经济适用房等保障措施来解决农民工基本住房问题。但快速城镇化过程中户籍制度和住房供需矛盾以及经济因素的影响使得农民工享受城市住房存在多方面的障碍。农民工住房来源主要有自有、租住、单位或雇主提供、寄住等形式,其中租住和单位雇主提供占比最大。作者基于农民工聚居区住房研究视角,总结南京市江宁开发区工业片区集体宿舍区（下称集宿区）建设现状,并对未来集宿区建设的管理模式、基础设施配置、厂区土地集约利用等方面提出对策建议。

1 城市农民工和集宿区的内涵

1.1 城市农民工

城市农民工,一般指从农村流入城市,在城市中就业和居住,但不具有所居住城市户籍。户籍差别是城市农民工区别于城市市民最直接的要素。农民工进入城市的目的千差万别,但最主要的目的是就业,居住问题的解决是农民工长期稳定在城市就业生活的最基本需求。

1.2 集宿区的内涵

学者们把农民工以聚居形态出现的区域称为农民工聚居区。这类区域有多种形式,而集宿区只是其中一种。集宿区是指由政府、企业或其他特殊主体为解决外来农民工住宿而集中建设的务工工人公寓或集体宿舍。集宿区主要分布在远离城市中心区、农民工相对集中的地方,如工业开发区和城乡结合部。工业开发区由于工厂集中,可以为农民工提供大量的工作岗位,因而成为农民工的聚集点。

集宿区一方面便于企业对农民工的就业管理,另一方面集体居住的成本低于工人分散居住的成本（租房、交通等成本）,相当于提高了工人的待遇,增强企业对外来农民工的吸引力,同时也为城市分担了解决农民工居住问题的压力。因此集宿区应长期作为农民工过渡性居住形式,也是政府鼓励的建设方向。

2 实证研究

2.1 背景与方法

南京市作为外来农民工规模庞大的东部重要城市,各大开发区吸纳越来越多农民工就业迁居。但农民工集宿区住房建设尚处于起步阶段,完善集宿区建设是城市应对农民工住房需求的必要手段。南京市江宁经济技术开发区（以下简称江宁开发区）地处沿海和长江经济发展带的交汇处,距市中心仅7km（图1）,已成为南京主城发展的核心区域。江宁开发区2010年被国务院批准升级为国家级经济技术开发区,已成为南京建设发展最快、发展环境最优、产业竞争力最强的开发区,创造了大规模的就业岗位,也成为南京市农民工集聚的地域空间。外来农民工是江宁开发区长足发展的重要动力,因此农民工聚居的问题正是目前需要重点研究和对待的。

图1 南京市江宁经济技术开发区的区位

由于目前江宁开发区规划面积大,以百家湖为中心,周边居住小区建设数量较多,且基础设施齐全,已基本作为本地居民就业和居住较成熟的区域。为研究主要针对城市农民工的集宿区建设,选择江宁开发区内部工业片区作为研究区域（图2）。

调查主要采用了实地踏勘、问卷调查、主要问题访谈等方法。2011年11-12月,3次对研究区内26个大型企业进行实地考察,并对集宿区管理人员、保安等13人进行深入访谈。对工业片区内务工者（主要是集宿区居住者）进行了随机问卷调查,共发放100份问卷,回收率100%,过程中对10多名居住者进行深度访谈。此外,还采用了南京市官方网站、江宁开发区官方网站、文献资料等的数据。

2.2 结果与分析

2.2.1 农民工基本情况

图2 研究区域在开发区中的区位

年龄性别结构。有研究显示现阶段我国农民工年龄结构表现为两头小中间大的特征,以15～39岁的青壮年劳动力居多,约占农民工总量的6成。在问卷调查中发现,目前居住在集宿区内的农民工以18～32岁的年轻劳动力居多。

学历结构。现阶段我国农民工受教育程度的特征表现为高于流出地但低于流入地,学历总体水平较低。集宿区居住农民初中及以下和大专及以上学历的人群占小部分,而技校及中专学历的人群比例最高。

收入状况。集宿区的农民工收入可分为5个等级,月收入在2001～3000元的比例最大（图3）,且收入分配中自我消费和寄回家乡的比重相当。

图3 居住者月收入水平的状况

住房选择。单位宿舍和租赁是外来农民工选择住房的主要方式。住房选择影响程度因素依次是：房租价格、离工作地点的距离、生活成本、生活便利程度。经济能力薄弱的外来农民工主要聚居于企业的集宿区和工业区内仅有的几个廉价租赁小区。集体宿舍需要支付费用较低,稳定在每月100～200元,普遍表示外出租房压力过大,集宿区是他们首选的住房形式。

2.2.2 集宿区总体建设状况

走访的工业片区集宿区建设均分布于大型企业厂区内部,在26家企业中共建有企业集宿区11处,在已建成的集宿区内入住率基本达100%。在对部分农民工访谈中得知企业未建有集宿区的,工人必须合租在工业片区的居住小区或更偏远的小区,通过单位班车接送或者自行出行上下班,盼望企业或政府有集宿区建设并在工业区内配有适量就近的基础设施。已建成的集宿区,普遍存在规模偏小、户型单一、人均居住面积小（部分企业集宿区农民工人均居住面积不足3m2）等问题。已建成的集宿区内部卫生状况良好,住房设施齐全。

2.2.3 集宿区建设管理模式

对开发区工业片区集宿区建设模式调查,发现仅有用工单位直接出资建设的集宿区,尚无由政府或其他主体出资建设类型,建设主体单一,且建设主体企业的规模较大,有一定的经济实力（图4）。该类集宿区由企业进行封闭式运营,相当于职工宿舍,管理权完全在于企业自身。集宿区作为城市常规居住区之一,目前在工业片区所呈现的由企业单独出资建设的集宿区所需要配置的基础设施几乎全部依赖于外部城市供给。集宿区建设主体管理模式单一和基础设施的配置联系呈现脱离和空白的阶段。

图4 调研区域集宿区建设管理的体系

2.2.4 集宿区基础设施配置状况

公共服务设施与居民的生活息息相关,直接影响到生活质量。集宿区居住的农民工群体与一般城市居民有多方面不同,在公共服务设施的配置上需要有针对性的措施。

根据《城市居住区规划设计规范》GB 50180-93（2002年版）中的分类分级标准,配套项目包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他等8类设施。鉴于集宿区在管理运作上有一定的特殊性,因此不包括行政管理及其他设施这一类,调查了居住于集宿区的农民工对另外7大类设施的满意程度。

调查结果（表1）表明,居住者普遍对金融邮电和商业设施满意度低,而其他5类设施满意度均为一般。普遍反映有以下几点情况。

金融邮电设施严重缺乏。居民对存取款需求逐渐升高,但未在区域内发现银行网点。

商业设施供应空间大。在调查区内出现的私自搭建零星商业点得到许多居住者的青睐。远距离超市常成为居住者最需要的商业网点,居民表示距离太远。

教育设施需求迫切。集宿区居民的文化水平不高,希望通过更多的学习机会来提升自己的竞争力。由于平时的闲暇时间较少,多数居民对教育设施的服务半径提出更高要求。

女性对文化体育设施需求提升。一些女性居民反映集宿区内供女性使用的文体设施相当缺乏,而一般男性喜好的台球、篮球等项目则不属于她们的兴趣范围,可选择的余地十分局限。

医疗卫生设施少。整个工业区基本依靠一家同仁医院,无其他诊所或卫生室提供初级卫生服务。

公共交通线路单一,车次偏少。在短距离的交通范围内,大多数居民会选择步行或者骑车的方式。交通总体需求待地铁3号线通车后将基本可以满足。

集宿区外围服务缺乏,内部的卫生状况管理较好,安全性较高。

本次调研还设置了基础设施7个方面的一些具体设施供居住者选择判断需要程度,结果显示居住者对综合食品店、综合百货店、餐饮店需求较高。而这些也被认为是最基本需要满足的设施类型。

表1 基础设施满意度调查结果

总之,调查区域居民对集宿区基础设施配置状况满意度不高,需求度较大,集宿区建设的基础设施配置基本未纳入城市基础设施配置规划中,也未形成严格标准和系统,导致集宿区住房未能完全实现其应有的居住性质。

2.2.5 集宿区的理想模式

农民工对于集宿区理想模式的建设愿望集中在以下几点。

建设规模。集宿区建设应充分结合农民工规模,供需结合,减少被动租房农民工比例。

户型设计。集宿区住房户型设计应充分结合农民工年龄性别结构和家庭特点,差别化多样化的户型以供不同需求主体选择。

基础设施配置。基础设施配置与住房关系重大,尤其是基础设施供应要充分考虑居住者强烈的精神生活需求以及逐渐变大的消费空间。

出行交通。集宿区交通便利程度直接影响了农民工和城市其他区域的连结,交通便利可以解决基础设施配置不全等缺陷。

融入城市生活的机会。农民工主动融入城市生活的意愿强烈,渴望有更多机会融入当地城市生活,丰富其生活内容。住房建设可以结合更多当地城市住宅模式,融入丰富的城市元素。

3 小结与讨论

农民工聚居区是城市化发展到一定阶段的常见现象。西方发达国家较早经历了这一历程。我国目前也已经进入城市化的加速期,农民工居住问题成为迫在眉睫需要解决的难题。通过对工业片区农民工和集宿区建设的状况调查分析讨论,得出未来集宿区建设可以在以下方面优化改进。

首先,在集宿区建设主体上。应避免当前较为单一的企业建设模式,政府和企业以及涉农区农民集体等均可以成为建设主体。在这方面部分城市已经有多种尝试,如苏州集宿区建设已探索4种模式：政府直接出资建设模式、村民出资入股建设模式、私人公司出资建设模式和用工单位出资建设模式。只有多元化的建设模式才能应对未来农民工规模迅速壮大的趋势。

其次,基础设施的配置方面。目前集宿区设施配置未严格按照居住区标准实施,完善现有的基础设施配置标准体系,集宿区和城市居住区不同,但硬性配置指标系统是目前集宿区设施配套建设的基础。

再次,工业厂区的土地利用政策方面。针对厂区存在闲置土地而建设集宿区难批的问题,政府可适当放宽企业兴建集体宿舍门槛,并对集体宿舍的安全标准、卫生要求、人均面积等提出适当要求。鼓励措施可以包括：在企业用地申请中允许其预留部分住房建设用地；允许企业改变土地用途,将闲置的土地、厂房建设改造成住宅区等；适当调降厂区建设集宿区中企业土地利用方面诸如容积率、投资强度、经济密度等方面的考核指标。

最后,集宿区的户型设计、建筑形式可以更加多元化以满足不同类型农民工需求。如农民工中有家庭的比例显著增大,应及时增加夫妻房等多样户型的住房。另外,根据农民工心理需求特征对住房的排列方式作出适当变化,创造更多围合空间。

农民工对城市经济增长的贡献巨大,不可忽视,因此农民工的住房问题是整个城市的责任。地方政府应该把农民工的居住需求落实到城市规划中,将集宿区建设纳入住房建设系统中,对农民工居住的聚集规模、布局选址、功能定位、配套服务设施等方面进行合理规划,建设理想的集宿区。

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（责任编辑：张才德）

TU98

A

0528-9017（2014）02-0294-04

文献著录格式：李红,徐逸伦.南京江宁经济技术开发区农民工集宿区建设的探讨［J］.浙江农业科学,2014（2）：294-297.

2013-12-18

李 红（1988-）,女,浙江丽水人,硕士研究生,研究方向为城乡规划与区域规划。E-mail：zjlslhlove@126.com。

注：感谢南京大学徐逸伦老师对本文的指导。