完善乡镇财政监督的政策建议——江苏省乡镇财政监督情况调研

●江苏省财政厅乡镇财政监督课题组

我国实行五级政府、五级财政的组织架构，乡镇财政是财政组织管理体系的重要基础。从实践看，各项财政政策落实的关键环节在基层，大量财政资金支出也在基层。加强乡镇财政资金监管，关系财政政策的贯彻落实，关系广大农民群众的切身利益，关系江苏省“两个率先”目标的实现。如何发挥乡镇财政的职能作用?如何加强基层财政监督？带着这些问题，今年四五月间，江苏省财政厅乡镇财政监督课题组到苏州、连云港等市对此开展专题调研，基于江苏省实际情况，对加强乡镇财政监督提出了政策建议。

一、基本情况

（一）财政收支情况

2013年，全省乡镇公共财政收入2665.67亿元，占全省40.6%；全省乡镇公共财政支出1430.62亿元，占全省18.5%。因江苏省在县级财政保障中实行财力下倾政策，若加上苏北苏中一带在县级支付的乡镇教育、社保、涉农等支出，预计乡镇公共财政支出占全省的比重将超过收入占比。

（二）乡镇财政管理体制情况

截至2013年末，江苏省有876个乡镇、389个街道办事处，有乡镇财政机构1093个。乡镇财政所没有实行统一的管理体制，现有三种管理模式：一是隶属乡镇政府，人事权以乡镇为主，县财政局进行业务指导；二是县乡双重管理，人事权以县财政局为主；三是取消财政所建制，将财政所与经管站合并成财经办公室，隶属乡政府。

（三）人员情况

截至2013年末，全省乡镇财政机构实有工作人员8277人，其中，在编在岗6760人，其他人员1517人。每个机构全省平均7.6人，苏南平均10.4人，苏中平均7.7人，苏北平均6人。在编在岗人员中，从学历上看，本科及以上学历4108人，占60.8%；专科学历2203人，占32.6%。从年龄结构上看，50岁以上1370人，占20.3%；41-50岁2658人， 占 39.3%；31-40岁 1774人，占26.2%；30岁以下958人，占14.2%（如图）。

2005年起，江苏省在苏北5市每市选择1个县（市）开展乡财县管试点工作，实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”和“乡财县管乡用”的财政管理方式。据了解，截至2013年底，苏北5市绝大部分乡镇已实行乡财县管，全省实行乡财县管的乡镇数为612个，占全省乡镇（街道）的48.4%。

（四）财政监督工作开展情况

随着规范化财政所建设和财政资金就地就近监管工作的推进，乡镇财政的监督意识不断强化，建立了公开公示、信息通达、抽查巡查等监督制度，加强了涉农补贴补助性资金、项目建设资金、乡镇本级资金、村级资金等四类资金监管，初步构建了乡镇财政资金监管体系，增强了资金使用的规范性、安全性和有效性。各地结合工作实际，“八仙过海，各显神通”，积极创新乡镇财政监督工作，许多做法和经验值得借鉴与推广。东海县首创“两横一纵工字型”资金监管信息传递模式，打破“信息孤岛”，保障资金监管上下联动。张家港市财政局帮助乡镇统一招聘投资评审专业人员，加强乡镇基建项目管理；还有一些乡镇聘请乡镇财政监督员，建立资金监管台账，推动资金监管日常化。

二、存在问题

从总体上看，江苏省乡镇财政监督工作还比较薄弱，管理体制不统一，队伍建设跟不上，监督制度不健全，没有形成覆盖资金运行全过程的监管体系。

（一）预算监管不严格

乡镇财政面向基层，面向广大老百姓，可谓面广量大，现有人力状况难以实行全覆盖、全过程的监管。另一方面，基层工作的特点是乡镇主官行政干预较多，预算执行随意性较大，对财政资金管理存在“看得见、管不着”的现象，致使乡镇财政预算监管乏力，预决算差异较大。有些地方仅把乡镇财政所作为一个报账机构，财政所工作基本停留在拨款和核算上，成为乡镇政府的“出纳”，财政监督职能难以有效发挥。

（二）补贴补助性资金监管难度大

据了解，目前涉农补贴补助性资金大约有50多项，全部通过“一折通”发放。这些补贴补助资金既有优抚救济等民政类项目，也有养老医疗保险等社会保障类项目，还有种粮、农资、农机等涉农类项目，种类多，涉及面广，有的还要采取一定技术手段计量与监测，仅靠乡镇财政所现有的人力和技术手段，难以做到全面、实时动态监管。发放对象的资格认定，主要在基层业务主管部门，乡镇财政参与度不高，也缺乏必要的专业知识。在江苏省财政厅对某区近百户渔业成品油价格补助资金的检查中，有16户不符合规定，骗取补助资金17.9万元，这也说明补贴补助类资金监管的重点与难点，已从资金发放环节，延伸到基础信息审核和后续监管环节。

（三）项目资金监督不到位

农业、水利、教育、交通等部门多头下达涉农项目资金，许多项目实行县级报账制，项目实施单位只对县级部门负责。作为项目实施地的乡镇财政所不能及时掌握项目情况和监管要求，存在“看不清、管不着”的现象，往往事前申报不知情、事中事后难参与，就地就近监管演变为被动盖章，致使财政监督流于形式。在实际工作中，存在项目资金被骗取、挤占、挪用等现象。对乡镇实施的工程项目，在苏北苏中一些地方，乡镇财政所缺乏专业评审人员，往往根据印象或形象进度拨付资金，不能实施有效监管。

（四）队伍建设亟待加强

乡镇财政所普遍存在人员不足、身份多样、结构老化、专业素质不高的情况，这在苏中、苏北地区尤为突出，已成为制约乡镇财政职能发挥的瓶颈。加之近年乡镇区划调整、合并，服务对象数量成倍增加，但人手并没有相应增长。以响水县黄圩镇财政所为例，该镇3.64万人，2013年公共财政收入5670万元，公共财政支出5136万元，而该所现有人员5人，其中：行政编制1名，53岁；行政附属编制人员1名，56岁；临时聘用人员1名，56岁；退休返聘人员1名；从乡镇其他事业单位借用人员1名。这样的队伍状况，难以担当履职重任。

（五）违法违纪现象时有发生

由于内部管理制度松弛和监督制约机制不健全，乡镇财政干部违法违纪现象时有发生，影响了乡镇财政财务管理秩序和资金使用安全。据统计，近年江苏省立案查处的乡镇财政干部，占同期全省财政系统立案查处干部总量的50%。如某乡镇财政所所长王某，在2008年至2012年间，伙同结算中心会计吴某，利用职务之便，挪用公款1118万元，造成国家损失707万元。这种监守自盗、挪用巨额公款的行为，给国家造成了难以挽回的巨大损失，可谓触目惊心。该案暴露出了乡镇财政监管存在的漏洞，值得警醒与反思，也说明加强监管之必要。

三、成因分析

（一）管理体制不顺

乡镇财政管理体制不统一，部分地方的财政所主要由乡镇政府管理，弊端较多。一是因干部由乡镇考核任命，致使财政干部在监管中存有顾虑，不敢顶真碰硬。二是增编难，人员缺乏流动。人手紧张，年龄老化，缺少基建等专业人才；普遍存在混编混岗、借用外聘的情况，影响干部队伍的稳定。三是“其他人员”较多，影响了财政职能的发挥，在执法和资金安全有效上存在一定风险。四是难以实现乡镇财政干部在县域范围内的统一调配与合理流动。

（二）职能定位不清晰，岗位职责落实不到位

乡镇财政在履行预算管理、资金分配与监管、财务核算、政策执行与落实等基本职能之外，还承担了大量乡镇政府交办的任务，存在“副业”挤“主业”之势，招商引资、卫生创建、驻村蹲点、拆迁维稳、救灾救助等，占用了乡镇财政干部的大量时间与精力，使他们往往无心无力抓财政监督。调研中还发现，一些地方财政所岗位职责落实不到位，少数乡镇财政干部工作缺乏责任心，为了完成目标考核任务和奖金，优先完成乡镇交办的其他工作。

（三）项目多头申报，信息沟通不畅

财政资金多头申报，项目多头管理，资金拨付与管理存在多种形式，加之县乡财政间信息不对称，项目信息沟通不畅，乡镇财政对项目申报事前不知情，往往临时要求盖章报材料。对项目实施，因存在县级部门实施、县级报账制、乡镇部门实施等多种形式，一些项目在资金支付时乡镇财政才知道，很难参与项目立项、验收等环节。乡镇财政资金就地就近监管的提出，虽有一定的合理性和针对性，但也存在权责不对等、信息不对称、选择性告知参与等问题，在实际操作中不免流于形式，实际效果大打折扣。

（四）县级财政牵头作用不明显

乡镇财政监督工作面广量大，也存在一定的制约因素，仅靠财政所的力量很难做好，需要县级财政充分发挥牵头作用，帮助和指导乡镇财政开展监督工作，为乡镇财政监管提供指导与便利条件。调研中发现，一些地方县级财政部门忽视了对乡镇的工作指导，在制定监督检查计划、联查互审、干部培训等工作上存在“缺位”现象。此外，在现行法律体系下，法规明文规定只有县级以上财政部门才有处理处罚权，乡镇财政的行政执法权没有统一的明确，加之一些内在制度不健全，外在因素有制约，致使财政所在执法监督中陷于模糊不定和尴尬的境地。

四、政策建议

（一）理顺乡镇财政管理体制，准确定位乡镇财政职能

一是统一实行县管体制。在保持乡镇政府管理财政的法律地位不变和乡镇资金所有权、使用权、财务审批权及债权债务不变的前提下，将乡镇财政所上收县级管理，明确乡镇财政所为县财政局派出机构，财政所的人、财、物由县财政局垂直管理，保障财政所监管的独立性。有条件的地区，可以将乡镇经管站并入财政所或改为财政分局，并实行高配。二是科学界定乡镇财政职能。根据当前乡镇财政承担的工作，明确划分乡镇财政事权范围，把乡镇财政职能进一步细化为预算管理、资金分配、会计核算与财务管理、资产管理、债务管理、监督检查、政策落实、服务发展等八个方面。在此基础上，统一乡镇财政所的岗位设置及职责规范，建立健全内部管理制度和制约机制。三是科学设置岗位。在岗位设置上，要做到不相容岗位分离，相互牵制、相互监督。设立稽核、监督岗位，配备专职人员负责牵头、组织、协调财政监督检查工作。

（二）理顺县乡财政资金管理体制

划清县乡财政监管的职责和任务，做到职责清晰、权责对等。实行县级报账制的项目资金，由县级财政负责资金监管。要改变多头管理的方式，上级下达乡镇的项目资金，实行“一个漏斗向下”的资金下达与拨付制度，由乡镇财政负责资金监管。通过建立和完善权责对等的资金管理体制，明晰乡镇财政的监管范围、监管目标和监管要求，有效解决乡镇财政资金多头管理、多头拨款、职责不清、监管不严的问题。

（三）发挥县级财政牵头作用

县级财政肩负着组织领导与沟通协调的重任，县级财政的重视与组织领导是强化乡镇财政监督工作的关键。县级财政要把加强乡镇财政监督工作摆在重要位置，发挥牵头与引领作用。一是明确财政监督工作思路。统一制定年度乡镇财政监督检查计划，并与县级计划相衔接。二是统一组织实施有关检查。通过县乡联动检查、联查互审等方式，开展有关检查；通过委托检查或授权执法的方式，解决乡镇财政监督执法难的问题。三是建立财经纪律执行情况考核与问责机制。对乡镇执行财经纪律情况进行考核通报。对相关检查、审计、督察发现的乡镇违反财经纪律的情况进行问责，追究相关人员的领导责任与直接责任。四是加强乡镇财政干部队伍建设。要全面贯彻《关于进一步加强乡镇财政机构队伍建设的意见》（苏财基层【2012】28号），落实按不低于人口数万分之一点五的比例配齐、配强乡镇财政干部的要求，规范干部编制，建立完善人员交流机制，强化业务培训，提升乡镇财政监督水平。

（四）推进乡镇财政管理改革

县乡应合力推动乡镇管理改革。一是推动资金支付改革。对国库集中支付、政府采购、公务卡结算等经过实践证明行之有效的改革措施，应加大向乡镇推广的力度，尽快覆盖到全部乡镇。二是加强基建项目投资评审。在统筹城乡一体化建设中，要积极探索建立乡镇基建项目投资评审制度，完善招投标制度、工程预决算制度，加强乡镇工程建设的项目与资金管理。三是适时调整乡财县管政策。对乡财县管政策的实施情况进行评估，并随着乡镇财力与支出增长，适时进行调整，让财权归位于乡镇。四是继续抓好规范化财政所建设。在“规范化”中，把严肃财经纪律放在重要位置，注重用制度规范履职行为。完善财政监督机制，彻底打通乡镇财政监督的“最后一公里”，推动乡镇财政各项工作上台阶。

（五）完善乡镇财政预决算管理制度和核算体系

一是认真执行《预算法》。科学编制年度财政预算，统筹预算内外资金，合理制定相关支出标准，细化支出项目，提高预算编制的完整性与科学性。预算一经乡镇人大审定，必须严格执行，非经法定程序不得随意调整，切实提高预算约束力，确保“一本预算管一年”。二是加强决算审核。在保障决算数据真实可靠的基础上，强化决算基础数据分析，对财政管理质量和资金使用绩效情况进行评价，推进乡镇财政管理科学化与精细化。三是完善乡镇行政事业单位财务集中核算体系。乡镇各项收支都要按规定纳入乡镇财政统一核算，进一步发挥乡镇财政的监管作用。四是完善“村财乡代管”制度，规范和加强村级会计核算与财务监管。

（六）把财政监督嵌入业务流程，推动财政信息化建设

把乡镇财政作为财政管理信息化建设中的重要一环。一是加快“金财工程”建设步伐。完善财政内网功能模块，建立财政监管平台，将财政监督嵌入财政管理的业务流程，实现财政资金的全过程监督。二是将县级财政监管的“比对系统”延伸至乡镇。注重补贴补助、项目类支出日常监管，抓好建立乡镇有关数据库等基础工作。三是建立实时动态监控系统。结合集中支付、集中核算、公务卡结算，完善乡镇行政事业单位财务动态监控系统。四是进一步加强信息传递。及时将资金或项目管理办法、申报条件、资金预算、验收标准、工作要求等信息传递到乡镇财政，方便财政所全面掌握监管要求，及早实施资金监管，保障资金安全，提高资金使用效益。

调研组组长：徐阳升；

调研组成员：王保嘉 徐卫明 高裕民 章江益 沈洪理 钱 锐