论南海海盗治理问题的国际合作

李伟

摘 要 南海主权争端的复杂性决定了其在短期内无法彻底解决，因而寻求多方就主权以外非传统安全领域的合作就迎合了南海各国加强联系、保证各国安全平稳发展的需要。南海航道由于其特殊的地理和经济优势位置成为海盗的多发区，现有的南海海盗治理方式虽然取得过一定成绩，但是仍然有不小的局限性，为了保证对南海航道安全，就必须依靠南海各方在区域内就海盗问题开展务实的国际合作。

关键词 南海海盗 国际合作 国际法

南海位于太平洋与印度洋之间，是东亚通往南亚、中东、非洲、欧洲必经的重要航道，素有“亚洲地中海”之称。南海航道是目前是世界上最繁忙的航道之一。据统计，世界上的超级油轮有一半以上的航行要经过南海海域，每年有一半多的世界商船队驶过南海。其中，位于马来半岛和苏门答腊岛之间的马六甲海峡，西北部连接印度洋，东南部连接南中国海，是沟通印度洋和太平洋的重要的国际水道。亚洲、非洲、澳大利亚和欧洲国家往来的很多石油和物资都是经过这条水道进行国际运输。南海航道重要的航行和经济价值不仅吸引了世界商人们的目光，也促使了周边海盗活动的形成与发展。据亚洲反海盗及武装抢劫船只区域合作协定组织（ReCAAP）的海盗报告中心发布了最新报告。报告显示，在2013年上半年，亚洲船舶的海盗和武装劫船共有57起事故，其中东南亚就有49起实际事件和3起未遂。这个数量虽比去年同期有所下降，但是仍然可以看出来东南亚甚至是整个亚洲的海盗依然很猖獗，南海海盗问题亟待处理。

国际上一般认为，最早规定治理海盗的国际性公约是1958年在日内瓦召开的第一次联合国海洋法会议上通过的《公海公约》，其中第15条规定了海盗的定义。1982年的《联合国海洋法公约》在第101条也规定了海盗行为的定义，这个定义与《公海公约》基本相同，二者都是规定海盗行为是在公海上或者任何国家管辖范围以外的地方实施的对船舶、飞机、人或财物的非法的暴力或扣留行为或者任何掠夺行为。这两个公约对海盗的定义是一种狭义的定义。相较于前两个公约，国际海事局给出了海盗的定义明显范围更宽，它将在海上发生的登船抢劫或者暴力行为都归结为是海盗，不再区分这种行为究竟是不是在公海或者国家管辖范围以外，也就是把海盗行为扩展到领海。这是一种广义的观点。但是在南海地区，这个观点并不能得到普遍赞同。有些国家担心，这个关于海盗的宽泛的定义会成为别国借着缉捕海盗名义而侵犯他国主权与内政的借口。

一、南海海盗问题的缘起

（一）南海航道的特殊的地理环境

南海海盗多发区一般位于马六甲海峡区域和印尼附近海域等货运集中地区，这些地区海岛众多，这些岛屿大多都是荒岛，地形复杂，易守难攻，非常有利于海盗抢劫后逃遁，追捕起来非常困难。另外马六甲海峡地形的特点也很有利于海盗的出没和对来往船只的攻击。马六甲海峡成东南—西北走向，状似漏斗。其西北部最宽可以达到370公里，但是其东南部最狭窄处却只有37公里。同时，马六甲海峡又是连通太平洋和印度洋的交通要道，每年大约就有10万多艘油轮经过，每日通行船只众多，这些船只在通过其狭窄处时必须要减缓船速以保证安全通行，而这就为海盗伏击过往船只提供了便利。

（二）南海国家之间冲突的海域主张

1982年的《联合国海洋法公约》规定了领海与200海里的专属经济区制度。南海沿岸各国都是该公约的加入国，纷纷依据公约主张自己的领海与专属经济区。但是南海沿岸国之间的距离大多没有超过400海里，就此产生了领海与专属经济区，以及专属经济区与专属经济区之间的争端。一些海盗就利用这些海域管辖上的漏洞，在此进行袭击活动，并借助该地独特的政治地位进行隐匿躲藏。另外，国际法上打击海盗有效制度之一的紧追权制度在南海使用也很受局限。但是，紧追权的行使要有限制，在该被追击的船只进入其本国或者第三国领海时必须终止。因此，就会出现海盗遇到一国海上警卫队后立即逃往他国海域，警卫队被迫停止追击，对海盗行为束手无策的情况。南海海域的复杂性是造成南海海盗难以追捕的重要原因之一。

（三）南海沿岸国家对海盗认知的缺乏

南海国家对海盗认知的缺乏主要体现在两个方面。一方面，对海盗活动范围的限缩。南海大多数国家对于海盗行为的理解，限于他们所加入的1982年的《联合国海洋法公约》对海盗的规定。这些国家认知中的海盗是活动在公海和国家管辖范围以外的海盗。例如印尼就持此种观点，认为发生在一国领海内抢劫船舶和船员的行为不能被看做是海盗行为，它只是沿岸主权国家排他性的司法管辖范围内的武装抢劫或海上抢劫行为。另一方面，对海军投入让位于对经济的投入。国际海事局报告称，在20世纪90年代后期以来，东南亚海盗事件的数量和强度一直在增加。其原因之一就是经济危机的影响，1997年到1999年的东南亚经济危机给南海沿岸的经济体系造成了严重的损害，社会经济的落后，工人的失业使沿岸的一些无业者和渔民转行做了海盗，借此来谋生。有些国家的经济危机迫使政府削减对海军的投入，间接给了南海海盗一个发展的良好的外部环境。据国际海事局的报告显示，1998年东南亚的海盗和海上武装攻击事件是94起，在1999年达到166起，2000年高达257起。从这些数字可以看出东南亚的经济危机是确实是造成南海海盗问题的严峻形式的根源之一。

二、现行的南海海盗治理方法及分析

（一）治理南海海盗的法律依据

1958年的《公海公约》是最早的关于治理海盗问题的国际海洋法文件，它不僅给出了海盗行为的定义，也在第14条指出海盗的治理需要国际合作。随后的1982年《联合国海洋法公约》也在第100条指出“所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为”。由于现在世界上大多数国家都是1982年海洋法公约的缔约国，因此，第100条规定实际上就构成了现代打击海盗问题的基本国际法依据。1988年国际海事组织通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》，它规定了缔约国有打击海盗等非法行为的义务。2002年中国与东盟领导人会议上，发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，该宣言中明确了海盗等非传统安全已经构成对地区和平的挑战，因此在第二条第一款指出，“现阶段合作重点为打击贩毒、偷运非法移民包括贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武装走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等”，该公约也规定双方就非传统安全领域的合作。同年11月，中国与东盟各国外长在金边签署了《南海各方行为宣言》，在其中规定了南海各方应当在打击包括海盗在内的跨国犯罪中通力合作。2004年11月，日本提议的《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》获得通过，于2006年9月正式生效。这个协定构建了一个亚洲地区反海盗行为的机制并且在逐渐发挥作用。

这些法律文件虽然对打击海盗方面的作用是不言而喻的，但是也有局限性。首先，从打击对象上来看，《公海公约》和《联合国海洋法公约》对南海并不适用。这两个法律文件都是针对公海和国家管辖范围以外的海盗起作用，但是南海是一个半封闭的海洋，几乎都被沿岸国的领海与专属经济区覆盖。对于整治公海海盗的法律对于领海中的海盗行为无法取得良好的法律效果。其次，从法律约束力上来看，有些文件并没有法律约束力。例如《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，在宣言中虽然规定了各国应该对海盗等问题进行国际合作，但它没有法律约束力，也不是专门为打击海盗而制定的法律规范。最后，从参与的国家来看，并不全面。现行在东南亚地区打击海盗领域发挥巨大作用的《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》，并且根据该协定建立了信息共享中心（ISC）。该协定既切合南海实际情况，也有具体的实施机制，但是它的成员国只有15个，南海争端方中只有我国、文莱、越南和菲律宾签署了该协定，受海盗影响最大、海盗事故频发的马来西亚和印度尼西亚至今都没有加入这个协定，治理方的缺位对其周边海域海盗的打击十分不利。

（二）外部力量的介入

1、航运大国的积极参与

南海航道巨大的航运价值不仅得到了南海周边国家的重视，也吸引着国际上海运大国的关注。

美国自2001年9。11事件之后，美国对世界上反恐和反海盗情况非常重视。美国政府一直就南海海域反恐采取广泛措施，例如，布什政府就曾经提出过三个关于海上安全的倡议：集装箱安全倡议（CSI）、防扩散安全倡议（PSI）和区域海事安全倡议（RMSI）。前两个是面向全球范围的，而RMSI则是专门针对马六甲海峡提出的。在RMSI倡议中，美国提出美国和东南亚国家应在对付海上跨国安全威胁包括恐怖主义和海盗等问题上加强合作。

日本也对南海航道安全保持极高的热情。日本由于本国的资源缺乏，对进口的依赖性非常高，几乎所有的石油供应都是从中东进口通过南海航道，另外其本国大部分的海洋食品的出口也是通过马六甲海峡。因此，南海航道的安全对日本本国的经济发展非常重要，海上安全是其综合安全战略的重要组成部分。南海南海海盗治理上日本的主要关注反海盗的措施，追求双边和多边合作扩宽其海上安全利益的渠道。例如日本的海岸警卫队（JCG）是日本关于南海双边合作途径成功的代表。JCG为南海周边国家提供了设备与人员培训、资金等，日本政府也为周边国家提供了技术援助，帮助提高海上安全数据关系系统和提高水文调查的准确性等等。

澳大利亚参与南海航道安全的保护主要是通过交流经验的方式。亚洲是澳大利亚对外贸易重点发展地区，其中中国、新加坡、馬来西亚等东南亚国家是澳大利亚重要的贸易伙伴，因此，澳大利亚非常重视南海航线与海上安全。澳大利亚对维护地区安全的决心主要体现在五国联防安排（FPDA）上。现在FPDA的演习任务已经由空中扩展到海上安全，包括反对海上恐怖主义与反海盗。另外对于2005年的马六甲海峡举办“空中之眼”巡逻中，澳大利亚海军也贡献出了他们的演习经验。

2、国际海事局的协助

东南亚日益严重的海盗问题引起了国际商会下设的国际海事局（IMB）的关注。1992年以前，船舶经常受到袭击，船长和船舶经营者往往求助无门，面对日益猖獗的海盗给海上运输带来的威胁，1992年10月，在吉隆坡成立了海盗报告中心。该中心的主要任务就是收集可疑船只动向和被海盗袭击的商船的情报，定期报告发生海盗袭击的具体水域，提醒各国船只在经过该水域的时候保持警惕。另外，国际海事局还开发了一种船舶跟踪定位系统，这个系统的作用在于帮助船东救助船员和找到失踪的船只。

尽管大国力量与国际组织的介入在一定程度上推动了打击南海海盗的进程，但是对于在南海周边国家来说，这也对于其既有的海上权益是一个潜在的威胁，同时南海各国清醒的认识到彻底解决海盗问题不能仅凭一国之力，因此，南海周边国家比较重视加强地区打击海盗的区域合作。

（三）南海反海盗的区域合作

目前来说南海反海盗的区域合作主要是多边政府间的合作，签订了很多双方和多方协议。为了合作打击跨国犯罪，维护东南亚地区的和平与稳定，东盟在2002年通过了《打击跨国犯罪行动计划》该计划为东盟建立合作打击恐怖主义和海盗活动机制奠定了基础。2004年由印尼提出建立三边协调海军的想法被马来西亚和新加坡接受。2004年7月20日三国全年海军海军巡逻正式启动。但是当时由于涉及主权敏感问题，三国之间只是的合作只是表层，没有很好的联合在一起，最终成效甚微。2005年9月，由新加坡、印尼、马来西亚和泰国四国在内的海军在马六甲海峡进行了“空中之眼”联合巡逻活动，为了提高海上和空中巡逻的有效性，三国还签署了关于操作程序标准。2008年为了进一步落实在四国海岸线联合维护安全作业，同时向马六甲过往船只提供安全保障，泰国、马来西亚、印尼和新加坡四国在曼谷签订了《海上和空中巡逻合作协议》，该协议将会进一步拓展与东盟各国在南海开发、非传统安全合作等方面的务实合作，并通过对话等外交手段处理好区域内外因素，将消极因素对地区稳定的破坏作用降到最小。

值得注意的是，虽然区域合作已经在打击海盗方面取得了一定的成绩，但是南海不同于其他海域，其主权争端非常激烈，因而在治理海盗过程中有时会涉及到国家主权问题，而对于这些事项的解决通常不是非常理想和有效，造成治理海盗工作难免会流于表面。因此如何规避这些敏感性问题，在打击海盗问题上开展与周边国家的双边或多边合作，将会是南海周边国家以后在南海海上安全方面努力的重点。

三、关于南海海盗国际合作展望

虽然南海海盗情况由于以上几个原因得以好转，但是就像国际海事局海盗报告中心的官员Noel Choong 说的“海盗行为并没有停住，他们只是因为有力的海上巡逻而处于低潮，即使地区稳定，我们也要保持对马六甲海峡海盗行为的警醒。”

（一）坚持以《南海各方行为宣言》作为南海海盗治理活动的准则

《南海各方行为宣言》是规范各国在南海活动的重要准则。它指出在全面和永久解决争议之前，可在打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私方面各方可探讨或开展合作。这项规定构成了南海国家在南海范围内打击海盗的依据。但是在依照宣言打击海盗等海上武装犯罪的时候需要注意两点：第一，对于海盗行为的扩大解释。现行的《联合国海洋法公约》规定的海盗是在公海和国家管辖范围外，但是南海的海盗大多发生在沿海地区或者领海附近，如果仅仅针对公海上的海盗才进行打击，治理起来难免会出现极大的疏漏。因此，在南海海盗的治理中，在不损害其他国家主权的前提下，建议采纳国际海事局的观点，即把海盗的活动范围扩大到领海。第二，就是由于《南海各方行为宣言》只是个指导性的原则，没有约束力。因此，在遵照宣言的基本合作精神的前提下，关于打击海盗行为的具体实施方案有待于南海各方的协调与合作。

（二）倡导开展双边区域合作

一方面，宏观上，构建双边总体合作机制。观察南海打击海盗的历史不难看出，包括中国在内的东南亚国家打击海盗的方法多采用多边区域合作，但是在南海海上安全合作领域，相关国家相互防范和竞争心理至今并未消除，多边治理起来会加剧问题的复杂性。因此，南海海上安全的治理过程中可以考虑同单个南海周边国家就双边海上安全问题进行磋商和达成共识。目前，中国已经与马来西亚和印尼等南海国家达成了《海上合作谅解备忘录》，双方还应就更加具体的包括建立联合海上执法部队、协调海上管理规定和构建争端纠纷解决机制等进行细致探讨，呼吁加强与周边国家关于治理海盗问题的安全对话争取早日解决南海海上安全隐患。

另一方面，微观上，加强双边引渡合作。引渡是治理海盗问题的重要手段之一。但是现存的引渡制度存在一个重大的弊端，即引渡必须存在条约义务关系。以我国为例，目前与我国签署引渡条约的国家仅有32个，其中南海国家中中只有菲律宾、印度尼西亚、泰国与我国签订了引渡条约。像马来西亚和新加坡这些周围经常发生海盗的国家由于与我国没有引渡条约，对保护同行的船舶安全非常不利。因此，有必要加強双方关于引渡制度的合作，从而从惩罚方面来遏止海盗行为的发生。

（三）借鉴世界海盗多发区的经验

索马里位于东非的东部角上，索马里海域是从苏伊士运河进入非洲东海岸的重要国际航道，这里的海盗猖獗，武装袭击经常发生。虽然索马里海盗的成因与活动范围与南海海盗并不相同，但是国际社会对该地区海盗的治理方式很值得南海海域借鉴。对索马里海盗重要手段之一就是护航。2008年我国海军在得到索马里政府同意后前往索马里进行护航行动。对于南海海盗，护航同样可以发挥作用，在进行护航行动的时候应当明确护航的合法性。第三，同时护航需征得沿岸国同意。我国对索马里的护航行动是征得索马里国家的同意的，对于南海就更应该征得南海周边国家的同意方可采取，避免造成对别国主权的侵犯。

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（作者单位：中国海洋大学法政学院）