论我国官邸制的构建

陈珺

摘 要 2013年11月12日召开的党的十八届三中全会，将“探索实行官邸制”作为“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的任务之一。官邸制是被大多数国家采用的一种官员住房制度，因为它能够在很大程度上解决以权谋房等腐败现象。本文首先介绍了官邸制的含义并分析其价值，继而以我国的实际国情为立足点，在理论层面上分析了我国构建官邸制的可行性，最后，对构建我国官邸制度进行了大胆尝试，以期对我国官邸制的构建起到一点作用。

关键词 官邸制 反腐败 可行性 制度构建

一、官邸制的概述

（一）官邸制的含义

确切地讲，官邸制最初并不起源于西方国家，中国历史上最早的“官舍”才是现代官邸制的雏形。但是现在提到官邸，我们一般都会首先想到英国的唐宁街十号、美国的白宫、法国的爱丽舍宫和俄罗斯的克里姆林宫等等。当然，官邸不仅仅局限于以上几个类似的著名建筑，而且有的国家除了为总统、首相、总理等国家领导人提供官邸，还为一些其他高级官员提供。与普通的私邸不一样的是，居住者只有官邸的使用权，无所有权，而且任期届满，要归还于国家，不能归自己所有。由此，我们可以得出，所谓官邸制就是国家为一定级别的官员在任期内提供临时住房的一种制度。

（二）官邸制的价值评价

官邸制之所以作为大多数国家的一种高级官员住房制度是因为它具有重要的价值取向。

1、培育官员公私分明与廉洁自律的从政道德

在我国，房产腐败已成为继“车轮腐败”和“餐桌腐败”之后，另一种非常普遍的腐败形式。一些官员在异地上任后，往往以住房难为借口而大兴土木，官邸制的推行，可以让这些“合理”的借口得到一定程度的改变。同时也能让那些退休之后继续住着房子不挪窝的官员没有堂而皇之的理由。另一方面，官邸制的推行，也能在一定程度上遏制那些一处到任一处占房的现象，进而使得官员的住房不仅规范化，透明化，并且给公众监督提供了聚焦点和透视窗口。

2、保护国有资产不受侵占

在我国，由于领导干部工作调动、异地任职或高级干部进京的存在，一名官员有多处房产的现象是很正常的。这些房产被官员转卖或者出租，变成了私人房产，导致了国有资产的大量流失，而这些房产原本是属于国家的。推行官邸制可以使这个问题得到一定程度的解决，因为官员在任期内对官邸只有占有和使用权，所有权归于国家，任期届满，官员应搬出官邸。所以，官邸制的推行，在一定程度有利于国有资产的管理和保护。

3、推动官员财产公开，对权力进行有效监督

财产公开，就是官员先按规定向有关部门如实申报自己的财产，有关部门再将干部申报的财产及时向社会公布公示，让其财产充分暴露在阳光下，以接受群众的监督。在我国，官员财产公开制度因为阻力很多，并没有得到好的運用。官邸制的推行需要对领导干部的住房进行统计并公开，接受群众的监督。我们可以以推行官邸制为突破口，使官员财产公开制度在我国得到更好实行，对官员的权力进行有效监督，让为人民服务的宗旨得到更好的体现。

（三）我国实行官邸制的可行性

1、政策基础

中共中央政治局2012年12月4日召开会议，审议中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，其中一条规定，要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定。现实中，官员的以权谋房现象成为腐败新形式，而且愈演愈烈，严重影响了政府的形象。该规定的出台，为官邸制的推行营造了良好环境。中共十八届三中全会于2013年11月在北京召开并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》明确提出，探索实行官邸制。这为官邸制的构建与实施提供了强有力的政策支持。

2、经济基础

自十一届三中全会召开以来，我国进入了改革开放的新时期。逐步形成了从沿海到沿江沿边、从东部到中西部区域梯次开放的格局，实现了从贸易到投资、从货物贸易到服务贸易领域不断拓展的开放格局。经济实现了高速发展，于2010年超越日本成为世界上第二大经济体，外汇储备也稳居世界第一，实现了人民生活由温饱不足向总体小康的历史性跨越，赢得了我国在国际经济社会影响力和地位的空前提高，中国经济社会的面貌从此发生了历史性的变化。这些都为官邸制的构建及运营提供了强大的经济支持。

3、思想文化基础

中华民族向来不是一个自我封闭的民族。正如有的学者指出的，中华民族是世界上有数的几个有着自己独立起源的民族，中华民族的文化从古一直绵延至今，从未中断；这中间有好多原因，其中一个重要原因是它的多源性和开放性——中华民族从来就善于吸收其他民族和地区的文化来营养自己、丰富自己，中华文化就是在不断吸收各民族、各地区文化中滚动发展的。特别是改革开放以来，我国有重点地深入地学习国外先进的经济制度与科学文化，使得国民的学习氛围更加浓厚，国民的思想更加开放。这些都利于官邸制的实施。

二、国外官邸制现状

（一）美国

在美国，能够享有官邸待遇的主体有：总统、副总统、州长、副州长和大中城市的市长及少数大学校长。官邸不仅仅是被官员当做住宅来用，也是官员们平时聚会的地方。官邸被视作是政府的财产，官邸内的家具也是，因此从购买到日常的使用和维护均由政府买单，官员们只需交纳象征性的年租金1美元。如果有官员想将官邸据为己有，则等同于“盗窃”政府财产，一旦被发现，将会受到严厉惩罚。

（二）德国

在德国，能够享有官邸待遇的主体是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。作为总理，必须进驻官邸，各部部长则可以做出一定的选择：可以住官邸，也可以自有或租用住房，但是，国家要为房间配备相应附属设备和承担相应的房租。根据德国法律规定，所有的联邦官邸，均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。

（三）法国

至于法国官邸制适用主体范围比德国还要小，除政府领导人外，国家对各部部长也没有实行统一的官邸制度，而是实行了住房补贴制度。国家资助的部长公寓最大面积限定为80平方米，部长家庭中每增加一个孩子，房屋的面积可以扩大20平方米。而超标面积的住房费用必须由部长本人承担。

三、我国推行官邸制的具体制度设计

（一）我国推行官邸制应当确立的原则

1、从实际出发，循序渐进原则。

一种制度是特定民族的历史、文化、社会价值观念和一般意识与认识的集中体现，没有两个国家的制度是确切相同的。制度是文化表现的一种形式而且如果没有经过某种本土化的过程，一种制度是不能轻易地移植到另一种文化里的。要把官邸制引入我国，就必须根据我们的具体国情，比较国外官邸制产生的背景、内在机理、利弊得失，之后再除其不适用我国国情或者不合理的因素，打造适应我国实际的官邸制，并在实践中不断深化和和发展。

2、依法原则。

依法治国是我国的基本国策，要求各项活动及制度必须依法进行，官邸制的设立、运行和监督同样也要依法进行。依法原则是社会发展到一定阶段的产物，是法治原则对官邸制的具体要求。要明确哪些内容需要法律规定，哪些内容需要行政法规规定，行政法规不得违反法律，同时官邸制的建立和运行也要遵守法定的程序，使得关于官邸的制度不因领导人的意志改变而改变。

3、公开原则。

公开原则，是指官邸制运行的每一个阶段和步骤都应以公众看得见的方式进行。公开原则根据官邸制运作的环节可分为：官邸制立法公开、官邸制执行公开、官邸制控制公开以及官邸制适用主体的信息公开。官邸制立法的公开可以更好地促使人们认识、理解官邸制法律、法规和政策。官邸制的执行还要求其行为的程序、手续的公开。通过公开适用官邸制的条件和标准、程序和手续，能够有效地保证官邸制的有效运行。官邸制适用主体的相关信息的公开，可以有力地保证人民知政、参政和监督国家机关及其工作人员的权力，有效地防止国家权力的滥用和官员的腐败现象的蔓延。

4、亲民、节俭原则。

中国是人民当家作主的国家，官员的权利是人民赋予的。我们的官邸设立应该坚持亲民原则。也就是要亲近百姓，贴近百姓生活，密切联系群众，使官邸成为为群众谋利的地方。同时也要坚持节俭原则。目前我国经济总量虽已跃居世界第二，但人均收入仍较低，政府部门仍要按照中央八项规定的精神，带头过“紧日子”。因此，“官邸制”的政策设计要以尽量压缩行政成本，减少行政支出。

（二）我国官邸制的具体设计

1、适用主体。

在我国建立官邸制，首先必须明确官邸制适用于哪些人。根据汪玉凯教授的观点，确立官邸制适用主体不一定只与官员的行政级别挂钩，主要是从国家的尊严、工作性质、工作需要、有利于廉洁四个原则出发。他认为中国特色的官邸制范围宜限定在：一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。以上是汪玉凯教授关于官邸制适用主体的划分，具有非常强的可鉴性。我认为，官邸制的的适用主体还应包括乡镇级领导，如镇长、镇党委书记等。之所以这么做有两点原因，一方面乡镇以权谋房现象同样严重，特别是在沿海经济发达地区。另一方面乡镇级国家机关与群众联系最为紧密，更有必要通过官邸制来制止以权谋房的腐败现象。

2、官邸的建设、运行与退出。

官邸主要有由国家统一建造、购买或租赁，并严格按照制度规定配置设施和修缮。根据我国国情，对于所有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。按照实行官邸制和公宅制的范围、对象等，明确现有房源，对历史上形成的包括已經离退休的党和国家领导干部的住房现状等，进行详细的统计和调查。国家应当根据各地经济发展和房市状况，分档规定各级官员的“官邸”标准，对于超过住房标准的，超额部分必须由本人承担。同时，也可设立专门的“官邸”建设资金，引入社会力量进行建设，并对所有资金的使用支出情况进行严格的审计，保证资金真正落实到实处。在具体的实施方案中，必须对官邸的使用权限和退出机制作出细致的规定，防止官员在升迁或异地任职后仍然占有原有“官邸”，切实保障“官邸”的有效利用，防止国有资产流失。

3、监督机制与责任机制。

建立全国统一的“官邸制”监管制度，包括建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场标准加倍收取租金外，按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。在对住房腐败的内涵、性质和形式进行准确界定的基础上，必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系，纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管，多方联动才能真正起到监管的效果。

四、结语

官邸制起源于我国古代，完善于西方。建立我国领导干部“官邸制”住房保障制度，必须结合我国国情，在保证政府机关工作稳定和不超出财政可负担范围的基础上，借鉴国外经验，将领导干部住房保障制度与反腐倡廉工作结合起来，构建一种新型的、科学的、有助于约束领导干部廉洁行政的住房保障制度。

参考文献：

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[5]王名扬.比较行政法[M].北京大学出版社，2006.

[6]汪玉凯.把建立“官邸制”作为深化政府改革的重要内容[J].决策探索，2010（1）.

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（作者单位：中山大学法学院）