大陆与台湾城市社区建设异同

丁仁方

大陆与台湾城市社区建设异同

丁仁方

编者引言：2014年2月11日，国台办主任张志军在南京与台湾方面大陆委员会负责人王郁琦举行双方两岸事务主管部门负责人首次正式会面。这是两部门间建立常态化联系沟通机制的开端。2月18日，中共中央总书记习近平在北京钓鱼台国宾馆会见中国国民党荣誉主席连战及随访的台湾各界人士，并设家宴款待连战伉俪。两岸关系持续和平发展态势。

如果说以往两岸交往大多集中在官员、商界和学术界，近年来两岸基层民众之间的交往交流显著增加，这种“走亲戚”式的基层民众的互访，为增进两岸民众情谊，建立长久友谊开辟了新的渠道。

大陆城市管理体制改革：街居制转化为社区制

大陆城市管理体制在改革开放以前是以单位制为核心，街居制为辅助，绝大多数城市居民都在单位掌控之下，其他没有单位挂靠的无单位人员，则通过街道办事处和居民委员会进行管控。改革开放以后，单位制逐渐瓦解，街居制越趋主要，许多单位的职能外移，转由街道办事处及居民委员会承接，加上各种无单位归属人员的增加，以及上级职权在调整后不断下放，街居组织的负担越发难以负荷，正所谓“上边千条线，下面一根针”，形象地说明这种职能超载的困境。

2000年11月，北京的中央政府正式颁布了《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知 》，成为从街居制朝向社区制转化的纲领文件。这份文件特别提出城市社区建设的五大方向，包括：充分认识推进城市社区建设的重大意义，明确城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，促进城市社区建设各项工作的开展，加强城市社区建设和队伍建设，以及制定规划、加强领导、形成推进城市社区建设的整体合力。其中，关于社区建设的基本原则，该文件提出了五点重要原则：以人为本、服务居民；资源共享、共驻共建；责权统一、管理有序；扩大民主、居民自治；因地制宜、循序渐进。另外，在社区建设各项工作中，这份文件也指出了以下六大项目：拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安以及因地制宜地确定城市社区建设发展的内容。从以上这些粗略的内容大致可以看出，2000年开始加强推动的社区建设工作，确实掌握中国大陆城市社区改革的大方向，所涵盖的各项建设项目亦相当充分周延。

2000年以后，各省、自治区、直辖市在民政部所提出的这份纲领文件指导之下，积极在所辖城市社区推动社区建设，社区居委会作为最基层的推动组织，本身也面临调整转型，不仅其工作理念、服务方式、结合资源等必须改变，居委会也要逐步从政府职能角色脱离，落实成为社区的自治组织。

台湾城市管理体制与社区总体营造：邻里行政组织与社区发展协会双轨并存

台湾城市管理体制基本上仍以民选的自治体制为主体，但在基层社区则呈现邻里行政组织与社区发展协会双轨并存。邻、里在台湾自治体制中构成最基层的行政组织，通常二十户以上构成一邻，数十邻不等构成一里。邻、里分别设有邻长、里长，里长经由民选产生，邻长则由里长任命，均受上级自治机关的指挥监督。20世纪60年代中期开始，台湾呼应联合国所提倡的社区发展，又开始在全台各地陆续成立数以千计的社区发展协会。虽然社区发展协会在性质上属于民间社团，但在早期，许多社区发展协会多由官方辅导成立，而且在城市社区，通常每里都成立了一个社区发展协会，因此形成了台湾城市社区内双轨运作的体制。

有些台湾学者的研究发现，虽然邻里行政组织与社区发展协会成立的法令依据、组织形态、经费来源不同，但其辖区范围、参与成员、办理事务极为接近，因此二者功能高度重叠。由于台湾法令并未限制里长不得兼任社区发展协会理事长，两职位又经过不同的选举方式产生，如果同一人或同一派人士同时掌握两个组织，则社区内双轨运作合二为一，经常是“一套人马、两块招牌”，社区公共事务的推动至少可以平顺；如若分由两派人士掌握，则双方可能各行其事，甚至出现冲突对立。

1994年以后，台湾决策当局开始大力提倡“社区总体营造”，以落实社区发展的新方向。根据官方公布的社区总体营造计划实施要点，社区营造强调“从文化切入，整合行政体系与社区资源，凝聚社区民众意识，参与公共事务，以促进区域人、文、地、景、产的永续发展，并协助乡镇及社区建立地方文化特色，展现地方活力，促成社区的永续经营”。根据这个规划方向，社区营造虽由政府主导推动，但其最终目的是要凝聚社区共同意识及社区自身的资源，政府最终将退却成为一个技术及有限资源的提供者，或仅仅是一个交流的平台。2002年以后，台湾决策当局开始进一步整合和推动与社造工作有关的政府部门，之后逐渐形成涵盖不同层面的“六星计划”，包括产业发展、社区医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态等六个工作方向的社区营造模式因此确立。截至目前为止，全台六千多个社区发展协会，已有一千多个仍在持续推动社区营造工作，大大提升了社区参与及社区的共同意识。

政府的力量是有限的，但社区的力量是无穷的

比较中国大陆与台湾城市社区制度化过程，可以有以下发现：

首先，不论中国大陆与台湾，尽管原因不同，但都曾出现自治功能替代或双轨运作的现象。虽然目前在中国大陆城市社区中业主委员会的成立尚不普遍，但以目前中国大陆城市住房自有率高达七、八成以上，以及业主与开发商及物业公司之间持续未解的矛盾，以房屋所有权为基础形成的业主委员会，在代表社区基层民众利益，甚至已比居民委员会更趋向自治组织。在台湾，邻里行政组织与社区发展协会双轨运作时有冲突，如果加上选举利益纠葛，这种矛盾经常成为社区不和谐的主要因素。从制度设计的角度来看，任何制度设计都难免有缺失，任何制度改革也都涉及得失权衡，如能见微知著，未雨绸缪，将更好扩大制度规范的效益并减少运作成本。

其次，两岸社区工作的原则及推动的项目，有许多相似的方向，可以相互借鉴学习。譬如说，中国大陆在城市社区建设所提出的六大项目，跟台湾社区营造所倡导的“六星计划”方向类似，显然都注意到这是社区自治及可持续发展的关键内涵。

在当前两岸持续和平发展的大方向之下，透过两岸社区间的交流及经验分享，可以更好地促进两岸基层社会的紧密结合。通过比较两岸社区制度化建设，可以增加社区服务人员的交流，相互收获工作和管理经验。两地的社区管理和服务方面有异同，但是目的是一样的，就是建设一个文明的社区环境，营造一个和谐的社区大家庭。政府的力量是有限的，但社区的力量是无穷的。希望推动两岸社区常态化的互动交流，取长补短，共同进步，希望两岸民众共同协商，共同推动中华民族复兴，共同发展。

（作者为台湾成功大学政治经济研究所教授 ）

责编/刘赫 美编/于珊