如何从整风中提炼出制度与办法

杨小军

如何从整风中提炼出制度与办法

杨小军

反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的反“四风”群众路线教育实践活动，是我党在新的历史时期和新形势下纯洁党性的运动。正在开展的这场运动，已经取得了明显的成效。但既是运动，就有结束的时候。整风运动结束之后，是更为日常化、常态化作风建设问题。十八届三中全会及时提出了“健全改进作风常态化制度”的命题，如何完成好这个命题，是摆在全党和全社会面前的一项艰巨的任务。

制度需要办法的配合

一般来说，都会从整风过程中提炼出有效的做法，并把这些做法固化下来，以文件规定，以法律法规规定，使之成为一个常态化的制度，以后就按此法制办理。例如，“三公经费”的控制和公开，在整风中确有细化、量化和规范化的有效做法。这些做法是可以通过提炼上升为法律制度的形式固化下来的，在以后的常态化制度中健全严格的财务预算、核准和审计制度，达到着力控制“三公”经费支出的目的。

但是，这种把有效做法制度化和常态化的办法，并不一定都适用，也不一定都有效。这就需要针对不同情形提炼出不同的方法来使之常态化。三中全会决定中指出，要围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快“体制机制”改革和建设。也就是说，制度固然有用，但体制、机制也非常重要。如果只有规定和制度，没有体制、机制的配合，再好的规定和制度也可能难以发挥作用。例如，在中央八项规定之前，据统计中央部门前后发布的禁止大吃大喝的文件不下一百个。这个不准、那个不允许，类似的规定和要求举不胜举，但实际执行效果并不好。人们感叹，一百多个文件管不住一张嘴。同样是吃喝问题，在中央八项规定之后，在贯彻落实八项规定过程中，这一百多个文件都管不住的嘴这次确确实实被管住了。什么原因？主要有两个：一是中央带头执行，领导带头遵守。部长们严格遵守八项规定，司长们就不敢“胆大妄为”，司长们管住了，处长们也就“老实”多了。这样，一级传递一级，整个党政机关的官风才能改好，党风、官风才能带动民风，社会风气才会实实在在地变好。二是对于违反八项规定的人和事严肃查处，发现一起查处一起，发现一个查处一个。正是由于各地各级党政机关“动真格”了，更多的党政机关和干部们才真正自觉或者被迫遵守执行起了八项规定，践行了反“四风”的要求。

从整风中的有效做法提炼制度、办法

新中国成立六十多年和改革开放三十多年来，我们在法律和制度建设上已经取得了长足的进展，法律和制度不少，有法可依的问题基本已经解决。现在要解决的主要问题，不是有没有法律和制度的问题，而是已有的法律和制度如何被遵守和执行的问题。从整风中有效做法看，我认为提炼制度、办法使之常态化的命题，主要应当抓好以下方面工作：

一是管住领导的制度和办法要常态化。从整风经验看，管住领导基本上就能管住大多数公务员。所以，如何使管住领导的做法固化成为法律和制度，强化对领导尤其是单位和地方“一把手”的监督，是问题的核心所在。从制度建设上看，有必要制定更为细化、更为具体的专门针对领导干部的管理办法，并定期对领导干部遵守执行情况进行监督。

二是政务公开要细化、深化、常态化。自上而下，领导率先垂范，是我们的体制和常态。但这个体制有其特点和缺陷，那就是随着时间的推移，效果会递减，这几乎是规律。为了避免这种递减规律，有效的办法就是上下结合、内外结合，发挥群众的监督作用。但要发挥群众的作用，就必须有一个很好的前提，那就是大力推行政务公开，把各级党政机关公务员遵守八项规定和“四风”情形一律对外公开，随时随地接受群众监督。当前，这种公开的力度不够、细化不够、深化也不够，是我们应当着力解决的重要问题。

三是严肃查处违反规定的行为要常态化。八项规定和反“四风”情形，应当成为纪检监察部门常态工作的一项重要内容，年年查、经常查、真正查。应当把所有涉及这些内容的投诉举报检举信息统一管理起来，以防止部门和个别人隐匿信息，可以建立类似于公安110信息指挥平台这样的机制，做到有信息必有记录，有信息必有调查核实，有结果必有查处。

四是做好法规制度衔接，实现法治化反“四风”。反“四风”固然需要领导高度重视，也需要高层的强力推动，否则就很难取得今天的成效，但要想取得持续效果而不是“虎头蛇尾”，就需要做好法规与制度的衔接，通过建章立制，通过法治实践和法治权威，用法律制度手段推动反“四风”。这就需要做好几个方面的工作：一是制度固化。将反“四风”的有益探索通过制度固定下来，以法规的制度形式规定下来，使之成为党规国法的重要内容。二是职责定位。作为制度化法制化的反“四风”，必须解决职责定位问题，明确应该由哪个部门来具体负责反“四风”，该部门的具体职责涵盖哪些。加强检查监督，铁面执纪，对顶风违纪者坚决查处并不断给予曝光，向全党释放执纪必严的强烈信号，勇担责任。这是反“四风”稳固发展下去的基石。三是预算监督。法治化反“四风”，无论是反享乐主义还是奢靡之风亦或是形式主义，必须将预算监督作为源头治理的重要一环。只有看紧“钱袋子”，才能抓好反对“四风”的“牛鼻子”。通过健全信息化的预算支撑系统，细化预算，有效控制政府财政。完善预算程序，保障审查效果。要把政府收支都纳入预算管理，所有政府开支都要事先编制预算，对铺张挥霍或随意动用的追究责任。四是公开透明。要不断扩大公开的内容和范围，坚持公开为原则，不公开为例外。特别是在选人用人、财政资金、物品调拨、行政审批、党务和政务、政策规定等领域要出台规定，公开透明地监督各种经费的使用，让“四风”没有存在的条件。

（作者为国家行政学院法学部副主任、教授）

责编/刘建 美编/李祥峰

观点延伸

着力推进反腐败的体制机制创新，就是要逐步把反腐举措和机制常态化，这就要形成机制，让制度管权、管事、管人，让权力在阳光下运行。除了通过中纪委这样的机构进行反腐制度保障，通过人民监督权力的渠道和平台也将越来越发挥重要作用。

——国家行政学院教授竹立家

“阳光”是最好的“消毒剂”，公开透明正是消除腐败的好办法，巡视制度所具有的震慑力和洞察力，一定程度上可以提高党政机关工作的“能见度”，减少政府工作的“雾霾天”，通过能见度的增强，调动公众共同参与反腐斗争的决心和信心。

——上海政法学院教授汤啸天

不管是外部机制还是内部机制，最终目的是要对权力形成约束，反腐倡廉只要从制度、机制上形成对党政干部尤其是主要人员的权力形成了制约，就可以让官员“想腐败都没有机会”，真正实现让手握公权力者“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”。

——中央党校教授谢春涛