坚持科学立法民主立法切实提高军事立法质量

●沈冰洁

坚持科学立法民主立法切实提高军事立法质量

●沈冰洁

近年来，我国军事立法工作取得长足进展，基本形成了中国特色军事法规体系，但术语不规范、要素不齐全、适用效果不理想等问题依然不同程度地存在。当前军事立法应以强军目标为指引，坚持科学立法、民主立法，改进和完善相关工作，切实提高立法质量，提升保障水平。

一、坚持科学立法民主立法，必须积极改进军事立法理念

立法是复杂的社会活动，离不开立法理念的直接指导。十七大报告指出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。十八大报告重申，“要推进科学立法……加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。

科学立法是指在研究掌握立法活动本身及立法对象客观规律的基础上，从实际出发，合理运用立法理念和技术，拟制法律内容、推进立法程序的立法过程。军事立法必须坚持科学精神，以军事活动及立法行为的客观规律为基础，广泛开展调研论证，把科学立法的理念贯彻到军事立法各个阶段。

民主立法是指立法活动要广泛吸纳不同主体参与并充分表达意见，立法内容能够充分反映各方面意见和需求。军队依靠命令维持运转，下级必须服从上级决定，但这并不意味着开展军事立法也必须完全凭借上级的权力、权威；军事活动通常涉及国家秘密，军事法规一般只在一定范围内公开，但这并不意味着军事立法就应该实行秘密立法。军事立法必须秉持民主观念，在保密范围内广泛倾听包括基层官兵在内的各方面意见，制定出符合需要、便于遵守的法规。

科学立法与民主立法两个原则是相互依存、相互促进的，不能割离开来。在军事立法中，必须坚持科学立法与民主立法相结合，把业务领域的专家意见和各部门及广大官兵的意见、需求统筹考虑，这样的立法才能有广泛群众基础和长久的生命力。

二、坚持科学立法民主立法，必须逐步完善军事立法程序

十八届三中全会决定明确指出，要“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”；“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”。当前军事立法应进一步改进和完善立法程序，确保科学立法、民主立法。

一要完善军事立法规划程序。一项军事立法是否应该启动，启动后是否能够在现有条件之下顺利完成，都应该经过严密的论证。上世纪90年代以来，中央军委先后五个五年立法规划，但规划的立法项目很多未能按期完成，而规划外的项目甚至超过了计划项目。当前可以引进立法预告制度，在立法建议提出后，就立法主旨和要点向各单位征求意见，在综合各方意见基础上再决定是否纳入立法规划，避免盲目上马，并且加强督导，对于久拖不决的项目要及时查找原因并调整安排，必要时重新论证项目的必要性与可行性。

二要完善军事立法起草程序。当前军事立法通常由相关业务部门负责牵头起草。这便于将业务部门的成熟经验上升为法规制度，并使法规便于操作与执行。但这种模式下，起草者可能受限于自身视野和利益格局，难以完全从立法主旨出发拟定法规。对此可以尝试引进立法回避制度，由科研院所、法制机构或其他较为中立的部门起草，或者多个部门联合起草，以确保公平和各单位共同参与的权利。

三要完善军事立法意见征询程序。《军事法规军事规章条例》规定可以采取座谈会、研讨会、论证会或者书面征询等形式听取意见，但这都依赖于牵头部门主动“挖掘”意见，其他单位处于被动地位。应加大立法调研力度，通过指导文件、手册乃至于立法等形式，细化座谈会、论证会等其他征询程序的具体操作，使对各方面意见的综合分析程序化。

四是完善军事立法审查与反馈程序。《军事法规军事规章条例》规定了军事法制部门负责在正式审议前的草案审查和立法完成之后的备案审查。但由于法规已经成型或者已经由有权机关批准通过，其审查多为程序性的，有时难以轻易推倒重来。因此，应坚持并加强法制工作部门提前介入重要法律法规起草的有效做法，加强对立法过程的指导、协助。同时还应建立对既有法律法规的动态评估机制，在实施一段时间后经特定程序调查实施状况，并作为未来修法或拟制新法的依据。

三、坚持科学立法民主立法，必须统筹各方军事立法资源

坚持科学立法、民主立法，应该统筹各方面的军事立法资源特别是法律专业人才资源，引导、督促参与军事立法的人员秉持科学立法、民主立法的观念，完成军事立法项目的各阶段工作。

一要加强相关机构的人员配备。首先要加强全国人大的军事立法力量，比如推动设立国防与军事委员会，专门负责军事法律的调研、论证及起草工作；为全国人大的军队代表配备法律专家助理，弥补其在立法知识上的不足等。其次要加强各级法制机构建设，加强人员配备，增强指导、协助或审查军事立法的能力。再次可以在立法较多的业务部门确定相对固定的立法联络人员，形成较稳定的工作队伍。

二要完善立法项目中人员搭配。军事立法中应综合搭配各方面人员，以便汇集各方面立法力量，并听取多方面意见。通常而言，军事立法的起草人员和意见征询对象宜包括相关业务部门、军事专家、法律专家；如果涉及基层官兵利益，还应考虑基层单位或代表；如果涉及与地方的合作，还可以考虑地方政府、人大代表、科研院所等单位或相关人员；如果立法项目推进缓慢，还应考虑及时调整立法班子。

三要重视立法工作的业务培训。可以利用军地法律专业力量，加强对各级法制业务人员以及其他业务部门较常负责立法的相关人员的立法理论和技术培训。所有直接参与立法的人员，都应该接受一定程度的立法培训。

【作者系西安政治学院硕士研究生】