探索建立推动军民融合深度发展的制度机制

济南军区司令部动员部部长 路秀儒

习近平主席深刻指出，军民融合发展作为一项国家战略，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章。经过长期实践，经济建设和军队建设相互促进、协调发展，军民融合的范围不断拓展、层次不断提高、程度不断加深，取得了比较好的军事效益和社会效益。但从总体上看，军民融合仍处于初期发展阶段，组织领导机构不够健全、军地协调对接不够顺畅、资源融合不够充分的问题比较突出，“民参军”渠道不够畅通、“军转民”机制不够健全的现象仍然存在，一定程度上影响和制约了军民融合深度发展。必须牢牢把握实践要求和运行机理，加强顶层规划设计，着力在国家层面上建立推动统一领导、军地协调、需求对接、资源共享四个机制，探索推动军民融合深度发展的科学路径。

一、建立统一领导机制，强化军民融合发展的组织领导

军民融合是国家战略行为，涉及范围广、牵扯部门多、协调难度大，必须依靠政府主导，由国家高层领导和决策，为军民融合提供坚强组织保障。2011年，经国务院、中央军委批准，成立了由国务院和军队23个部门参加的军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组，负责协调武器装备科研生产领域跨部门、跨领域的重大事项。但这些机构大多只负责军民融合某个具体方面的工作，还缺乏统一权威的决策领导机构，难以对军民融合发展进行统筹规划、总体协调、宏观指导和有效监督。

目前，一些军民融合发展相对较好的国家，都建有组织领导机构。美国在高层决策、综合协调、政策执行三个层面设立了专门的组织机构，负责战略规划的高层机构包括国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局。其中主管综合协调的是各种负责军民一体化的科技规划机构，主要包括国防部高级研究计划局、国防部技术转移办公室等；具体的政策执行由军地相关单位落实。俄罗斯在国家层面成立了国防工业委员会，主席由副总理兼国防部长担任。日本是由总理大臣任主席的国防会议或安全会议负责统筹有关国防建设与经济建设的决策。

借鉴外国的经验，结合我国国情，针对我国军民融合发展组织领导机构的设立有两种参考方案：

第一种方案是组建由国务院、中央军委直接领导的专职机构，成员包括国务院有关部委、军队四总部、海军、空军和第二炮兵部队领导，负责国家层面军民融合的政策制定、顶层设计、决策部署、审批重大事项等。该机构下设办公室和专家咨询委员会，办公室负责军民融合发展的综合计划、组织协调、检查监督等日常工作，专家咨询委员会负责研究起草军民融合发展的相关政策法规，就国家层面军民融合发展重大问题提供咨询意见。军区和地方省、市、县建立对应的区域性军民融合领导机构，负责贯彻落实上级决策指示，组织、协调、指导辖区内军民融合发展工作。这一案的好处是决策领导机构级别较高，权威性强，能够有效统合各个领域的军民融合发展。

第二种方案是依托现有国防动员委员会体系建立军民融合发展组织领导机构，国家国防动员委员会负责国家层面军民融合的顶层设计、决策部署、审批重大事项，国家国防动员委员会综合办公室负责军民融合发展的综合计划、组织协调、检查监督等日常工作，各专业办公室负责本系统军民融合发展相关政策法规的起草，就有关专业领域的重大问题提供咨询意见。为便于组织协调落实，可提升各办公室的行政级别，配备专职人员。这一案的好处是可以充分利用国防动员委员会组织领导机构比较完善的优势，在不另设机构的情况下，迅速形成纵向贯通、横向全覆盖的军民融合领导管理体系。

二、建立军地协调机制，搭建军民融合发展的合作平台

从军民融合发展的需要来看，军地之间的协调十分重要。但目前还未建立规范、权威的军民通用信息交流平台。军队不能全面掌握地方单位的资质条件，军事需求信息交流局限于“军字头”单位；民用企业特别是高科技企业，希望参与到国防科研生产和国防科技工业建设，但没有渠道了解军队需求。军地之间信息闭塞、条块分割，影响了地方先进技术在军事领域的转化和运用。

为加强军地之间的协调，应建立军民融合联席会议、专题协作和信息共享三项制度，着力解决技术要求高和涉及军队信息作战、高新武器装备研发、尖端武器保障等重点难点问题，实现军民融合军地无缝链接，顺利推进。

联席会议制度，就是由各级国防动员委员会综合办公室牵头，每年召开一次军民融合发展相关单位参加的联席会议，总结上一年军民融合发展情况，分析当前形势，部署下一阶段工作任务。专题协作制度，就是根据工作需要，临时组织军地有关人员就某一重大问题进行协商。信息共享制度，就是依托政府和军队信息网络基础设施，统筹建立武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障和国防动员信息数据库、智能化决策支持系统。

三、建立需求对接机制，促进军民融合发展的有效落实

军事需求对军民融合发展具有重要的牵引作用，应按照军事需求提报论证工作规范化、法制化的要求，逐级建立完善提报机制。但从当前情况看，军事需求对接仍存在需求不明、职责不清、流程不规范等问题，在实际工作中表现为多头提、重复提，交叉重复现象严重；提出的需求分类不科学、内容不完整，缺乏科学论证，难以有效落实；等等。应按照环形、闭合的模式，建立需求提报、论证评估、执行落实、反馈调整四项制度。

需求提报，根据军队担负的使命任务，由各级作战部门牵头，按照“自下而上、综合集成”的思路提出军队能力建设的各项能力需求和资源要素需求，重点解决“需要什么”的问题。论证评估，由国防动员委员会各办公室会同相关领域的专家，从技术可行性、经济供给力、综合效益等方面，对第一阶段提出的军事需求进行全面、系统的分析评估，并逐级上报审批，重点解决“融什么”的问题。执行落实，国务院和地方政府将核定的军事需求，纳入经济社会发展规划，按级抓好落实，解决“怎么融”的问题。反馈调整，各级国防动员委员会对军事需求落实情况进行检查评估，根据反馈结果对落实过程进行调控，提高军事需求落实质量。

四、建立资源共享机制，提高军民融合发展的质量效益

军民融合的基本要求是打破军地之间自成体系、自我封闭、自我保障的做法，实现经济建设和国防建设的良性互动、相互促进、共同提高。近年来，虽然各级政府出台了一些“民参军”、“军转民”的政策，但参与不了、转变不成的现象仍比较普遍，“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象依然存在。同时，军民通用标准体系也没有真正建立起来，地方相关部门在建设时难以顾及军事需求，比如一些民用飞机、船舶和大型机械装备征用后难以进行技术加装改装，制约了军民融合深入发展。应从以下两个方面下工夫：

一方面，注重激发调动地方的积极性。坚持“谁建设、谁受益”的原则，采取军建民用、民建军用、军民合建合用等多种共享方式，给予承担国防义务、参与军品科研生产的单位和个人经济、政策等方面的支持，使其不吃亏。比如说，加大财政扶持力度，对军民融合产业项目给予一定资金补助；实施税收优惠，根据其对国防和民用科技发展贡献情况，减免一定比例的税金，等等，更好地调动科研院所及民用企业参与军民融合发展的积极性、主动性。

另一方面，注重实现资源的相互融合和优化配置。要统筹基础建设规划，合理安排经济设施与国防设施建设，实现基础设施建设上的军民融合；要建立军民通用的技术标准体系；统筹军地资源规划，合理配置和利用各种资源，避免军地重复建设、分散建设；统筹军地技术规划，使军品与民品的设计制造充分考虑相互需求，形成国家统一的技术标准体系，为更多的民品生产企业进入军工领域创造条件。